新时代提升城市社区党组织领导力的意义、问题与路径——基于“结构-过程-文化”的分析视角

周敏晖

社区党组织领导力是中国共产党整体领导力的重要基础单元。社区党组织领导力的强弱，关乎国家的长治久安、社会的和谐安定。2021年4月28日，中共中央和国务院出台了《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。”[1]据此而言，社区党组织作为党的基石，其特殊地位决定了推进基层治理现代化必须提升社区党组织的领导力。随着改革开放和社会主义市场经济逐步建立和发展，尤其是随着城市社会管理重心下移，城市社会结构和利益格局发生了深刻变化。在此情况下，如何在城市社区加强党建工作，提升社区党组织领导力以推进基层治理现代化，就显得更为必要。因此，研究城市社区党组织领导力提升面临的问题，探究城市社区党组织领导力的提升路径，对于完善党的领导方式和执政方式、塑造政党权威、推进基层治理现代化，进而推进国家治理体系和治理能力现代化具有极其重要的意义。

一、新时代提升城市社区党组织领导力的重要意义

习近平指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[2]党是基层治理的领导核心，社区党组织便是社区治理的核心领导力量。党的十九大以来，党中央高度重视基层党建和社区治理工作，社区治理是国家治理现代化体系的重要组成部分，新时代推进社区治理现代化有助于解决社会治理中出现的新问题。同时，社区治理目标的实现要积极发挥社区党组织的引领作用，就应当在社区治理创新过程中不断提升社区党组织的领导力。可以说，提升社区党组织领导力是基层治理现代化的重要保障，也是满足人民群众对美好生活需要的应有之义。

（一）基层治理现代化的重要保障

社区是国家和社会的细胞，是社会治理的基本单元，是国家治理现代化和社会治理现代化的基础组成部分。2021年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，“十四五”期间常住人口城镇化率将提至65%。[3]这意味着近三分之二的常住人口将居住在城市社区，由此带来了中国城市社区数量的大幅增加和人口规模的急剧扩大，城市社区治理架构显然无法适应城市社区发展实践的新需要。与此同时，伴随社会治理重心下移，社会问题和社会矛盾容易产生，城市社区治理面临巨大的压力和挑战。在此背景下，社区党组织作为中国特色社会主义事业的基层核心力量，其领导力实现的责任兜底为治理合力的形成奠定了基础。[4]因此，社区党组织肩负着推进基层治理体系和治理能力现代化的重任，这就要求其拥有现代化的社区治理理念，通过变革社区治理体制、创新社区治理运转机制和优化社区治理方式方法等举措，以保障国家的长治久安、社会的和谐安定和人民的幸福安康。可以说，提升社区党组织领导力，意味着党的战斗堡垒更加坚强有力，从而为基层治理现代化提供重要保障。

（二）增强执政党权威的客观要求

社区党组织作为党在城市社区的微观单位，党的制度赋予是其权威的“先赋性来源”，而其作为社区事业领导主体的政治引领和治理效能则成为权威的“自致性来源”。若社区党组织带领社区各个治理主体对社区公共事务进行有效治理，其领导力自然得到彰显和提升。同时，社区党组织在拥有“先赋性”权威的前提下，也会因其良好的治理绩效而逐步增强其权威。因此，社区党组织更多依赖于在社区治理过程中塑造政党权威。据此言之，社区党组织要紧紧地抓住群众路线这条生命线和根本工作路线，坚持以人民为中心的社区治理理念，在社区治理实践中做到依靠人民、团结人民，把工作做到人民群众的心中，不断提高为人民办实事的能力和水平。可以说，社区党组织治理权威的塑造过程是其以贯彻为人民服务的宗旨、供给民生服务、改善人民生活水平、引领社区公共价值为指向，在运行治理权能的过程中获取居民的政治信任和政治认同，从而促进治理效能和政党权威的有机结合和相互支撑的过程。[5]而政党治理权威塑造的过程恰恰也是社区党组织领导力提升的过程。因此，提升社区党组织领导力是增强政党权威的客观要求。

（三）满足人民群众美好生活需要的应有之义

习近平指出，“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。”[6]作为城市建设的基础单元，城市社区治理过程一定要贯彻以人民为中心的发展思想，以满足人民群众的美好生活需要。社区党组织植根于广大人民群众，其最先获悉和了解人民群众的“急难愁盼”。因此，社区党组织在推进社区治理现代化进程中要统筹辖区资源，协调各方利益，以人民的需要为出发点，将为民办实事落到实处，以此提升自身领导力。可以说，社区治理的过程就是居民需求不断得到满足的过程。有学者认为，社区治理现代化要将“人文关怀”贯穿到社区治理全过程，明确社区治理为人民服务的核心价值，突出“人”的价值。[7]这里所说的“人”的价值是指对个人需要的尊重和满足，即既要满足个人在器物方面的需要，还要满足个人在精神、安全、生态等方面的需要，让居民的“获得感幸福感安全感”在社区层面得以落实。可见，人民群众对美好生活的需要，是在社区治理现代化的过程中得以实现，而其前提则是要提升社区党组织的领导力。所以说，社区党组织领导力提升是满足人民群众对美好生活需要的应有之义。

二、新时代提升城市社区党组织领导力面临的问题

党的十八大以来，随着全面从严治党向基层延伸，城市社区党组织的领导力有所提升。然而，由于社会结构进一步分化、利益诉求日益多样化复杂化，城市社区党组织领导力提升面临着来自“结构—过程—文化”三方面的问题。

（一）从结构层面来看

城市社区党组织的组织结构是否完善直接关系到其领导力是否坚强有力。当前，结构上的一些因素，在一定程度上制约了社区党组织领导力。

1.社区书记“党政一肩挑”。在党建引领社区治理的制度框架下，社区书记既是党在社区的“最高领导者”，也是最高的“行政主管”，由此产生了“党政一肩挑”的社区领导机制。伴随社会治理重心下移，治理任务由此下移，社区书记的“责任清单”明确要求其对社区事务的方方面面进行全方位、全过程的领导和管理，这不可避免地导致社区书记忙于社区具体事务，从而致使其“把方向”“定政策”“求创新”的时间精力减少，由此导致社区党组织领导力的弱化。

2.社区支部骨干活力不足。社区支部骨干是贯彻和执行党的路线方针政策的中坚力量。部分年长的社区支部骨干长期担任社区党支部成员，社区支部年龄结构不够合理，年轻且有活力的社区党员无法担任社区支部成员。部分社区支部骨干活力不足、创新性不够，难以及时发现和应对社区治理过程中产生的新情况新问题，由此造成社区治理中的问题堆积，影响党群关系和社区治理的有效运转，进而制约社区党组织领导力的提升。

3.社区青年党员缺乏。一是社区薪资待遇较低。收入较高的岗位多集中分布在一些高精尖的企业，社区薪资待遇较之于社会一般岗位偏低，因此，无法吸引青年到社区工作。二是社区青年工作者的晋升渠道不畅，街道层面的管理岗位也相当有限。三是社区工作的社会认可度较低，这种社会氛围在一定程度上影响了青年到社区工作。缺乏新鲜血液注入，社区治理面临活力不足的挑战。

（二）从过程层面来看

当前城市社区党组织的运转过程面临着不同程度的难题，直接影响着社区党组织战斗堡垒作用的充分发挥和领导力的切实提升。主要体现在：

1.社区党组织行政化的运行逻辑。城市社区作为社会治理的新载体而承担起整合社会和管理民众的职能。社区硬件设施的配置和服务体系的构建通过政府的行政手段可以迅速得以实现。由于体制惯性，社区党组织基于命令式的行政化运行逻辑，导致社区治理平等、协商不足，社区多元治理主体的活力不够，影响社区治理现代化进程的推进，从而制约了社区党组织领导力的提升。

2.社区党员干部先锋模范作用发挥不够。社会发展日新月异，社区治理实践不断更新，而部分社区党员的社区治理能力不足，这毫无疑问地制约了其先锋模范作用的发挥。部分社区党员干部在社区治理过程中对居民的利益诉求难以做到有效地回应和处理，不利于社区党组织领导力的增强。

（三）从文化层面来看

社区是社会的基本单元，面临多元化社会思潮、形式主义新表现等问题的挑战。

1.多元化社会思潮。随着改革开放步伐进一步加快以及市场经济的纵深发展，各种社会思潮纷至沓来。城市是最先受到多元思想影响的场域，尤其是随着互联网和手机移动终端的普及，居民接收信息的渠道更为便利和顺畅。在“人人皆是自媒体”的现代社会，任何一种思想和观点的分享都会以指数级的速度传播到世界上的每一个角落，而多元化思想的传播在一定程度上消解了社会主义核心价值观凝聚社会共识的功能，从而制约了社区党组织的领导力。

2.形式主义新表现。在“文山会海”“选择性应付”[8]等形式主义现象尚未得到根治的情况下，社区治理中的“流量主义”以形式主义的“新面孔”出现。社区治理中的“流量主义”表现为党政上级职能部门以追求“流量”为政绩，并最终以网络平台上的关注人数和网络流量为完成指标。这会影响居民对社区党组织的信任和支持。

三、新时代提升城市社区党组织领导力的路径

提升社区党组织领导力，对于完善和增强党的领导，维护社会和谐稳定，推进基层治理现代化、国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。具体来讲，可以从以下几个方面着手：

（一）完善社区党组织结构

改革开放以来，党对城市社区党的建设的认识不断深化。然而，城市社区党组织也曾面临“虚化、弱化、边缘化”[9]的情况。从结构层面来看，完善城市社区党组织的组织结构要做到配齐配强社区党组织的领导班子、培养坚强有力的社区支部骨干和加大对城市社区的政策支持和资源投入，吸引优秀青年到社区工作。

1.配齐配强社区党组织的领导班子，提高党建引领社区治理效能。具体做法是：社区书记要实行“党政分开”。社区党组织要严格把好“党建引领社区治理”这个“方向盘”，将具体的行政事务放权给“行政”职能部门，这样才能保证其从社区治理“执行者”的角色中抽离出来，成为真正意义上贯彻和执行党的路线方针政策的“引领者”“服务者”“协调者”。这样可以调动社区多元主体参与社区治理的主动性和积极性，充分发挥城市社区党建“引领”社区治理的功能，从而实现社区治理效能最大化。

2.培养坚强有力的社区支部骨干，打造一支和谐有为的支部团队。要更新社区支部的年龄结构。社区支部应该朝“老中青比例协调均衡”的方向合理安排社区支部成员，注重培养社区支部青年骨干，避免出现“青黄不接”的情况。同时，要制定相关制度明确社区支部成员的最高年龄上限和任期年限。要协调社区支部成员之间的不同意见。社区支部对社区公共事务做出重大决策之时，既要尊重支部老年成员的经验传授，也要注重支部年轻党员创新社区治理的新思路新举措，在保证社区支部成员充分讨论的前提下，就切实解决好社区治理中的“真问题”献计献策，充分展示出社区支部骨干和团队成员的团结与协作能力，从而提高社区支部领导力。

3.要加大对城市社区的政策支持和资源投入，吸引优秀青年到社区工作。一是为城市社区工作人员提供基本的物质保障。马克思指出，“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。”[10]所以，满足社区工作者基本的物质生活需要是基础和前提，这也是确保社区治理正常运转的重要保障。二是完善相关体制机制，确保社区优秀人才“引得来”“干得好”“留得住”“上得去”。近年来，党在优化城市社区干部队伍上采取了一些措施，例如“储备干部”计划、“居委会书记”干满两届可以申请事业编制等，都起到了正向推动作用。三是营造关心社区、尊重社区的社会文化氛围，让青年在社区工作中不仅感受到职业的成就感和荣誉感，还能感受到职业的社会认同感。这样，青年才会走进社区、热爱社区，服务社区、扎根社区。

（二）转变社区党组织工作方式，发挥党员先锋模范作用

社区党组织是依靠服务群众来巩固领导核心地位，并在服务群众的过程中凝聚人心。因此，社区党组织应该转变工作方式，充分发挥党员先锋模范作用，在社区治理过程中塑造其领导权威，从而提高自身领导力。

1.提高社区党组织领导力。在推进基层治理现代化进程中，社区党组织要发挥“非权力权威”影响力，[11]促进民主协商，实现社区党组织工作方式方法民主化，从而提高社区党组织领导力。

一是社区党组织要引导居委会、业委会、物业公司等社区组织主动公开关涉居民切实利益的公共事务，尤其是社区重大事项决策的制定和执行、社区公共收益的收支情况、维修基金等容易激发民众矛盾的公共事务。同时，要推动社区各行为主体积极化解社区矛盾、及时解决问题。若居民们对社区某些公共事务存在异议或者建议，相关工作人员应当就具体问题做出合理的解释或处理，以保证居民的知情权、参与权和合理利益诉求得到真正地实现。

二是居民对社区党组织和社区党员干部的监督评议不能流于形式，要做到落实落地。居民参与监督评议，即可以听取群众关于社区治理的声音，这是一种下级对上级的新型有效评价。对于不断更新的现代城市社区自治来说，居民行使监督权，更能体现居民参与和居民自治，也能更好地反映社区自治的发展方向。

三是社区党组织通过党建活动来服务群众和凝聚人心，实现党建活动方式的民主化。上海市江川路街道的“团队党建”依托社区团队，建立起了基于“趣缘”纽带的居民间的有机联系，居民通过社区团队来参与社区治理活动，实现了小区的自治和共治，这是社区党组织探索工作方式方法民主化的有益实践。[12]

2.充分发挥党员先锋模范作用。社区支部是党的神经末梢，社区党员是党的路线方针政策的执行者和落实者。

首先，社区党员要做到“政治过硬”。旗帜鲜明地“讲政治”是一名党员应该具备的基本政治素养。社区党员在任何时候都要坚守党性原则，时刻谨记全心全意为人民服务的宗旨，时刻发扬“走在前头、干在前头”、不计个人得失、无私奉献的政治品格。因此，社区党员干部要主动加强政治理论学习，提升政治素养和职业道德，真正做到以人民为中心，在社区治理实践中坚决杜绝形式主义和官僚作风。

社区党员干部要做到“能力过硬”。社区党员务必保持持续学习的状态，不断学习国家治理和社区治理等方面的理论知识，熟悉和掌握现代社区治理的方式方法。通过授课培训和实践参与等手段，丰富和充实社区党员干部的业务知识，不断增强其社区治理能力。

社区党员干部要做到“责任过硬”。针对社区治理中的重点难点问题，党员干部要主动克服困难、勇闯险关、拼搏进取，做到不忘初心、牢记使命、真抓实干，为社区重大经济社会事务治理履职尽责。社区党组织要针对不同类型社区组织涉及的具有不同特点的治理事务，细化党员干部的责任分工，建立健全符合本社区实际情况的责任体系。

此外，还应以工作制度、集体决策、具体规定等方式建立健全奖惩机制，强化党员干部参与社区治理的责任感，激励和督促其在社区治理中发挥先锋模范作用，进而提高社区党组织的领导力。

（三）净化政治生态，营造风清气正、互助友爱的社区文化氛围

净化党内政治生态，营造风清气正、互助友爱的社区文化氛围，为社区党组织领导力提升提供良好的外部环境。主要从以下三个方面着手：

1.要加强对社区党员的思想教育，建设一支忠诚、干净、担当的党员干部队伍。一是要加强对社区党员进行党性教育，坚持学习《共产党宣言》等马克思主义经典著作，学习习近平新时代中国特色社会主义思想，不断更新社区党员的思想观念，通过理论学习来武装其头脑。二是要加强对社区党员进行正确的权力观教育。党的合法性来源于广大人民群众的拥护和支持，社区党员干部公共权力的获得也是来自于广大人民群众的“授予”。因此，社区党员干部要树立正确的权力观，要时刻谨记“全心全意为人民服务”的根本宗旨，将党中央提出的“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”的要求落到基层实处。

2.要充分发挥群众对社区党员干部的监督权，建立起一道制度监督“防护墙”。制度治党是全面从严治党的根本保障，制度的执行才能彰显出制度的生命力。人民群众实行对社区党员干部的监督权则充分体现出制度治党的实效。当广大居民群众以“公平正义”之名挥出“监督之剑”之时，无形之中为营造良好的党内政治生态建立起一道“防护墙”。因此，既要加强对社区党员干部的教育，又要发挥居民群众对社区党员干部的监督权，增强二者在社区治理过程中的主体性力量，如此才能为社区党组织领导力的提升提供坚实的主体力量，进而推进基层治理现代化。

3.要推进社区公共价值的形成，凝聚社区思想共识。一是要发挥马克思主义、习近平新时代中国特色社会主义思想对美好生活观的价值引领。当前，我国的社会主要矛盾已经转化为发展不平衡不充分与人民对美好生活向往之间的矛盾。可以说，美好生活观已经构成了社区治理实践的具体指导理念。要发挥马克思主义、习近平新时代中国特色社会主义思想对美好生活观的价值引领。二是形成社区公共价值。社区里各种各样的社会关系是在社区治理过程中形成并得以维系的，需要有社区公共价值来发挥作用。一般来说，《社区公约》《居民守则》等对倡导社区公共价值具有正向作用。社区党组织要引领社区多元主体各司其职，以社区规范性公共价值规约社区多元主体，为营造风清气正、互助友爱的社区氛围而共同努力。