社会治安防控体系的类型化探析

赵文川 王 纳

(1.四川省公安厅，四川成都 610015 2.中共四川省委党校，四川成都 610072)

一、问题的提出

作为一项系统性的治理工程，社会治安防控体系被赋予了维护社会稳定、护航社会发展的功能预期。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议〉的说明》中指出，“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期”，并强调“安全是发展的前提，发展是安全的保障”。在社会治安防控层面，“防控”与社会发展之间的关系，实质上就是“安全”与“发展”关系的具象延伸，社会治安防控体系趋于完善，则社会发展的安全保障也就越高，二者具有良性的交互作用。“十四五”规划提出要“推进社会治安防控体系现代化”，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平。[1]由此，面对新形势下社会治安形势的变化，学界关涉社会治安防控体系的研究主要聚焦于体系的完善，并形成了如下三类研究范式：一是“结构说”，即从治安防控体系的内部互动结构出发，主张通过多样化的警务机制与其他主体进行“互动”，重视公民表达意见及诉求的渠道畅通进而完善防控结构；[2]将影响社会治安的各种因素作为相互联系并发生交互作用的整体来对待，促使各防控要素之间进行更为融通的配合，实现由公安机关治安控制模式转向为多方参与的联防联控模式。[3]二是“规范说”，认为需要立足于法律法规等刚性规则，注重发挥法律制度在社会治安防控体系完善中的作用与功能，防控主体应注重运用法律规范来确认和提升治安防控体系建设在社会治理各项事务中的地位，对于治安防控面临的结构性、制度性问题则可创设相应的法律规范予以解决；[4]而防控主体亦需运用法治思维和法治方式引领防控体系的建立、运行和完善，从而实现治安秩序的有效控制与公众安全感的提升。[5]三是“扩张说”，即从“多元共治”的体系建构角度，通过防控主体的数量增加和责任充实来完善社会治安防控体系，充分发挥社会组织的力量以构建综合性的社会治安防控参与机制，形成以配合与协商为主的防控新体系；[6]运用复合防控和参与式防控等多元化手段，依托基层自治体系将防控的空间、时间范围合理放大，以组织化、网格化的协同配合确保社会治安防控体系的有效运行。[7]

上述研究表明，社会治安防控体系的完善既可藉由互动结构的调适，也可依循相关法律规范的充实或防控措施的多元化。然而，既有研究局限于对各类防控主体要素进行把握并提出相应要求，侧重于对主体层面技术理性的凝练提升，而未能在客体层面反思社会治安防控体系所指向的防控对象的相应要素及特质，对防控体系所作用的人群、行业、场域等缺乏足够的关照。

有鉴于此，本文着眼于社会治安防控体系的防控对象，并聚焦于客体层面的防控人群、行业、场域治安风险类型，通过功能主义冲突论与治安防控体系的理论对接，将以治安防控的易感人群、重点行业、微层场域进行类型化，进而以情感治理、技术治理、多元共治等思路来调适防控措施，建立起更为精准有效的社会治安防控体系。

二、社会治安防控体系中的困境

随着人流、物流、资金流及信息流的逐渐集聚和相互影响，实践中各实战部门维护社会秩序和安全的主流做法是升级技术手段、充实制度规范、提升人员素质等，并在某些防控领域取得了较好的效果。但是，当前的社会治安防控体系在人群、行业、社区等防控对象方面则较为粗疏，大多依据形式化的“属性标签”来进行防控。这一做法固然能够将防控对象进行一定程度的区分，从而分配相应的防控力量和资源，但是此类区分仍停留于对精准防控的浅层次回应，且难以伴随防控态势的变化而动态适应。基于这一现实情况，以C市治安防控体系建设为例，找寻在防控对象层面所面临的困境并析出需要精准关照的问题。

(一)防控人群的重点离散

从犯罪控制理论出发，各类危害社会治安的违法犯罪行为虽然在外在形式和内在性质上不尽相同，但是其归根到底均是由人来实施的；把握住人实施违法犯罪行为的动因和过程，才能针对性地巩固治安和维护秩序。[8]由此逻辑，社会治安防控的工作重点在于识别存在危害治安可能性的个体，抽离此类个体的相似特征并将其作为需要重点关注的防控人群。在防控实务中，虽然对于此类特殊人群的重要性有所认知，但对其识别标准的设定往往不尽合理，对人群的类型划分亦过于僵化。比如，在确定防控的重点人群时，职能部门通常依从其自定的分级分类标准，梳理出包含社区外来人口、无固定职业人员等在内的十余种重点人群。在这一情况之下，一是作为防控主力的街道或职能部门难以从十余种标准中真正把握住易于危害社会治安的重点人群，极大地增加了防控工作量；二是“一刀切”地将外来人口罗列进防控重点人群名单，既在社会舆论层面易陷入歧视外来人口的负面舆情，又在实操层面增加了外来务工者的行政事务负担，不利于外来人口对本地归属感、认同感的渐次形成。三是习惯性地将无固定职业人员也因循地视为“不稳定因素”，将其归为防控重点人群，未能与时俱进地意识到当前社会就业方式的转变和灵活择业就业人员的规模性增长。由上，社会治安防控确有对重点人群进行识别归类的必要，但是过于宽泛与模糊的认定标准则易导致防控人群的特征和“标签”过多，存在着防控焦点发散的症结，需要以更为科学合理的方式把握住防控人群的重点所在。

(二)防控行业的划分滞后

随着社会分工的细化与发展，治安风险汇集的行业通常具有人流、物流、资金流及信息流堆积的特点，尽管目前社会治安防控体系中高度强调“重点行业领域治安突出问题”，但其确认的重点行业领域仍集中于娱乐休闲行业以及特种行业等传统行业，而对于技术含量较高的新兴业态的治安防控关注较少。诚然，娱乐休闲行业与特种行业具有易于滋生各类安全风险的特征，长期以来已成治安防控的重点行业；但正因如此，针对行业的治安防控措施积累了较强的制度惯性，将“重点行业领域治安突出问题”延续性地理解为娱乐休闲行业与特种行业的各类治安问题，从而忽视了由经济社会发展催生的各类新兴行业及其所蕴藏的风险。如在防范化解行业间、行业内部治安风险领域，虽已有具备一定程度专业性的技术委员会作为防控辅助力量，但由于对行业的划分较为滞后，致使在进行传统行业的治安防控时尚有足够技术权威，而面临各式各样的新型业态时则力有不逮，经常受制于相关人员对新兴行业知悉程度不深厚、专业性不匹配等问题。同时也需要注意的是，防控主体力量对于新兴行业的技术了解存在一定的传导时间，而且数量相对固定的防控主体也难以对层出不穷的技术行业一一做出回应。因此，针对行业的治安防控需要关照新形势下各类新兴业态的发展，与时俱进地更新行业治安防控的划分模式，通过合理方式补强专业性与权威性不足的短板。

(三)防控场域的类别模糊

社会治安防控体系通常以“网格化”的方式投射至微层场域，将管理辖区按照相应的标准划分为相对独立又相互关联的单元网格，以便治安防控力量下沉、防控时间节点前移，实现“防”与“控”的紧密协调和精准联动。社区是社会治理的最小单元，微层场域的社会治安防控主要由各类社区来分散承担。但是，作为承载了多重功能的集合体，[9]各个社区之间在治理惯性、人口特征、风俗习惯等方面都存在一定程度的异质性，故而针对社区的治安防控的重点和倾向也就因地而异。在这一过程中，防控主体虽能意识到需要依据社区的特性来展开“防”与“控”的联结，但未能在更深层次找寻场域防控的实质类别。如一概将“城镇化”进程中新迁入城的农业人口聚居的社区划分为潜藏较高治安风险的重点场域，而疏于考虑此类社区在文化习俗、就业结构等其他方面的属性。这一做法固然有相应的理论逻辑和实践经验支撑，但仅从少数几个甚至单个维度出发对防控社区进行类别划分，无疑难以精准地涵盖社区防控的多样化特性，只能产生概略性的模糊类别。如此，相关防控主体在对不同类型的社区进行力量投射时缺乏足够明确的参照，防控资源的合理配置受到一定程度的影响。这种微层场域类别划分的模糊性，扩大了防控力量的有限性和防控场域的复杂性之间的张力。

三、基于功能主义冲突理论的防控对象类型化

结构功能主义关注系统的整合与维持，将社会系统的冲突与风险视为“越轨”，[10]在追求社会稳定的同时忽视了各类风险的生成逻辑和传导规律，故而与日益纷繁复杂的治安防控态势之间存在一定的对接差异。基于此，科赛(Coser)更进一步地提出功能主义冲突理论，其将冲突定义为“有关价值、对稀有地位的要求、权力和资源的斗争”，并且指出社会发展始终伴随着冲突。[11]这一论说下的冲突在客观上存在破坏性与伤害性，并由于冲突的形式与产生原因等方面的差异而被科赛类型化为现实性冲突与非现实性冲突、内群体冲突与外群体冲突等。由此，治安防控所应对的各类治安风险实质上也可视为一种潜在的“冲突”，故亦可依循功能主义冲突理论，抽离防控对象所具备的治安风险的产生原因和表现形式，将防控人群、行业、场域类型化以适配更为精准的防控手段，从而促使社会防控体系维护秩序和公共安全的功能更好实现。

(一)治安防控的易感人群：诱生型与易生型

将治安防控中的风险“易感”人员归集作为防控的重点人群，对合理分配防控资源具有一定的指示作用。比如刑满释放人员、邪教人员、吸毒人员、艾滋病人、易肇事肇祸精神障碍患者等普遍被视为社会治安防控的重点群体，得到了防控主体的重点关注。但需要注意的是，上述群体在个体层面具有较大的差异性，不可一概而论。比如刑满释放人员中，轻罪特别是过失犯罪的人员再次危害社会治安的可能性相对较小。因此，可以从人的主观意志和行为状态出发，将社会治安防控体系指向的重点人群进行类型化。其一，对于刑满释放的轻罪人员与过失犯罪人员，并非骨干、顽固分子的邪教人员，以及艾滋病人而言，这类群体既受自身心理压力影响，也受来自其他人员评判的社会压力，容易在产生个体心理失衡后危及社会秩序和安全。因此，可根据这类防控人群的特点，将其归纳为“诱生型”，需要多从思想观念层面对其进行引导改造，从而在主观意志层面消弭其违法犯罪的可能。对于难以从观念上进行引导与把握的人员，比如刑满释放的重刑犯、累犯与恶性犯罪人员、易肇事肇祸精神障碍患者、吸毒人员等，需要综合考量其精神状态与生活习性。由于这类群体在既往时期的主观恶性较大，抑或易陷入特殊病态而不能很好控制自身行为，可以将其纳入治安防控重点人群中的“易生型”。由此，防控人群的划分从身份属性标签的简单罗列，移转为对观念和行为双重考量下的类型化，提升了治安防控的群体靶向。

(二)治安防控的重点行业：静息型与传导型

防控行业的类型化，需要根据“社会分工”所带来的技术特征进行衡量。现代社会的行业分工协作日益繁杂，新兴业态层出不穷；而分工并不局限于经济领域，涉及职能定位的各个领域都呈现出愈发精细化与专业化的态势，为治安防控带来了技术层面的壁垒。因此，针对不同行业的治安防控，既要承接对传统行业行之有效的防控惯性，也需要关照各类新兴行业的特征。根据各行业内治安风险的产生和运行特性，可以分为静息型与传导型防控。静息型是指治安风险在较为固定的范围内产生和积累的行业，比如餐饮行业、民宿行业和具有特定空间场所的娱乐业等；而传导型则是指治安风险在一定时空范围内流动，如寄递物流行业、危化品运输业等。当然，静息型与传导型之间存在一定范围的交融，比如餐饮行业与寄递物流行业之间存在即时外卖、真空邮寄等情况下的风险叠加。总之，经济与技术发展下产生的关涉行业的治安风险形态出现了变化，对聚焦于重点行业的治安防控提出了更高层次的技术和理念要求。

(三)治安防控的微层场域：观念型与利益型

社区是社会治安防控体系中至关重要的场域，社区场域的治安防控成效能够被社会成员最为基础与直接地感知。根据社区在人口规模、经济水平、地理位置等“硬件环境”以及文化倾向、习惯风俗等“软环境”方面的差异，可将防控场域分为观念型和利益型。观念型即以民族社区与涉农社区为主，所产生的社会治安风险与各行为主体的观念有关。比如具备民族聚居特征的社区，在不同文化习俗的交汇过程中较易产生冲突，而冲突的调处化解通常又受制于族际影响不对等、族际交流不充分等现状而难以取得较好成效；与之相似，涉农社区作为城镇化进程中具有演替性的社区，在空间位置上地处边缘，因而在融入城市的过程中较易因生活观念的冲突而产生各类治安问题。依此，民族社区与涉农社区在作为治安防控的对象时，应以维持社区稳定、增加观念交流认同为倾向。利益型即为社区成员相较于治安风险的防控而更看重于经济利益，以流动人口社区为主。这类社区的居住密度较高，社区成员的职业、年龄、籍贯等较为混杂，且几乎不具备长时间相处而产生睦邻情感关系纽带的条件。相应的，此类社区场域中的冲突纠纷大多与经济利益相关，而且缺乏由冲突各方公认的、具备足够权威的人员来进行调处，因而存在着频次和防控难度均较高的社会治安问题。

四、社会治安防控体系的类型化措施

(一)形塑防控人群的共同情感

情感治理是一种以人为本的强调“非正式控制”的治理方式，带有重视个体情感与集体道德良性关系的“共同体”特性，对于因过往经历与身份属性而被有意无意边缘化的人群重新融入社会生活秩序收效颇佳。根据齐美尔阐释的情感要素在社会治理中的功能，以人为主体的情感可以通过“尊重”“惭愧”“感动”等形式在群体中传播蔓延，[12]从而凝练出群体中的“共同情感”。由此，针对类型化后的防控人群，可在治安防控体系中纳入“情感治理”，通过培育和维护防控群体的共同情感来柔性控制防控群体。

对于“诱生型”的防控人群而言，街道和职能部门等防控主体不宜使用过于刚性的管理与教育制度将其区别、约束，而是应当注重保护这一群体的隐私、尊严和归属感。社区组织则可以在可控范围内允许此类群体适当参加社区的公益性活动，以培育其对于社会秩序、公序良俗的价值认同。“易生型”的防控人群所产生的治安风险和治安防控难度较“诱生型”更甚之，亦然需要将情感治理的理念植入对这类群体的防控中，避免其由于边缘感、挫败体验感而重新采取违法犯罪的行为。在这一过程中，协管员和网格员等基层防控力量要避免使用敏感性较强的直接监管控制，应注重结合此类人员的亲友或近邻作为防控辅助力量。但需注意的是，更高一级的职能部门对于此类人员则仍需保持足够的震慑力，以便弥补情感治理下柔性防控在权威性方面的不足。

(二)收束防控行业的技术分工

关涉各类重点行业的治安防控需要回应各个行业之间由技术差异而带来的防控侧重，但在技术革新和专业分工日趋频繁的背景下，行业的技术分工总体上呈现多样化、精细化的趋势。[13]由此，为弥合社会系统分工带来的社会治安功能分割，需要用整体协同理念来对防控行业的技术分工进行收束，通过完善治安协同机制来实现行业技术分工和防控力量分布的动态平衡。对于“静息型”的防控行业而言，其治安风险的波及范围较为固定，可引导整合关联性平台将上下游行业主体纳入治安防控的责任共担范围，强化行业的自我监督和职能部门的审核监管，消弭治安防控与行业之间的技术鸿沟。对于“传导型”的防控行业，则需要更加重视治安防控体系的全域建设，整合防控力量以实现人防、物防、技防之间的联动，能够识别和控制传导中的风险。申言之，针对重点行业的防控，对于由于科技发展和精细分工而带来的技术壁垒不应回避，但并非意味着防控体系中的技术力量应当与行业的技术单维对应，而是要注重对行业各项技术的识别与归类，通过对技术的收束与整合来完成对行业的风险防控。

(三)丰富防控场域的参与主体

多元共治是社会治安领域中各防控主体多方互动的过程，既需要国家正式力量与非正式力量的互动合作，也需要理性权威与非理性权威的交替适用。社会治安防控的主体既有公安机关、政府部门、街道等行政力量，也有基层自治组织、企业、社区组织等社会力量。在“观念型”与“利益型”的防控场域中，对防控主体不仅有能力层面的要求，也有基于观念身份认同和利益诉求代表的要求。观念型的防控场域更侧重于身份、年龄、口碑等属性带来的“非理性权威”，比如就涉农社区中矛盾纠纷的化解而言，在该社区中具有一定声望的居民成员的化解效率和最终结果通常要优于街道、社区工作者等正式力量。基于认知层面的惯性，此类场域的治安防控主体需要吸纳在该范围中享有一定声望的、拥有一定认同的非正式成员，不能仅仅依靠制度层面的行政力量予以防控。利益型的场域以流动人口社区为代表，这一场域中产生的治安风险的防控，需要充分考虑到社区成员对经济利益的看重。如部分居民为工作通勤方便而将电瓶车放置于危险区域充电，此时无论以社区公德加以规劝还是强化监管方式处置，均易停留在治标不治本的浅层防控，使治安安全让步于直接且便利的经济利益之下。因此，在利益型的防控场域中，应当考虑这一场域中各个成员的利益诉求，在对应群体中撷取能收集和表达场域利益诉求的人员作为补充防控主体的非正式力量，以便调和治安防控所导向的安全、稳定等长期利益与短期经济利益的关系，有效化解微层场域的治安风险。