乡村振兴战略背景下农村学前教育公共服务体系的建设路径*

袁 圆

（1.咸阳师范学院教育科学学院；2.陕西乡村基础教育发展研究中心）

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，明确提出实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

2018年7月，习近平总书记对实施乡村振兴战略作出重要指示，强调“要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。”作为根植于乡村社会的重要子系统，乡村教育在乡村振兴中发挥着基础性、先导性、全局性的保障作用。2018年中共中央颁布的《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》强调“优先发展农村教育事业，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。”在学前教育方面，要求“发展农村学前教育，每个乡镇至少办好1所公办中心幼儿园，完善县乡村学前教育公共服务网络。”

一、农村学前教育公共服务体系的困境

近年来，我国农村学前教育发展步入了明显的快车道，但由于底子薄、历史欠账多，加之经济环境、地理条件等原因，农村学前教育作为教育“短板之短板”的现状仍然存在，发展面临诸多现实困境，难以有效发挥农村学前教育公共服务助力乡村振兴的价值。

（一）政府责任缺失，学前教育经费不足

农村学前教育公共服务的发展离不开地方政府对幼儿园的各项责任和监督。一方面，地方政府对学前教育发展不够重视，对教育资源的配置没有做到均衡化，导致农村与城镇相比出现了明显的差距。近年来国家也出台了如加大城镇中心园、公办园建设的相关政策，但是农村与城镇的发展始终存在一定差距。例如农村地区公办的园所少，主要以个人或企业办的民办园为主，这些幼儿园基本以市场方式运营，政府部门对这类园所缺乏重视，引导监管工作做得不够到位，这样一来就满足不了人们对农村优质教育资源的需求。另一方面，教育行政部门的规划管理意识不强，管理不到位。政府对农村幼儿园的投入力度不够，没有建立完善的监管和问责机制；没有把民办幼儿园纳入管理范围，对办园条件不达标的幼儿园疏于检查松懈，管理流于形式。

经费投入对任何公共服务事业都是强有力的保障，对于学前教育事业尤为重要。近几年，国家和省级政府对学前教育事业的投入力度明显加大，但是经费投入却出现了不均衡，政府往往会更偏重于城镇中心的公办幼儿园。以L县为例，2020年经费投入城镇中心幼儿园占80.74%，农村幼儿园仅占19.26%。农村学前教育是教育事业中的最薄弱环节，偏低的财政性教育经费投入将会成为学前教育事业发展的瓶颈。农村幼儿园硬件和软件各方面相较于城镇还有很大差距，公办幼儿园数量少，普惠性的民办幼儿园不多，农村幼儿园没有完备的基础设施，没有足够的玩教具，没有高质量的教师团队。

（二）学前教育质量有待提升，教育资源不足

质量是教育的生命，对正处于身心成长关键期的幼儿而言，有质量保障的学前教育是促进幼儿健康成长的前提。我国农村地区幼儿园园舍建筑、设施设备、玩教具等配备率和达标率普遍较低，户外体育活动器械和室内游戏材料缺乏。农村幼儿园适合幼儿活动的场地有限，室外的大中型活动器械寥寥无几；园所的活动室都普遍老旧，缺少幼儿适用的桌椅，幼儿喜欢的玩教具更是少之又少；农村幼儿园网络不通，缺乏多媒体等电子设备，幼儿享受不到信息化的教育。农村幼儿园绝大多数采用“秧田式”结构布置教室，对于活动区活动的重视程度不足，存在较严重的“小学化”的现象。

以人、财等要素为代表的教育资源是农村学前教育发展的根本保障。尽管近些年我国不断加大农村地区学前教育资源的投入和倾斜力度，但是资源投入总量仍然不足，城乡差距非常明显。目前我国学前教育发展依旧遵循着“城市—乡镇—农村”的依次优先顺序，很多地区将主要资源放在举办乡镇中心园上，造成大多数农村地区公办园占比非常少，而主要以规模小、资金少的家庭作坊式幼儿园和小学附属学前班等为主，而且这些家庭作坊式幼儿园和学前班又不属于公办园系统，在现有学前教育经费投入“唯公”的倾向下常常很少能够获得财政性经费的支持。另外，由于农村地区家长支付能力有限，幼儿园收费相对较低，民办园设施设备简陋、教育理念陈旧、师资人员专业水平较低，教育质量难以得到有效的保障，普遍陷入低价低质的恶性循环。

（三）学前教育教师专业水平较低

优质的师资队伍是幼儿园教育教学质量的保障，是幼儿园工作有序开展的前提。我国农村幼儿园教师学历结构不合理，专业素养急需提升。根据2019年《中国教育统计年鉴》的数据，农村专任幼儿教师中未定职级约占 76.87% ，以专科、高中学历为主，另外还有部分幼儿园专任教师为高中阶段以下毕业学历，且很大一部分教师未取得幼儿园教师资格证，实质上不具备从教资格。农村幼儿教师存在专业理念陈旧、专业知识缺乏和专业能力偏低等问题，特别是适合农村幼儿教育特点的教育理念和能力亟待提升。此外，农村幼儿教师缺编现象严重，多数幼儿教师为聘任的临时代课教师，更换比较频繁，且教师工资待遇、社会保障水平低，幼师群体缺乏职业归属感，不利于教师队伍的稳定。如对西部某县的调查发现，该县的农村幼儿教师每月实际收入在1000-2000元之间的占59.3%，2000-3000元的仅占12%，而当地公务员的最低工资则在2800元，较低的工资待遇难以吸引和留住人才，不利于农村幼儿教师队伍的稳定。

二、农村学前教育公共服务体系建设路径

乡村振兴战略的提出为农村学前教育公共服务体系的建立提供了有利的契机。当前，应将农村学前教育的发展与乡村振兴战略的推进紧密结合，构建普及普惠的农村学前教育公共服务体系，实现“幼有所育”，使我国农村每一个幼儿都能享受到普惠而有质量的学前教育公共服务。

（一）增强政府责任意识，提高经费投入

政府切实履行职责是学前教育发展的根本保证。学前教育事业发展需要政府各部门的合作与统筹，为此，要加强统筹协调，建立完善的教育部门主管，财政、消防、安全、卫生等有关部门分工负责的工作机制，从而形成推动学前教育发展的合力。

健全监管制度是保证学前教育公共服务有序发展的重要举措。首先，政府和教育行政部门应建立完善的学前教育监督评价机制，明确监管的主体，落实并强化对各部门的督导，形成逐级管理和监督相结合的机制。其次，健全社会监督渠道，可以通过开通政府、教育局官方网站监督通道，公开电子邮箱和监督热线电话等多种措施，让广大群众能通过各种途径发表意见和建议。最后，建立有效监管的长效机制，对资金利用情况、政府工作实施的情况、办学条件等进行每年定期的循环监管。

当前农村学前教育发展主要由县级政府负责，而县级政府特别是贫困地区的县级政府由于经济发展水平较低，财政供给能力非常有限，没有进一步加大农村学前教育财政投入的能力。应建立稳定长效的农村学前教育经费投入机制，合理确定各级政府的分担比例，中央财政和省级财政在贫困落后地区通过转移支付等手段提高分担比例，逐步降低农村学前教育成本分担中县级政府分担的比例，在此基础上，对特别贫困的农村地区推行学前免费教育，最大限度减轻家庭经济负担。此外，针对农村地区公办园少，而学前班、民办园是主体的情况，打破长期存在的公办园财政投入导向。通过生均补助、以奖代补等多种方式建立涵盖公办园、普惠性民办园的财政补助机制，真正让公共学前教育资源惠及每一个幼儿。

（二）科学规划布局，合理配置资源

因地制宜的布局是提高资源使用效率的关键，更是构建普及普惠学前教育公共服务体系的必然要求。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，“以县为单位制定幼儿园布局规划，选定位置，明确服务范围，确定建设规模，确保优先建设。”当前我国各地普遍将农村学前教育发展重点放在建设乡镇中心幼儿园方面，但是往往由于交通不便、距离较远等问题难以辐射到周边村落。因此，应坚持公平优先、兼顾效率的原则，尽快在广大农村地区因地制宜地布局和配置学前教育资源，构筑好普及普惠的农村学前教育公共服务体系。

首先，可以以县为单位统计人口数量和人口流动的特点，在适龄幼儿达到一定数量但尚无幼儿园的地区选择合适的地理位置，坚持“入村建园、就近入园”的布局方略，在保证园所安全卫生的前提下适当降低园舍建筑、活动面积等标准，降低办园成本的同时保证基本的办园质量，保障适龄幼儿接受学前教育的权利。

其次，可以通过改建或扩建条件稍差、幼儿数量较多的公办园应对农村公办园数量不足、资源配置落后等问题。对于已经有较好口碑、社会满意度较高的农村民办园，应在评估基础上将其纳入普惠性学前教育资源范畴，以生均补助、以奖代补等方式鼓励其继续提供好学前教育服务。

最后，在人口和适龄幼儿较少的地区，可采取多个村联合办园的办法，根据当地需求设置教学点，配置专职保育员和教师，也可组织家庭辅导站、亲子活动中心、大篷车流动园、游戏小组等非正规学前教育，为相关设施设备和人员的配备提供财政经费的支持和保障，满足偏远农村幼儿接受学前教育服务的价值，使“足不出村，就近入园”成为可能。

（三）职前职后联动，提升教师水平

优秀的师资是发展学前教育的关键。学前教育师资队伍的建设影响着学前教育的质量和长远发展。调研发现，当前农村幼儿教师队伍存在编制和数量不足、整体素质有待提升、各种保障制度有待完善等突出问题。

首先要配齐幼儿园教职工，切实保障幼儿教师待遇。幼儿教师队伍的建设需要高素质的专业人才，但同时更需要保障他们的权益，提高薪资福利待遇。目前许多地方幼儿教师编制属于小学教师编，没有单列，编制总量少，应适当增加编制名额，对工资成绩优秀的编外人员进行收编，特别是对农村地区进行编制倾斜，实现农村幼儿教师与小学教师同酬保障制度，并尽快提高没有编制人员的待遇。同时建立和健全教师工资保障机制，保证教师最低工资保障和劳动保障，确保教师工资按时足额发放，采取有效措施补充地方性工资及津贴，享受法定节假日带薪休假。

其次，从职前培养看，师范院校要加强毕业生的就业思想教育，帮助学生树立正确的就业观念，鼓励学生积极投身农村教育事业。创新培养模式，扩大培养资源，特别是扩大符合农村学前教育特点的幼儿教师培养。

最后，从职后培养看，加强师资培训，提高教师素养，完善省、市、县三级教师培训体系，开展“种子”工程，为每一所农村幼儿园培养3-5名骨干教师，发挥其引领示范作用，并组织幼儿教师培训活动，着力提高农村全体教师的综合素质，增强专业知识和教学技能；鼓励幼儿教师立足于教育实践，积极开展教研活动，促进交流学习。