从行政链角度探究高科技产业的政策制度设计

王睿青

（山西智创城科技发展有限公司）

高科技产业是提高自主创新能力和建设创新型国家的根本动力，对国民经济的发展意义重大。“在新的时代，要坚持绿色化和智能化两个方向，依靠改革和创新两大动力，构建国内国际双循环的发展新格局，从高速发展向高质量发展转变。”中央企业智库联盟创盟副理事长兼秘书长彭建国提出，高科技企业将成资本市场创新发展新力量。大力发展高科技产业是我国做到高质量发展，确保经济腾飞和低碳环保都能实现的重要途径，是完成碳达峰碳中和等一系列目标的必然选择。而高科技产业每一阶段的发展都离不开政策支持和引导，从行政链的角度分析促进高科技产业发展的手段，进而探索对高新技术开发区和改革示范区等制定有针对性指导意义的政策，对于政策制定和战略设计有重要的参考价值。

一、高科技产业的特点

（一）知识、技术含量高

高科技产业的最显著特征就是其名称里的“高科技”，作为知识密集型产业，高科技产业是依靠先进的科学技术作为基础进行生产和服务的产业，该行业的科技人员比率和科研投入比例都远高于其他产业，其特点就是生产工艺和生产手段都是基于专业壁垒较高的先进科技水平。

（二）人才、研发投入大

由上述“知识、技术含量高”的特点带来的就是高科技产业投入较大的另一特征。具体而言体现在高科技人才投入和高科技技术研发投入两方面。高科技产业要求的超前性、创新性、尖端性需要在人力物力上的高额投入。作为稀缺资源，高科技产业的高端科研人员是支持产业进步的中坚力量。同时，研发需要的高精尖仪器设备、实验厂房等都是需要大量的资金投入。

（三）风险、不确定性强

研发是高科技企业的核心竞争力，但研发的过程存在很强的不确定性，一般来说，众多科技实验项目都有研发时间长、投入资金高、技术转化难的各种风险。一项新的科技成果从开始研发到研发成功再到能真正投入市场产生经济效益的过程中每一个环节都具有极高的风险性。技术研发过程的失败风险、技术转化的市场风险、科研过程的管理风险、研发经费的资金风险等等，都是高科技产业在创新生产的过程中不可避免的。

（四）投资回报、盈利高

高风险意味着高收益，对于高科技产业来说，其成果研制出的科学技术和新型产品都是具有高创造性的。高创造性的技术和产品在一定的时间段具有技术和产品的垄断能力。在市场经济条件下，高需求的垄断产品意味着超额利润，在科研技术成功转化后，相较于前期投入，收益会有十几倍甚至百倍的增长。所以在风投企业的众多风投项目中，一个成功的项目创造的超额利润足可以覆盖其他不成功项目的投入带来的损失。

二、行政链对科技管理的手段

对于高科技企业而言，行政链的管理手段是依靠科技管理实现的。高科技产业的行政链主体组成包括从事科技发展和技术管理的各级政府、各类科技相关的行业协会、NGO等社会团体。高科技产业的行政链客体组成包括高科技企业、高校和科研机构、科技孵化类平台、科技咨询类平台、科技风险投资基金、知识产权类等各类科技中介机构。科技管理是政府以促进国家的科技发展和技术进步为目的，采取的规范、激励各类创新主体的初期引导、过程管理和结果决策。在实际的管理过程中，高科技产业的科技管理手段主要是由直接手段和间接手段组成。

（一）高科技产业科技管理的直接手段

科技管理的直接手段是指行政链的主体对行政链的客体研究、经营等行为进行直接干预和管理，具体来说有配额制、许可证制、审批制、政府投资等方式方法。采取直接手段进行管理效果相较于间接手段立竿见影，但决策层的宏观规划和顶层设计需要遵循市场规律且科学谨慎，以防过度干预造成的破坏市场规律和秩序不稳定等问题。这些政府部门的直接干预行为可以对高新技术产业中有限的资源进行更有利于产业健康发展的分配，调整供需矛盾，保护好尚在初期阶段的各类高技术企业。通过政府政策干预、财政资金支持等手段，培育和壮大符合我国乃至世界需要的高科技产业。

（二）高科技产业科技管理的间接手段

科技管理的间接手段是指通过行政指导、信息服务、财政政策、金融政策、政府采购、科技政策、产业政策、知识产权政策等各种间接影响科技管理客体的手段，以保护高科技产业的健康有序的高质量发展。这些间接手段的共同特征是非强制性、灵活性、沟通协调性和选择接受性。是建立健全服务型政府在科技管理方面的重要体现，是科技管理在行政链上的主体和客体之间的平等协商对话。例如，通过政府等相关部门提供信息服务，及时向市场各类主体传递政务信息、决策信息等，提高政务公开透明和社会各界的民主参与。通过科技管理的税收调节，减免高科技新兴产业的税收，对于相关产业的从业人员以税收激励和资源倾斜，通过财政手段间接调整社会的资源配置。

三、高科技产业政策制度设计建议

（一）科技政策

科技政策是行政链在高科技产业实现科技管理的战略定位，是政府行使其在特定时间、地区、科技任务的顶层设计和指导方向。科技政策的制定，关乎我国整个高科技产业的发展路线，关乎我国创新型工业化道路的长期规划，对提高社会生产力和综合国力的战略支撑意义重大。对于我国的高科技产业的科技政策有以下几方面建议：

1.推进产业链创新

通过突破卡脖子技术、创新分工、一体化协作等方式，使产业结构更加合理化，进而实现产业结构的良性螺旋式进化，带动经济整体进步。在产业链创新中，生产端有以下几个重点：优先发展重点技术领域，针对技术瓶颈资源倾斜；对于优势技术资源，要掌握话语权，参与国际“游戏规则”的制定，加强我国企业对产业链的控制权；构建国际领域的政府、企业、科研机构的全方位合作；同时成立连接市场和技术的新型研发机构，强化吸收、转化技术成果的能力；加强技术成果的知识产权保护，建立保护创新者的政策措施。供应端有以下几个重点：整合全产业链上的各类主体，建立跨部门管理路径；把技术优势转化为规模优势，降低创新产业的产品成本，加大市场占有率和竞争力。

2.加强技术扩散创新

高科技产业中技术的转播对于整个产业的发展起着加速器作用。如何推动行业共性的技术传播，减少地域、行业、政策壁垒，是行政链需要探索解决的重要课题。以政策激励行业的整合，采用淘汰制筛选不同赛道上的优势企业，并进行产业链的上下游战略性重组，以全局观进行延链、补链。对于创新技术，加强对其传播、学习、替代，扩展新技术的使用领域，先试点再推广，缩短技术传播路径和时间。提升经济自由度，重点扶持和发展有竞争潜力的创新主体，并把成功案例进行总结和推广。

（二）财税政策

由于高科技产业的高风险性和高资金需求等特征，行政链发挥其科技管理职能的重要手段之一就是财税政策。财税政策包括收入政策和支出政策两个方面。收入政策主要有税收政策和国债政策等，支出政策包括直接资助、政府采购、财政担保、财政贴息等。结合我国实际，对于财税政策提出以下几点建议：

1.提高政府对R&D经费的投入

对于基础性研究和竞争前的共性关键技术这类风险大、时间周期长的投资，主要是依靠政府的直接资助。据《全国科技经费投入统计公报》（2020）数据显示，2020年全国R&D经费投入总额是24393.1亿，强度为2.4%，其中基础研究经费投入为1467亿，占总R&D经费比重的6%。而且基础研究的经费主要来源是政府的财政支出，如国家的自然科学基金和社科基金等。这个投入规模的硬性约束以及现有的基础研究人才队伍规模，决定了我国在短期内科技基础研究只能采取有限扩张和精准突破。充分发挥政府科技资金的引导和杠杆作用，不断提高政府对R&D经费的投入，增加R&D在GDP的占比，是我国高科技产业在国际科技竞争中实力提升的关键，是国家创新力的基础支撑。

2.找准财政投资渠道的导向性

对于处于不同发展阶段的高科技产业，投资资金来源应更有针对性。对于高科技产业高收益回报的特性，社会资金会集中在市场前景较明亮、技术成果转化市场价值初具条件的领域，支撑补充行业发展的资金。而对于长期重大基础性技术的科学研究，社会商业投资资金稀少，应主要依靠财政的直接支持，例如发行专项国债等方式进行长期资金支撑；行政链对于高科技产业要改革和创新其投资资金的管理机制，以政策为引领，以市场为导向，找准符合市场规律的科技立项、经费管理、考核标准等机制政策，充分发挥市场的资源配置作用。

3.不断升级完善税收政策

税收政策根据我国高科技产业实际发展情况作出不断地升级和完善是十分必要的。符合产业发展规律的税收政策更有利于科技成果转化、高科技技术产业化。目前，针对我国高新技术企业的税收政策正在不断完善，例如将生产型增值税转变为消费型增值税，消除在高科技企业购买专业性设备、科技成果转让过程中的重复征税的环节。针对我国高科技产业税收政策中精准性较低、与其他税收优惠政策之间统筹性较差等实际问题，我国现行的针对高新技术产业税收优惠的政策目标应由关注数量和速度转变为关注质量和水平上，为了更精准地找到适合不同高科技产业税收政策，应该加强专业化调研，细分高科技企业的专业领域，做到精准施治。

（三）金融政策

金融政策支持高科技产业发展的主要手段是通过一系列的金融工具和金融支持政策，解决高科技产业融资难的状况。为改善高科技企业的融资窘境，政府应通过政策引导，吸引社会资金和商业银行对其投资的兴趣，从而解决高科技产业在其各个发展阶段的资金短缺现象。对于我国的高科技产业的金融政策有以下几方面建议：

1.充分发挥风险投资的作用

风险投资是高科技产业的技术进步和产业创新资金支持的重要来源，尤其是对于中小型科技企业、初创企业，风投在其生产过程中往往具有“两栖”属性：即提供资金又参与公司管理。这就要求政策制定部门建立健全更加创新灵活的风投管理机制，甚至可以由政府出资成立相关的风投基金，针对本地高科技产业进行扶持。同时，为了资金更好地被使用，应引导风投基金管理者更懂产业、善经营，培育、引入一批经验丰富的风投专家。在风险投资基金的退出方式上做更多探索，并积极推进产权交易市场的健全法制，使得风投资金在退出时有更多选择。

2.以科技担保公司的形式间接担保

由于高科技企业在初创期具有风险和收益的不对等特点，商业资金很难主动投入，政府可以成立科技担保公司，设立专门支持初创阶段的高科技企业的担保基金，间接地为其资金做担保。同时撬动更多的商业资金进行投资。也可以适当提高针对高科技企业的贷款利率，超出正常利率的部分由政府承担，从而促进银行贷款的积极性。

3.引导商业银行的信贷倾斜政策

加强科技信贷的授信支持，对于符合程序、有担保支持的贷款申请要优先审批。可以建立专项贷款，设立专业性标准，针对符合条件的高科技企业专项申请，以保证科技贷款的资金充裕。对于有重大战略意义的科技项目，建立专门的贷款优惠政策和贷款绿色通道。例如可以替代国外技术，减少因技术专利对我国企业的制约的项目，应加大贷款的倾斜力度，提升贷款效率和贷款优惠。

（四）产业政策

高科技产业在不同产业领域的自身特点不尽相同，抓住产业特点，组织熟悉产业的管理人员进行政策制定和运营管理，做到精准施政，加快培育产业集群生态建设，不断优化产业链。对于我国的高科技产业的产业政策有以下几方面建议：

1.鼓励产业集群的整合发展

以行业龙头企业为引领，加快培育一批具有自主创新能力的上下游企业，形成完整的产业链。发挥政策指引作用，整合相关产业资源，引入产业基金，全方位配套服务，推动企业成为高科技创新的主体。对有技术的专业人员支持提供股权激励政策，以灵活的体制管理科技人员，吸引更多有专业经验的科技人员加入产业集群。同时，鼓励围绕产业集群突破体制机制障碍，成立产、学、研一体化的产业技术联盟，推动产业集群的资源整合。

2.以孵化器为载体推进产业的创新体系建设

在科技企业的成长阶段中，萌芽期和初创期是企业的生存关键期，这一阶段的企业需要孵化器等完善的创新体系支持才能较好的生存下来。孵化器为这类企业提供初期的、价格低廉的工作场所，以及符合企业发展阶段的配套服务，例如政策咨询、共享会议室、法律顾问、风投创投基金等。待企业突破“生产线”走向“发展线”的时候，走出孵化器进入产业园，给科技企业更大的发展空间。建立完善的孵化器创新系统，制定合理的孵化器运营指标，合理使用政府补贴，根据孵化器的运营需要投入到运营团队专业建设、财税咨询等企业基础运营知识的专业培训等工作。建立以专业服务特定产业的孵化器，组织了解产业的专业运营团队，找准产业链特点，提升专业化服务水平，提升入孵企业的毕业率。

四、结语

当前社会对能源和资源的需求不断攀升，高科技产业的发展对于世界经济的发展有着责无旁贷的历史使命。在国家创新驱动发展的战略推动下，通过行政链的创新和完善，找寻市场经济的游戏规则，刻画产业链条，明确产业重点，探索产业创新模式，通过不断探索适合当前经济和社会发展阶段的科技政策、财税政策、金融政策和产业政策，引导和支撑高科技产业的健康发展，抓住时代机遇，为国家强盛奠定重要的科技支撑。