以宅基地制度改革促进共同富裕

内容提要：2015年以来，义乌市在农村土地制度改革三项试点工作中，在全国先行先试农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。2020年，义乌市全面深化宅基地“三权分置”，以高质量发展农村事业为基石，充分运用先富带后富，致力于系统破解“村居、村间、村民”共同富裕核心问题，让改革红利惠及全市农村和农民，走出具有借鉴意义的共同富裕新路子。

一、案例背景

2015年以来，义乌在全国首创首提、先行先试农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。2020年，义乌又承担起农村宅基地制度改革试点任务，全面深化宅基地“三权分置”，对标建设高质量发展高品质生活先行区、城乡区域协调发展引领区、收入分配制度改革试验区、文明和谐美丽家园展示区，构建城乡深度融合发展的“双向开放”新机制，推动乡村振兴，助推建设共同富裕示范区。目前，全市按村集体经济组织颁发集体土地所有权证725宗，做到应发尽发；已发放宅基地权证18.97万宗，其中房地一体的宅基地不动产权证13.5万宗。

二、主要做法

打破城乡二元化壁垒，引领村居共同富裕。义乌探索打破城乡二元化壁垒，构建农村宅基地价值平台，充分释放宅基地财产属性，探索开展宅基地使用权（住房财产权）抵押贷款，赋予农民扩大生产的“第一桶金”。同时充分盘活利用农房发展乡村产业，吸引社会资本投入乡村振兴建设，大力提高农民财产性收入，引领农民走向致富之路。一是探索宅基地使用权（住房财产权）抵押贷款。全市范围内持有农房不动产权证的农户，都可以以农房抵押担保方式申请贷款。2015年12月28日，义乌发放全国农村宅基地抵押贷款第一单，目前已累计发放贷款2.7万笔、总额190亿元，不良率仅为0.2%。农房抵押贷款比一般贷款利率低2.45个百分点，为农户节省利息4.66亿元。贷款主要用于个体工商户经营 （占比91.54%）和农民购买住房（占比2.55%）。目前正在建立完善农村住房抵押贷款风险补偿机制和抵押农房司法处置机制，缓释抵押贷款风险，保障承贷农户基本居住权益，防止农民流离失所。二是盘活利用农房发展乡村产业。引导鼓励农民个体、村集体、社会资本通过自营、出租、入股、合作等多种方式，利用农村宅基地和住房发展乡村旅游、电商等特色产业，已培育淘宝村162个，农民每年获得的财产性租金收益超过60亿元。如，被誉为“中国网店第一村”的江东街道青岩刘村，该村大部分房屋出租用于发展电商产业，年人均房屋出租收入近6万元，全村年租金总收入达1.02亿元。对于异地搬迁的废弃农房，因地制宜采取集体经营性建设用地入市和联营等形式发展民宿旅游。如，上溪镇里美山村异地奔小康后，将12.06亩原宅基地和房屋用于旅游民宿开发；山区村赤岸镇杨盆村110户农户将老房以联营形式用于开发休闲旅游隐居小镇项目，年收益平均每户5000余元。三是退出宅基地复垦形成“集地券”。将自愿退出的宅基地以及废弃闲置的农村建设用地等进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”，成为城乡建设用地增减挂钩的升级版。“集地券”实行台账管理，集中统筹使用，政府按40万元/亩保护价回购。全市已完成“集地券”项目验收4737亩，全部统筹用于民生和重大产业项目。如，城西街道毛店桥头村上田畈自然村，通过拆迁废弃地块复垦，新增耕地面积9.7亩，村集体收入388万元，人均增加收入2.425万元。

均衡村与村间资源禀赋差异，引领村间共同富裕。义乌突破性地打破宅基地村域限制，将宅基地利用面放大到全市层面，创新宅基地资格权有偿调剂、宅基地跨村安置等多种方式，同时建立宅基地整备制度和所有权收益制度，保障村集体收益稳定收入和合理利用，达到村与村共富目标。一是放活宅基地资格权市场化配置方式。在全国率先尝试宅基地资格权有偿调剂，在尊重农民意愿和保障必要居住条件的前提下，宅基地资格权在落地前，农户如自愿退出的，由村集体统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本市农民。目前已有9个村调剂宅基地资格权面积10137.8平方米，成交金额3.11亿元。二是允许宅基地使用权有条件转让。宅基地使用权转让方必须持有不动产权证书；属农村村民的，必须保证转让后仍拥有人均建筑面积不少于15平方米的合法住宅。已完成新农村建设的，允许在本市农户间转让，使用期限70年，村集体按宅基地基准地价的20%收取所有权收益；未实施或正在实施新农村建设的，只能在本村内部流转。目前已办理转让登记6014宗，其中跨村转让1462宗。三是首创宅基地跨村安置。义乌全面探索在宅基地所有权、宅基地资格权不变和“一户一宅”的前提下，推进宅基地使用权的跨村跨镇街落地。安置剩余的宅基地由村集体委托授权给所在镇街农村土地整备公司，以公开竞价有偿选位方式安置给本市范围内有宅基地资格权的农户，农户中标取得宅基地后，不改变其原有集体经济组织成员身份，允许将户口迁入落地村。目前已有1241间宅基地完成选位安置，解决431户农户建房问题，盘活农村建设用地475亩，成交总金额4.59亿元，村集体收益2.36亿元，其余收益和宅基地跨村安置地价差收入归镇街整备公司统筹，用于公共事业建设，让镇街全体农村居民共享改革收益。

推动村内财富再分配，引领村民共同富裕。通过实行宅基地有偿使用、有偿选位等方式，市场化配置村内资源，由村集体统一收取宅基地收益，并出台指导意见，明确收益优先用于村内村民共富。一是轻微违法实行有偿使用。义乌分类妥善处理农村宅基地历史遗留问题，对于建设用地范围内超占少于一间（36平方米）、超建不超过一层的，列为轻微违法，按20年一次性收取有偿使用费后，允许农户办理不动产权证。试点以来，全市累计有6.3万户农户完成农房历史遗留问题处理，村集体收取有偿使用费13.05亿元。二是鼓励宅基地有偿选位。出台宅基地投标选位指导意见，鼓励公开竞争有偿选位，发挥市场配置作用，既实现宅基地优化配置，又为村庄配套基础设施建设筹集资金。试点以来，累计收取有偿选位费49.6亿元，全市历年累计收取有偿选位费约135亿元。三是健全宅基地收益分配机制。制订收益分配管理指导意见，健全宅基地分配、流转、退出、经营等收益主要由农民获得的保障机制，完善农村集体经济组织获得的宅基地增值收益、宅基地有偿使用和流转的所有权收益在集体内部分配机制，明确收益优先用于本村开展基础设施建设、村容村貌整治、农田水利修整、住房困难户危房户补助等，收益由集体经济组织成员长期分享。试点以来，全市农村集体直接收益超过86亿元。

三、主要成效

义乌宅基地历史遗留问题处理和有偿使用、农房发证和抵押贷款、宅基地有条件转让和跨村安置、“集地券”等多项改革成果居全国前列。2020年全市农村常住居民人均可支配收入42158元，同比增长6.7%。城乡收入比为1.90∶1，继续稳步缩小，农村居民恩格尔系数为33.9%，接近富裕水平。

城乡更融合。城镇规划红线范围内开展新社区集聚建设，引导农民变市民。城镇规划红线范围外建设和美乡村，宅基地使用权放活、集体经营性建设用地入市，强化人、地、钱要素供给，以就业、环境留住人，以发展机会吸引人。改革后，义乌城镇化率提高了3个百分点，达到79.67%，城乡居民收入差距缩小到1.90∶1，已达到浙江建设共同富裕示范区设定的2025年目标。

用地更集约。城乡新社区集聚建设比传统垂直房改造模式节约土地51%，比村庄现状用地节约36%；农村更新改造人均用地规模不超过100平方米，鼓励少占或不占耕地；退出宅基地复垦成“集地券”的，政府按保护价收购。2016年义乌成功争创全国国土资源节约集约模范县（市）。

权益更显现。通过轻微违法的农房历史遗留问题处理后登记发证的方式，给农民吃下了“定心丸”。通过城乡新社区集聚建设和农村更新改造的方式，宅基地和农房价值大幅提升，租金也稳步提高，增加了农民财产性收入。

发展增活力。通过宅基地抵押贷款的方式，拓宽农民融资途径，破解乡村振兴资金难题。全市共有宅基地20余万宗，按平均每宗贷款50万元推算，理论上可盘活资产1000亿元以上，将极大刺激农村投资。

集体增收入。通过宅基地所有权的收益、资格权的有偿调剂，宅基地使用权的有偿选位和有偿退出等方式，解决了村集体经济不足的问题，村级组织获利超过86亿元，帮助76个村摘除经济薄弱的帽子。

社会增和谐。现行农村宅基地制度使得农村宅基地私下转让、隐形非法交易禁而不止，极易产生纠纷。通过改革，允许农村宅基地有条件跨集体经济组织转让，保障了买受人的权益，有效减少了农村房屋买卖纠纷。

四、经验启示

明确的改革路径。一是全面深化改革走在前列，为农村宅基地制度改革营造了浓厚的先行先试氛围。二是开放发展和市场创新走在前列，为农村宅基地制度改革奠定了良好的法治化基础。三是高质量发展和现代化建设走在前列，为农村宅基地制度改革打开了广阔空间。四是新时代和美乡村建设走在前列，为农村宅基地制度改革提供了直接动力。

完备的组织架构。义乌成立深化农村宅基地制度改革试点工作领导小组和办公室，坚持市级、镇街、村居三级联动，三级书记亲自抓，形成工作合力。从部门抽调业务骨干组成专班，专职做好宅基地制度改革工作。同时推进数字化改革，在“农民建房一件事”基础上，以“一码管地”等应用场景试点为契机，强化数据归集、部门协同，助推宅基地管理“整体智治”。

严谨的政策体系。义乌充分领会中央改革精神，将九项改革任务和四项基础工作，结合本地实际提升为 “十完善”“五夯实”（完善宅基地所有权行使、资格权保障、明晰产权、使用权流转、抵押、有偿使用、自愿退出、收益分配、审批、监管十项机制，夯实管理、规划、发证、权利、权能五个基础），打造义乌宅基地制度改革2.0版。在上一轮宅基地制度改革“1+7+9”制度体系基础上，加快构建“1+10+10+X”制度体系，实现逻辑闭环、保障闭环、风控闭环，确保既有实践创新、制度突破，又能审慎推进、风险可控。

（供稿：义乌市以数字化改革锻造高质量发展建设共同富裕示范区成功案例领导小组办公室）