电子文件单轨制管理模式的来源、对比及选用

陈泊舟

（湘潭大学）

双轨制作为强制使用的电子文件管理模式，产生于我国信息技术不成熟，数字化理念兴起较晚的背景下，具有一定的历史意义。但目前而言，由于其浪费资源，拖拽电子化信息处理效率，与数字化、无纸化办公趋势相背离，暴露出以“电子+纸质”形式归档不再适用于高度信息化的当今社会的弊端。早在2014年，陶云龙在《电子档案双套制管理问题研究》中，提倡国家综合档案馆施行单套制接收政策。加之，在新修订的《档案法》背景下，档案信息化建设有了质的飞跃。那么，基于新法的颁布，电子文件的管理也应实现历史性突破。然而，就目前情况来看，单轨（套）制的普及率未达到理想状态，双轨（套）制仍被许多档案工作人员采用。因此，本文对双轨制仍受到工作者“喜爱”和利用、单轨制推行不畅等现实问题进行探讨，以便更好地推进档案事业发展。

一、历史回溯：电子文件单轨制之源流梳理

近年来，档案学界对于文件管理种类的讨论多集中在“双套（轨）制”“单轨（套）制”等。如冯惠玲认为“单轨制是指在数字环境中仅以电子方式运行和保存电子文件的全流程。”对于双轨制与双套制，其观点是“前者是指在文件生成、运转过程中纸质与电子两种版本文件同步随业务流程运转。后者是同一份文件的电子和纸质版本共同处于储存和可利用状态”。

现有研究大多沿用冯惠玲观点。鲍志芳提出，“单轨制指文件整个运动过程，包括归档之后，只有一种文件形式。”而单套制是相对的，“是文件归档后，选择纸质或电子一种文件形式进行存储和利用。”李丽洁将双套制视为由双轨制衍生而来的归档形式。“强调文件归档后存在纸质与电子双重利用版本。”总而言之，上述文件管理模式的理解在于“轨”参与业务流转全过程，而“套”特指文件归档后的保存形式。

因此，本文所讨论的单轨制与双轨制的管理范围都包括现行文件、半现行文件以及非现行文件，所以其管理对象为文件形成后的所有运动轨迹。但是，主要区别在于“双轨制”强调同一份文件以纸质与电子两种不同载体进行业务管理。而“单轨制”仅以电子形式贯穿于文件生命周期。

二、模式比较：电子文件单轨制之SWOT分析

（一）单轨制管理的优势

1.节约集中利用资源

电子形式归档对于纸张、人力、储存场地等资源消耗较少，更能解放生产力。“信息化的原本宗旨是通过计算机和网络提高生产和管理效能，改善用户体验”。以线上办公代替线下业务，可以减轻人力的耗费。单轨制管理下，主要通过电子文件管理系统提供的检索工具批量完成电子档案的检索、打印等利用工作。而且，电子档案的利用打破了传统意义上一份档案仅供一名用户使用，即“1对1”形式。已开放利用的电子档案可以为多名线上用户同时提供借阅服务，而且不局限于地域、时间等影响，服务效率高。

以电子载体代替纸质形式，可以减少纸张的浪费。从载体本质上看，因电子档案具有信息容量大、存储密度高等特性，与囊括同等内容的纸质档案相比，其对纸张或其他资源的利用率较低。从储存空间来看，单轨制管理模式下电子文件通常保存在系统磁盘和外存储设备中。相较于双轨制管理面临使用库房的紧张的问题，电子文件虚拟存储空间更为充裕，降低了修建档案库房、购买库房以及日常管理库房的成本。

从提供利用来看，电子档案具有复用性。对电子档案造成损害的因素较单一，主要以技术形式体现。除此之外，单轨制下的电子文件具有维护费用较低，维护频率较少维护时长较以及利用率较高等优点。

2.充分尊重电子文件“四性”

档案的本质属性是原始记录性，体现档案的价值。对于电子信息系统生成的文件，电子形式才是电子文件和电子档案的原始凭证。那么，为尊重其原始价值，保持其初始状态，应以电子形式存储。尤其是对于音频、影像、数据等特殊格式的文件，纸质载体只是进行“硬拷贝”，不能完全保存其原始内容。电子形式保存才能最大限度确保其完整性、真实性，进而在不破坏原始状态的情况下，保证其可用性、可靠性。

3.强效打破“有形”限制

单轨制管理灵活贯穿于业务全流程。纸质文件由于受到载体、空间等因素限制，在办理异地业务时往往耗费大量时间进行流转，而且交接过程中容易造成文件磨损、流失等状况。针对此隐患，电子文件信息处理系统可实现信息实时获取、数据即时采用，节约时间成本。各部门、各单位与各系统间都可通过使用共同的电子信息系统和搭建信息桥梁进行交流、沟通，拓宽信息共享的幅度，省去了不必要的工作环节，提高工作效率，突破双套制下的管理局限性。

（二）单轨制管理的劣势

1.成本不确定

单轨制的不成熟性主要表现在其成本的不稳定性。在探讨双轨制与单轨制成本效益时，我们往往考虑的是长期效益。例如，解放劳动力、合理利用资源和提高工作效率等。但是，侧重于当期效益的话，采用单轨制管理，必须考虑计算机系统研发、设备购置和维护等所需投入与其产出是否正相关。与双轨制简单的硬件要求相比，单轨制高成本投入能否带来高效益的不确定性更为显著。通常对单轨制投入成本的预期收益有足够的把握时，才实行单轨制管理模式，这也导致了其推行困难。因此，权衡电子文件管理模式长期利益与短期利益的关系，才能有效开展档案工作，推动档案事业发展，以更好顺应新时代要求。

2.对管理环境要求高

由于单轨制对于信息技术的高度依赖，使得对于管理环境的要求较高。例如配备齐全的电子文件处理设备、存储设备，业务系统的安全保障、业务对接等都有严格要求。另外，单轨制管理模式需要专业人员进行信息化操作，提高了档案管理人员的门槛。而双轨制管理模式操作较为简单。通常将电子文件与纸质文件进行简单的复制，即可完成归档工作，对人员信息技术要求不高。并且，这种管理模式实行时间较长，经验丰富，相关人员具有处理突发问题的能力。

（三）单轨制管理面临的机会

1.国家信息化战略支持

2016年12月，国务院《“十三五”国家信息化规划》提出“加强国家电子文件管理，促进电子文件规范应用”。此外，国家出台了部分有关电子文件管理的规范性文件和相关标准。《电子文件归档与电子档案管理规范》取消了双套制的相关要求，并提出采用在线归档为主、离线归档为辅的单轨制电子文件归档方式。2020年6月，国家颁布新修订的《档案法》，进一步强调了档案的地位。特别是，新增“档案信息化”一章，强调了档案信息化的重要程度。

从实践角度来看，单轨制管理试点工作进展迅速。浙江建立了“一键归档、单套保存、一站查询”的行政审批电子文件归档模式；湖北率先在省直机关实现电子文件在线归档工作。2017年8月我国首家互联网法院—杭州互联网法院成立，随后北京、上海等地也成立了互联网法院。减轻了群众与办公人员奔波于各个有关部门、相关流程，而造成的体力、财力和时间负担，提升了政务服务的便利化水平。辽宁省档案馆针对会计档案进行了单轨制试点，有效缓解了工作效率低的问题。

由此可见，从国家到地方、从制度到生活，电子化、智慧化的手段潜移默化地影响着个人。而且公众对信息化的需求日益强烈，所以，我们应顺应时代发展，实现从双轨制到单轨制的彻底转变。

2.国际成功经验可借鉴

除了英美等国实施了数字转型计划外，越来越多的国家开始开展数字连续性、无纸化办公等战略。新西兰政府为解决数字资源管理不当而失去档案价值的问题，也为创造良好数字环境与创新政府办公流程，2009年数字连续性计划开启。计划由国家档案馆主导，从技术行动、基础设施建设、社会驱动等维度规划，并且将数字文件保管纳入社会可持续发展的资源配置，确保各种管理要素可持续供给，以更好开展数字连续性。加拿大国家档案馆（LAC）《数字化2017》规定自2017年4月1日后，具有存档价值的原生文件都将以数字方式转移到LAC，业务管理的流程中都将以数字化档案作为管理对象。芬兰制定数字化2020战略，在整个生命周期中以电子方式存储，实现完全电子化管理环境。日本实行行政文书的全程电子化管理及保存。上述国家针对数字转型、数字连续性等国家战略政策给予了我国电子文件单轨制发展强大的外驱动力与参照经验，使得单轨制实行有了巨大动力。

（四）单轨制管理面临的威胁

1.档案信息技术有待提升

电子政务中，时常遇到录入的电子信息无法流转于该事项处理全过程的尴尬局面。这使得办事人员不得不将其打印为纸质文件，以供使用。这是由于各系统接口不一致，数据无法兼容，从而导致无法跨系统流转电子信息，无法达到提高办事效率的目的。相比之下，利用纸质文件在各部门流转更为畅通。另一方面，由于电子文件对载体、网络安全环境等要求严格，一旦系统出现故障或受到病毒攻击，可能会导致信息损坏、缺失甚至系统瘫痪的后果。因此，许多档案工作人员为保证文件的安全，仍以双轨制为主。

2.档案工作人员已固化的工作观念与习惯

大部分档案从业者对保存纸质档案已形成一套有效的方法论，并且具有丰富的针对特殊类型档案保存方法的经验。一方面，难以舍弃多年工作经验，再者，对全新的文件管理模式感到陌生，使其产生抗拒心理。在许多经济欠发达地区，电子文件相关理论并未得到深入宣传，也令广大基层档案工作人员不知如何改变传统模式。同时，由于工作者习惯人工管理档案，对纸质档案产生了较大依赖性，认为纸质档案看得清、摸得着，自带一种安全感和信赖感，相比之下，电子文件因其虚拟特性，单轨制管理也就未得到青睐。

3.关于实施单轨制的法律法规亟待完善

提倡单轨制以来，陆续颁布了许多制度规范。2014年，时任国家档案局局长杨冬权提出制定《电子档案异质异地备份操作指南》等规范性文件，建议将重要电子文件异地备份，对单轨制的推行有重大意义。2016年实施的《会计档案管理办法》中规定“在满足一定条件时单位内部生成和外部接收的电子会计资料可仅以电子形式归档保存”，也是各行业努力实现电子文件电子化管理的成效之一。尽管上述法律文件为单轨制提供了一定保障。但是，规定对“重要文件实施双套制”“重要电子档案异地备份保管”，那么，该如何界定“重要”显得极其困难。在此前提下，单轨制可能会造成档案价值判定错误、遗漏需保存的档案，影响档案保存质量等问题。

三、制度选择：电子文件单轨制之实现路径

（一）加强人才队伍建设

首先，全面提高档案工作人员专业素养的同时，应大力鼓励高素质信息技术人才去基层工作，加强基层档案工作者的专业素质，缩短与大城市数字化发展水平的差距，为档案信息化建设奠定基础。

其次，了解双轨制长期作用下改革的具体困境。一来工作人员主观思想强，热衷于纸质等传统载体；二来是公众对于纸质档案的依赖程度较强，这也是由于长期习惯影响。所以，相对于思想开放，思维活跃，易接受新知的沿海地区，大部分地区对于电子化推广的接受能力较差。在工作中，应识别出该地特殊情况，在数字化宏观作用下，制定特有举措，加以实施，有利于单轨制普及。

（二）促进资源共享

各机关单位、各行业应重视信息系统间的相互对接。目前，部分单位已做出一些改进措施。如浙江省档案局与浙江省政务服务中心联合办公，提倡“最多跑一次”政务服务理念。这正是电子化过程中跨系统的表现之一。当前产生的电子文件数量日益庞大，我们需要考虑的是电子档案跨流程与跨系统的协作。构建有序的信息系统交互网。事实上，各档案机构之间壁垒比较明显，这也是受档案保密性质影响。要想推动电子信息的共建共享，重中之重是打破“信息孤岛”现象，将符合开放条件的档案公开，促进交流，提高电子文件使用率，构建跨部门、跨行业、跨地区的互联、互通、互信框架。在单轨制模式指导下，重塑管理流程，树立全程管理意识。打造有效的业务办理环境与监督电子档案管理双管齐下，以保证沟通渠道畅通。

（三）注重电子档案长期保存

当前电子档案收集时遇到的重要问题是文件质量水平较低，导致档案工作人员工作量增加，效率无法提高。电子文件归档，与纸质档案鉴定方法不同，主要通过其来源、途径渠道、形成背景等因素筛选具有保存价值的文件进行整理与保存。对于无须归档的文件也应建立单独文件夹或数据库保存，以防误漏掉应归档文件。其实，对档案的鉴定并不是档案工作最终目标，合理识别即可。还可对电子档案异地备份，还可进行增量备份，以保持电子信息不断更新的状态，保证其质量。

（四）进一步完善标准制度

最早要求电子文件双套归档的政策规范《电子文件归档与管理规范》，颁布于2002年，明确规定“具有永久保存价值的文本或图形形式的电子文件， 如没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。”此后一系列法律法规都是关于如何规范使用双套制。随着电子文件的普及，单轨制被选择性的接受。但其执行力度明显弱于双套制。通常用“有条件、重要、符合规定”等词进行范围约束。但新修订《档案法》提到中“电子档案与传统载体档案具有同等效力”，表明了电子档案的法律凭证作用，提供了电子文件与纸质文件可信度并无孰强孰弱的证据，同时减轻了部分档案工作者对利用电子文件的顾虑，为单轨制发展提供了有力保障。

另外，尽管新修订《档案法》给予了档案管理强大动力，但是在某些细节方面还需完善。例如，“档案信息化建设”章第四十条规定“有条件的档案馆应当建设数字档案馆”。其考虑到了各地区经济水平差异因素，但未对这种差异进行具体规范，无法对档案馆实际工作部署提供明确帮助。因此，细化相关政策，制定标准的规范，使得档案管理方向更加明晰，是我们努力的目标之一。

四、结语

总而言之，相较于逐步被淘汰的双套制，单轨制是我国档案事业近期应大力推行的电子文件管理制度。单轨制管理模式既保障了资源合理利用，又尊重电子文件“四性”，并且不受地域、空间等“有形”因素限制，可显著简化办事流程，提高行政效率，有助于档案信息化发展，顺应数字化发展新要求。