建党百年来党内巡视制度的历史演变与现实启示

王 里 双传学

(南京大学，江苏南京 210093)

党内巡视是党内监督的重要形式，是全面从严治党和提高党的建设质量的必然要求。作为党内一项重要制度，巡视制度经历党领导人民革命、建设、改革和全面深化改革的各个历史时期，并在巩固党的执政基础、提高党的执政能力和加强党内监督等方面发挥着重要作用。系统梳理百年来党内巡视制度的历史演变，科学总结党内巡视制度的鲜明特征，将为加强新时代党内巡视制度体系和政党政治能力现代化建设提供重要启示。

一、建党百年来党内巡视制度的发展历程

建党百年来，党内巡视制度经历了曲折的发展过程，党内巡视制度伴随着中国革命、建设、改革全面深入而日益成熟和完善。

(一)萌芽与初创阶段(1921-1949年)

党内巡视制度发端于党的二大上提出的“特派员”制度。1922年，党的二大明确规定：“中央委员会可以派遣特派员到地方召集会议，代表中央组织会议，中央特派员为会议主席。”[1]这不仅首次提出了“特派员”的概念，赋予特派员权威，而且还规定地方党组织可以根据工作需要向基层派遣特派员，“地方党组可以根据工作需要派遣特派员去地方召集党员代表大会，代表中央指导地方党务工作，同时督促地方贯彻中央方针。”[2]在这里中央不仅有权派遣特派员，地方党组织也有权派遣特派员，特派员的主要任务是召集会议，指导地方党组织工作。1923年，党的三大通过《中国共产党执行委员会组织法》，明确提出：“中央执行委员会人数为九人，其中在中央五人组成中央政治局，其余四人派遣到地方，召集会议，指导地方工作，并且每周将所在地方的工作情况汇报给中央”。[3]由此可见，中央特派员不仅可以宣传中央的大政方针和会议精神，而且还可以将地方情况及时上报给中央，起到了下情上传的作用。 1928年，中共中央出台了《巡视条例》，条例指出“中央、各省、县委和特委设立专门巡视员”[4]，巡视员有改组地方党组、召开会议、解决党组内部问题和及时向中央汇报地方党组情况等权力。1931年，中共中央出台了《中央巡视条例》，较为详细地规定了巡视员的任职条件、职责权限和巡视方法等方面。该条例还规定，各地方、基层党组织要依据此条例制定相应的巡视规范和实施细则。[5]1938年，党的六届六中全会强调：“为了更好地贯彻上级党委意见和考察下级党委的工作情况，上级党委可以向地方党委派遣巡视组，但是巡视工作组必须在规定权限范围内开展工作，不得任意强制和自行决定”。[6]1942年，由于抗战形势的变化和工作的需要，根据地党和政府决定向各地根据地派遣巡视组以宣传党的抗日政策和总结根据地经验。1945年，党的七大提议设立新的监察机关，但是由于复杂的国内外政治形势，设立新监察机关的提议没有得到落实。总的来讲，这段时期尽管巡视制度还不够完善，但是作为指导地方党组织工作的一种方法，在加强党中央领导、贯彻中央方针和壮大党组织力量等方面产生了积极影响。

(二)继承与探索阶段(1949-1978年)

1949年新中国成立，为了更好开展党的工作，巩固新生的人民政权，对巡视制度进行了探索。1950年，刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中，建议中央派遣巡视员到地方，督促解放区土地改革运动，积极探讨土地巡视制度。[7]同年5月，中央要求各地土改委建立巡视组、巡视团和巡视工作人员等机关，具体负责督查各地土改运动。这些不同形式巡查机构，在加强党中央对各地土地改革运动领导的同时，也促进了土地改革的发展。1952年，政务院设立巡查委员会，内设有巡视组和巡视员，并要求各级检查机关和法院等国家机关实施巡查检查制度。1953年至1955年，全国各级监察机关共进行了近500次巡视和监察，其中“石家庄市委5人共巡视190天，天津市委12名领导干部共巡视60个社区，福建省委成立巡查委员会。”[8]中央在第一办公室、第二办公室设立中央巡查员。1955年，毛泽东强调：“巡视是很重要的领导方法。”[9]在社会主义教育运动方面，1963年至1966年，毛泽东多次要求中央和各地党委要发挥小型巡视团和巡视员制度作用。1966年至1976年，由于“文化大革命”爆发和“左”倾主义思想泛滥，虽然党内巡视制度还存在，但巡视检查作用和效果明显弱化。这段时期党内巡视制度在继承原有的巡视制度基础之上，结合建国初期国家改革实际进行了有效探索，其中既有成功的经验，也有失败的教训，为改革开放后党内巡视制度的恢复和重建积累了经验。

(三)恢复与重建阶段(1978-2002年)

1978年，党中央及时提出整顿党风的重大决定，党内巡视制度重新得到恢复。1983年，出台《中共中央关于整党的决定》，要求“县一级党委设立若干巡视员，地方党组在整党整风时实施巡视员制度”，[10]党内巡视制度进入了重建阶段。1990年，中共中央出台了《关于加强党同人民群众联系的决定》，要求“在中央、省等层面实施巡视制度，有条件的县级可以设立巡视检查制度，但必须报请省委党委批准。”[11]1996年，中央纪委第六次全体会议通过《中共中央纪委关于建立巡视制度的实行办法》，明确“巡视组设立的条件、巡视范围和巡视员权限等，同时要求选派干部到地方进行巡视检查工作，”[12]这是中央纪委第一次向地方派遣巡查人员进行巡查检查工作。1997年至1999年，党中央在“三讲”活动中实施巡视制度，同时中央纪委对巡视工作进行全面部署。2001年中央党建工作小组作出《关于加强和改进工作作风的决定》，要求“中央和省级党委在改进工作作风中实施巡视制度，督促党的工作作风的彻底转变。”[13]同年5月，中央纪委联合中组部分两批向6个省份派遣巡视组开展巡查检查工作，由此开启了党中央向全国派遣巡视组的新征程。这段时期，伴随着党内高层对巡视制度的认识逐步深化，党内巡视制度也由先前指导革命工作、治国的重要方法转变为党内监督的一项重要制度。

(四)规范与发展阶段(2002-2012年)

2002年，党的十六大明确提出“改革和完善党的纪检监察体制，建立和完善巡视制度的重大决策”[14]，党内巡视制度开始朝着规范化和专门化方向发展。2003年，《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》《中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作联席会议制度》等若干文件出台，明确要求在中纪委、中组部内成立巡视工作办公室，设立巡视组，给予专项人员编制和经费拨款等。2004年，中央纪委和中组部联合发文，要求全国各省、自治区和直辖市成立32个巡视工作办公室和121个巡视组，作为省级层面巡视机构，负责对各地级市、县、国企和高校开展巡视工作。2006年，中央纪委要求在国有企业设立巡视组，负责国有企业的巡视工作，这标志着党内巡视内容和巡视领域进一步拓展。2007年，党的十七大再次强调 “健全纪检监察派驻机构统一管理，完善巡视制度的战略决策”[15]，要求党中央、省、自治区、直辖市对各自管辖范围和单位负责巡视。 2009年，中共中央出台了《中国共产党巡视制度条例(试行)》，较为具体而详细规定了党内巡视的重大意义、制度架构、人员配备和权力责任等。该条例的出台标志着党内巡视的规范化和制度化，在党内巡视制度发展史上具有里程碑意义。2009年，中共中央政治局研究决定成立中央巡视领导小组，并将巡视办公室和巡视组改名为中央巡视办公室和中央巡视组，以进一步强化巡视制度的权威性和严肃性。截至2012年1月，全国共有184个巡视组，34个巡视工作小组办公室，巡视在编人员1186人。这段时期，党内巡视制度得到了长足的发展，党内巡视工作逐步规范，巡视条件日益完善、巡视程序日益规范和巡视方法日益多样，党内巡视制度日益规范化和制度化。

(五)成熟与完善阶段(2012年至今)

进入新时代，新一届中央领导集体着眼于党长期执政的战略高度，将党内巡视制度纳入全面从严治党的战略布局中来审视，巡视制度上升到管党治党的战略性高度，巡视制度进入成熟和完善阶段。2012年，党的十八大报告明确提出：“健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，更好发挥巡视监督作用。”[16]2013年，中共中央常务委员会专门召开会议，研究部署巡视工作，在党的历史上还属首次。2013年，在《中共中央党内法规制度五年规划(2013-2017)》中，提出“巡视全覆盖”要求。[17]2015年，中共中央出台《巡视工作条例》，明确规定：“巡视人员的条件、巡视范围、巡视方法和巡视人员权限等方面，进一步优化巡视工作的方法和强化巡视工作的成果转化。”[18]2017年，中共中央出台新版《巡视工作条例》，明确要求“中央有关部委、中央国家机关部门党组实行巡视制度、党的市和县委员会建立巡视制度，设立巡视机构，成立巡视小组，实施巡视工作。”[19]2019年，党的十九大报告再次强调：“深化政治巡视，建立巡视巡查上下联动的监督网。”总体上来讲，这段时期党内巡视制度结构日益合理、功能日益齐全和体系日益完备，突出党内巡视的政治功能，强调党内巡视制度的系统性和强化党内巡视制度的执行力是其重要特征，党内巡视制度进入了成熟完善阶段。

总之，建党百年来，党内巡视制度的发展演变表明：党内巡视制度既是注重制度建构的理论过程，也是关注制度运行的实践探索。党内巡视有效维护党中央的权威、提高了党的执政能力、巩固了党的执政地位，推进了党内巡视制度的理论创新。

二、建党百年来党内巡视制度的鲜明特征

建党百年以来，党内巡视制度从无到有，从单一性的制度制定到体系化的制度建构，党内巡视制度日臻成熟。纵观建党百年以来党内巡视制度的历史演变，从巡视主体、巡视内容、巡视过程和巡视方法等方面，党内巡视制度呈现出以下四个特征:

(一)巡视主体的权威性。巡视主体的权威性是党内巡视制度正常运转的前提基础。在党内巡视制度的初创时期，中国共产党为了加强党的权威和指导地方党组工作，保证党中央和地方党部政令畅通，重视维护巡视主体的权威性。1928年《巡视条例》规定：“中央巡视员有权改组地方党部，代表中央指导地方党部工作，对于地方党部问题，巡视员可以在得到中央党部同意后自行做出裁决。”[20]在党内巡视制度的发展时期，为确保巡视主体权威和巡视工作的严肃性，一般由党内高层召开会议，成立巡视领导小组，设立专门巡视机构(中央和省级层面)，这些中央和省级巡视工作领导小组和工作组有权巡视检查下级工作，有权调配各种巡视资源，下级巡视对象必须配合中央和省级层面巡视领导小组的工作。同时巡视主体的权威性离不开巡视主体的相对独立性：一方面，巡视主体与其派出机关是相互独立的，根据“一次一授予”原则保障巡视主体权威性；另一方面，巡视主体与巡查对象是相互独立的。一般而言，巡查对象与巡视主体不存在任何利益联系。如果有某种利益联系，根据党内巡视条例巡视主体需要回避，只有这样才能保证巡视主体能客观、公正和有效做出巡视判断，也只有这样才能确保巡查对象的公平性和巡视工作的公正性。

(二)巡视内容的扩展性。巡视内容的扩展性是党内巡视制度发展的历史必然。在党内巡视制度萌芽阶段，党成立初期，党中央派遣巡视员主要目的是加强党的领导和指导地方党组织工作。1928年，党的六大党章强调： “中央党部根据革命形势需要，在数省内成立中央执行委员会或者派遣中央特派员指导地方党部工作，但执行委员会或特派员只能对中央负责。”1929年，中共中央出台《组织问题决议案》，强调“要把巡视工作作为加强党的政治领导和密切各级党部关系的主要工作方法。就巡视工作存在问题，也提出了整改意见即各地党部要经常召开巡视会议。”[21]在党内巡视制度探索阶段，由于中国共产党成为执政党，进行土地改革、强化整党整风运动和社会主义建设的需要，以便巩固新生的国家政权，此时党内巡视赋予土地巡视、整党巡视等方面内容，党内巡视更多是指导土地改革和督促整党整风运动的一种重要领导方式。1950年，在党中央的决策部署下，各级土地改革委员会设土地改革领导小组、土地改革巡视团和土地改革巡视科等，具体负责实施土地改革运动。1953年，为了更好地在监察系统内部开展整党运动，党中央要求全国监察系统率先开展巡视工作。由此可见，巡视内容从宣传党的方针、加强党的领导、指导地方党组织建设拓展到国家的土地改革和社会主义建设等方面，到后来党和国家建设中很多方面都被纳入到巡视范围里，巡视内容被大大拓展。

(三)巡视过程的规范性。巡视过程的规范性是党内巡视制度实效转化的重要保障。党内巡视过程的规范性主要体现：一方面，党内巡视制度从单项制度向多项制度的体系化演变。从党内巡视制度的初创阶段的《巡视条例》到巡视制度发展阶段的《关于加强和改进巡视工作的意见》，从巡视制度规范阶段的《中国共产党巡视条例(试行)》到巡视制度成熟阶段的《中国共产党巡视条例》，党内巡视制度日益齐全、巡视制度结构日益合理和功能日益完备，已经形成体系化和系统化的党内巡视制度体系。另一方面，党内巡视人员配备从临时性抽调或设立向专人专岗的固定专职机构发展。在党内巡视制度恢复阶段，1987年，为了进一步改善党的领导体制和加强党的建设，党中央决定启用退休老干部担任巡视员和设立临时性的巡视办公室，协助党和政府机关进行体制改革，此时党内巡视无论是机构设立还是人员配备都是临时性的。在党内巡视制度发展阶段，2003年，中央纪委专门召开会议研究巡视工作并对全国巡视工作进行部署，首次提出“专门巡视机构”的概念，要求成立专门巡视机关。同时要求建设规范巡视工作制度、设立巡视办公室和巡视小组，并对巡视工作流程进行详细规定。在巡视制度的完善阶段，2015年，中共中央出台《巡视工作条例》，进一步明确了巡视工作的重要意义、指导方针、巡视程序和权限责任等。2017年，中共中央出台新版《巡视工作条例》，为进一步规范巡视工作，强化巡视权威，要求中央和地方建立专门巡视机关，人员配备有固定编制等，党内巡视主体由临时性机构转变为专门专职的独立机关，党内巡视过程朝着规范化和制度化方向发展。

(四)巡视方法的创新性。巡视方法的创新性是党内巡视制度有效运转的可靠支撑。在党内巡视制度的初创阶段，中国共产党高度重视巡视方法的创新性，其中在巡视工作中注重调查研究是巡视方法创新的一个重要表现。1931年，党的六届四中全会强调“要改变过去只注重文件内容的形式，为了让巡视工作更加接地气，应深入基层，调查研究，派人直接去地方指导地方党委工作。”[22]善于发动群众，让人民群众参与到巡视工作中来也是巡视方法创新性的另一个重要特征，“通过调研、走访和访谈等形式让群众参与到具体巡视工作中来，既可以获得群众对巡视工作理解和支持，也可以为巡视工作提供信息来源，有利于推动巡视工作的开展”。[23]伴随着巡视工作的开展，党内巡视方法也日益丰富，比如述职述廉会、民主座谈会、听取汇报、走访调研等方式。在党内巡视制度的完善阶段，随着巡视实践的深入和巡视制度的完善，巡视方法也多种多样，进入新时代，党内巡视方法的创新性主要表现：一是实施“两个不固定”原则。为确保巡视工作的客观公正，切断巡视对象和巡视主体的各种利益联系，中央实施巡视组长和巡视人员不固定原则，巡视组长既可以是现任领导，也可以是退休干部；巡视人员和巡视区域不固定，巡视人员既可以是纪检人员，也可以从相关单位抽调。二是增加专项巡视。专项巡视是在常规巡视基础上对相关单位和部门进行专项巡视，分门别类开展巡视工作，既可以精准巡查问题，也可以丰富巡视形式；巡视区域的不固定使巡视主体可以根据巡视实际想去就去，更让巡视对象摸不着头脑。三是强化巡视“回头看”。对已经巡视过的对象和部门实施再巡视，如同杀个回马枪，让巡视利剑始终高悬在巡视对象头顶之上，让巡视威力无处不在。

三、建党百年来党内巡视制度的现实启示

建党100年以来，党内巡视制度在实践中不断探索完善，形成了宝贵的历史经验。梳理建党百年来巡视制度的发展演变，从历史的视角分析其发展演变中呈现的鲜明特征并得出以下启示，对于推进党内巡视制度体系的完善和政党治理能力现代化具有重大意义。

(一)注重理论研究，强化党内巡视制度的理论创新

建党百年以来，巡视制度实践一度中断，直到改革开放以后才得以恢复发展。进入新时代，随着新一轮全面从严治党的号角吹响，党内巡视工作取得很大的进展，但是党内巡视理论还很滞后，严重制约党内巡视制度进一步发展，为此，需采取以下措施：

一是建立巡视理论研究机构。可以在中央层面和省级层面建立巡视理论研究机构，配备专业人才，给予固定编制和经费，同时聘请研究机构以外，既有理论巡视知识，也有巡视实践经验的人担任特聘研究员，建立起专职兼职相结合的理论研究团队。要根据巡视工作的需要，注重引进有巡视工作理论背景的专业骨干，充实理论研究队伍，保持巡视理论工作的开放性和自由度。

二是与高等院校和科研院所合作。巡视工作机关可以与高等院校和科研院所乃至智库机构合作，通过横向课题或委托课题等方式，就巡视工作上关注的重大理论问题和难题，深入调研和系统总结，及时吸纳和提炼好的经验。同时可以利用高校和科研院所理论研究强的优势，定期培训巡视机构理论研究者，巡视机构理论研究者也可以去高校和科研院所深造，以进一步夯实自身的研究基础。

三是建立巡视工作的理论平台和阵地。阵地和平台是巡视理论工作的抓手，可以由中央巡视办公室牵头，举办一个全国公开发行的理论研究刊物，为巡视理论研究者就经验探讨、案例分析、中外巡视制度比较等方面提供交流的平台，从而推动巡视理论工作的创新。同时巡视理论机构要重视智库专家的作用，与智库专家深入交流，智库专家可以就巡视制度运行中的困境，通过决策咨询等内参形式提供有针对性的意见，进一步丰富巡视理论研究。

(二)注重建章立制，完善党内巡视制度的制度体系

巡视工作在于发现党内存在的问题和不足，监督干部正确地履职尽责。党内巡视关系到党执政地位的巩固，必须注重制度建设，形成科学完善和运转有效的制度体系。

一是建立科学的党内巡视制度体系。要充分认识到党内巡视制度体系对党内监督具有固基础、定长远的作用，坚持顶层设计的原则，完善党内巡视的制度体系，规范党内巡视的操作流程，同时要坚持以实践为标准来检验党内巡视制度规范，及时发现并修正制度实施中存在的问题，完善制度。同时将党内巡视中发现的典型经验进行系统化和理论化，并上升到制度体系中来，形成科学完备的巡视制度体系。

二是构建高效的党内巡视运行机制。如果说制度体系是从静态结构角度来考察党内巡视制度，那么运行机制是从动态运行视角来审视党内巡视制度，这就要求构建高效党内巡视的运行机制。在巡视队伍建设方面，建立严格巡视干部选拔和考核机制，从选拔和考核等方面来把关巡视队伍，不断优化巡视队伍的结构和素质，确保党内巡视队伍干净、忠诚和担当。在巡视资金供给方面，建立专项巡视资金的预算和决算制度，保证巡视资金的独立，确保巡视检查客观公正。

三是积极强化党内巡视的贯彻执行。制度的生命力在于执行，党内巡视制度的效果只有在执行过程中才能得到彰显。要严格执行党内巡视制度，坚持巡视对象没有例外，反对任何形形色色的特权现象，同时落实巡视制度的责任，建立分工合理、责任明确的党内巡视执行的责任制度。

(三)注重实效转化，强调党内巡视制度的实践运用

巡视在于发现问题，解决党的建设过程中存在的突出问题，因此，党内巡视必须以问题为导向，强化巡视制度的实践运用，提高解决问题的针对性和有效性，应做到以下几点。

一是善于创新党内巡视的方式方法。要坚持以问题为导向，创新党内巡视的方法，让党内巡视制度的实效不断得到释放。在党内巡视中，结合各地实际，实施“两个不固定”原则，一方面巡视组组长不固定。实行一次一授权原则，巡视组长既可以是现职的领导干部，也可以是离退休的领导干部。而巡视组成员既可以是纪检干部，也可以是其他单位成员。另一方面巡视区域和巡视对象不固定。今天可以巡视这个地区和这个对象，明天可以巡视别的地区和别的对象，甚至还可以“杀个回马枪”，对已经巡视过的区域和对象进行再巡视。

二是充分发挥党内巡视的绩效激励。党内巡视制度能否实现实效转化关键在于人，即党内巡视的主体。这就需要充分激发党内巡视主体的内在动力，党内巡视的绩效考核就是激发党内巡视主体内在动力的关键，科学合理的绩效考核有助于调动党内巡视人员的积极性主动性，故应制定科学合理的党内巡视绩效考核办法，将党内巡视内容量化，将党内巡视的绩效与巡视主体的工作业绩挂钩，倒逼巡视主体认真执行巡视制度，让党内巡视制度的实效得到释放。

三是注重吸纳党内巡视的群众参与。群众的有效参与是党内巡视有效运转的重要基础。要充分发挥人民群众在党内巡视中的主体地位和积极参与优势，通过互联网、匿名邮箱和电话等方式，鼓励群众就重大巡视问题线索向有关机关举报，对于有价值线索可给予举报者一定奖励，并且保护举报者的个人隐私和人身安全，防止被打击报复，同时对故意栽赃陷害一经查出也要严厉处理。

(四)注重协调配合，强化党内巡视制度的协同推进

系统理论告诉我们：任何一项制度要想有效运转，离不开其他制度相互配合和有效衔接，党内巡视制度也不例外。因此，在推进党内巡视制度过程中，坚持系统理论，协同推进党内巡视制度和其他制度的相互配合和有效衔接，就党内来讲，注重党内巡视制度与党内民主生活制度、述职述廉制度和民主测评制度相互配合；就党外而言，注重党内巡视制度与党外民主监督、舆论监督和信访监督有效衔接。具体而言：

一方面，完善党内巡视制度与党内其他监督制度的相互配合。就党内来讲，坚持系统思维，积极构建以党内巡视制度为主体，其他党内监督制度为补充的内部相互协调的党内巡视检查体系。将党内巡视制度、民主测评机制、述职述廉制度和民主生活制度等有效结合，将党内其他监督制度优势充分吸纳到党内巡视制度体系中来，在巡视制度体系构建中注重各种党内巡视机制配套性，在巡视制度执行中注重党内巡视体制的协调性，在整合党内监督制度合力中协调推进党内巡视工作。

另一方面，完善党内巡视制度与党外其他监督制度的有效衔接。就党外来讲，积极构建以党内巡视制度为主体，党外其他监督制度辅助的内外联动的综合性党内巡视制度体系。党内巡视制度本质上是一种自上而下的党内监督制度，但这种监督制度要想发挥应有的作用，离不开党外其他监督制度的协调配合，尤其是党外监督制度中的平行监督和自下而上的监督。要将党内巡视监督与党外民主监督、舆论监督和信访监督有效融合，充分吸纳党外其他监督资源的优势和长处，在党内巡视制度执行中注重与党外监督制度的相互配合，以整合党外监督资源来协调推进党内巡视工作。