广西低保审核确认权下放的探索与启示

☉ 钟一涵

2015年以来，一些地方根据国务院“放管服”改革要求，结合实际探索开展了低保审核确认权下放工作。2020年，中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，首次提出“有条件的地方可按程序将低保、特困等社会救助审核确认权下放至乡镇（街道），县级民政部门加强监督指导”。此后，全国各地陆续推行低保审核确认权下放工作，目前，已扩展至绝大多数省份。为掌握该项工作情况，2021年9月，社会救助司调研组赴最早开展低保审核确认权下放工作的广西壮族自治区田林县、百色市田东区和南宁市进行调研，总结经验，为其他地方提供参考。

一、实施效果

（一）主要做法。低保审核确认权下放乡镇（街道）改革是涉及惠民政策落实的大事，自治区民政厅高度重视，主要采取了以下措施确保下放工作平稳有序运行。

1.加强组织领导。各县（市、区）均成立了低保审核确认权下放乡镇（街道）改革领导小组，由县（市、区）政府主要负责同志担任组长，形成了由政府统一领导，民政牵头抓总，财政、纪检监察、审计和法制等相关部门及各乡镇（街道）密切配合的工作格局。

2.细化责任分工。民政厅指导各县（市、区）制定工作方案和措施，明确由县（市、区）人民政府以授权形式将低保审核确认权下放乡镇（街道）。同时，细化责任分工，理顺乡镇（街道）与县（市、区）民政局的权责关系。其中，县（市、区）民政局为低保监管责任主体，负责业务培训、工作指导、资金拨付及日常监管，并会同同级相关部门做好监督检查等工作；乡镇（街道）履行低保审核确认主体责任，负责低保具体办理流程，包括申请受理、组织入户调查、提请核对、审核确认以及公示监督、政策宣传、档案管理等。乡镇（街道）人民政府主要负责同志是低保工作的第一责任人。

3.落实保障措施。各县（市、区）均建立了覆盖县、乡镇（街道）、村（居）三级的基层低保工作网络，配齐乡镇（街道）民政工作人员。每个乡镇（街道）按照民政服务对象数量按比例配备3～5名低保经办人员，增加了工作力量。同时，县级把低保所需工作经费纳入年度财政预算，并按照“费随事走”的原则，落实乡镇（街道）低保工作经费，确保“有钱办事”。经常性举办社会救助工作业务知识和操作实务培训班，组织乡镇（街道）分管领导、新任村干部贫困村党组织第一书记、扶贫专干等参加培训，切实提高基层工作人员的工作能力和实务操作水平。

4.加强业务监管。为确保权限下放与监管同步到位，避免“一放了之”，2020年，广西制定《关于进一步加强最低生活保障审核认定权限下放乡镇（街道）改革后续监管工作的指导意见》，采取“线下+线上”联动的方式，强化事中事后监管。一是邀请纪检监察部门进行廉政教育，提高基层依法依规审核确认低保的责任意识。二是建立首问负责制和责任追究制等管理制度，完善低保工作绩效考评机制，将低保资金管理使用工作纳入绩效管理和纪检监察部门监督执纪的重要内容，压实乡镇（街道）主体责任。三是县民政局按照30%比例对低保对象进行抽查，会同相关部门组成工作组，每个季度到乡镇（街道）实地督查，对“漏保”“脱保”等不规范行为书面责令限期进行整改。年底绩效考核通报整改情况，督促乡镇（街道）规范开展低保工作。四是开发低保入户核查APP，利用信息数据化手段，实行对乡镇（街道）100%入户核查和县级民政部门30%抽查的留痕监管。

（二）工作成效。经过4年探索实践，广西低保审核确认权下放工作取得积极成效。在机制、措施等方面的创新做法，对解决低保工作中的难点堵点，具有借鉴价值。

1.有效破解低保工作权责不一致难题。审核确认权下放前，乡镇（街道）、县民政局权责脱节，乡镇（街道）认定对象而不确认名单，县民政局负责确认而不掌握实情。权限下放后，真正落实了“谁调查、谁签字、谁负责”机制，责任进一步压实，县级民政部门重心落在监管上，确保了低保对象精准和资金安全。

2.有效破解低保对象精准识别难题。乡镇（街道）干部和村“两委”干部较之县级工作人员，离困难群众更近，对申请救助的困难群众家庭人口、收入财产状况和生活环境等情况掌握也更为便捷和清楚。责任压实后，由乡镇（街道）认定的低保对象更为精准，信访数量大幅减少。

3.有效破解低保办理时间过长难题。以田林县为例，权限下放后，减少了县级抽查和审核确认环节，办结时限从60天缩短至30天左右，切实提高工作时效，方便了困难群众，增强了群众满意度和获得感。

二、经验启示

（一）思想认识到位。广西各级救助部门在权限下放之初，就已经清楚哪一级该做什么，该怎么做。县级并没有认为权限下放，自己就不担责，因而扎实履行监管责任，与乡镇（街道）共同面对问题、解决问题。乡镇（街道）高度重视低保工作，将低保作为重要工作来抓。各乡镇（街道）低保经办人员与省、市、县民政部门的关系也更为密切，建立了全区低保工作微信群，经常讨论交流具体问题，形成了省市县乡四级共同抓低保的良好氛围。

（二）低保工作质量过关。调研中，我们随机询问了数位工作人员，发现他们无论是政策理论还是实务操作都相当熟练，一些低保工作中的重点难点问题，都掌握得非常到位。从近年困难群众基本生活救助工作绩效评价成绩来看，广西也一直位居全国前列。可以说，低保审核确认权下放的基础，就是低保工作的规范和良性运转，一个地区低保工作的质量，决定了审核确认权是否能够平稳下放。

（三）容错机制为工作人员“松绑”。2019年，广西印发文件规定“对秉持公心、程序完整，但因人力不可为、部门数据共享不完善以及被救助对象故意隐瞒家庭人口、经济状况变化等客观原因出现的偏差失误，当年失误人数在县乡级救助对象总数2%的范围内，且能够追回错发资金的，不追究有关经办人员的责任”，为基层经办人员卸下心理负担提供了政策保障。据统计，自实施容错机制以来，全区社会救助领域立案查处人数逐年下降。同时，各地民政部门也积极与纪检监察、审计等部门汇报沟通、说明问题，争取理解和支持。

（四）信息系统功能强大操作便捷。广西大力推动信息系统建设，依托低保信息管理系统，全面实现低保网上无纸化办理。乡镇经入户调查、民主评议、公示，提出审核意见并上传附件，便能直接在低保信息系统实现无纸化审核确认，不再通过纸质材料办理。自治区民政厅还分批为各县区和乡镇（街道）配置办公设备，使各县（市、区）、各乡镇（街道）都具备了网上无纸化办理低保的条件。全区统一的信息系统、上传设备，有利于形成自上而下相对统一的政策规范，有效促进不同乡镇（街道）对低保政策把握理解的统一。

三、主要问题

结合广西调研情况以及全国其他地区反映的问题，我们认为低保审核确认权下放仍有几个问题值得重视，需要进一步深入研究。

（一）下放工作缺乏上位法支持。当前，各地下放低保审核确认权，主要采取“行政授权”或“行政委托”的方式。根据《社会救助暂行办法》，低保审核确认权由县级民政部门承担，并没有规定可以行政授权或者委托给其他行政机关行使权力。而根据行政法法理，行政授权、行政委托都应在上位法律进行规定后方可进行。因此低保审核确认权下放，目前缺少法律依据，存在法律风险。

（二）后续监管不够有力。权限下放后，少数地区民政部门对低保工作掌控力下降，又与乡镇（街道）沟通不畅，产生“管不了干脆不管”的思想，监管工作留下盲区。一些乡镇（街道）低保经办人员政策掌握不熟，导致低保审核确认环节不规范（如民主评议随意扩大范围、公示内容不全等），给后续监管带来一定难度。个别乡镇（街道）在执行政策时过于“较真”，对于情况较为复杂的家庭，采取“一刀切”方式，对相关低保申请不予办理或以各种理由拖延不办，存在不作为、慢作为现象。

（三）基层经办能力不足。一是人员配备依然有待加强。权限下放后，由于乡镇（街道）的重视，社会救助工作的基层经办能力较之前已有很大改善，但当前，许多乡镇（街道）只有1～2名专职民政经办人员，既要处理日常事务又要逐一进行入户调查和填报相关信息，有的还要负责其他岗位工作。二是人员流动频繁。一些地区民政工作人员一年变更多次，虽然对这些人员进行了业务培训，但频繁的人事调动，使得他们低保工作经验很难持续积累，影响政策的科学执行。

四、工作建议

审核确认权下放，是近年来低保业务的新动态，也是低保管理体制改革的重要举措。各级民政部门要在鼓励引导的基础上，督促地方在细化工作流程、明确权责划分、完善监管机制、推进信息化建设等方面进一步发力，把权限下放工作做实做稳做好。

（一）要完善政策法规。低保审核确认权下放缺乏上位法支撑仍使很多地区心存疑虑和担忧。因此要切实加强顶层设计，以制定社会救助法为契机，在法律层面对乡镇（街道）履行低保审核确认权予以明确，解决地方的后顾之忧。

（二）要保持稳中求进的工作基调。当前，全国绝大多数地方都在推行低保审核确认权下放工作，但个别地区过于冒进，一揽子全部下放的情况时有发生，下放效果也参差不齐。各地要循序渐进，综合评估当地低保工作基础、信息化建设情况和基层工作能力，在条件成熟地区先行开展，对于条件不成熟的地区加强工作指导，对已下放权限但产生乱象的地区及时收回权限，确保下放工作稳步推进。

（三）要加强基层经办服务能力建设。要通过统筹工作力量、推行购买服务等方式，合理配备基层工作人员，并尽量保持人员相对稳定。县级民政部门要强化业务培训，指导乡镇（街道）工作人员熟练掌握运用政策。要进一步健全完善低保信息系统和救助家庭经济状况核对机制，提升低保工作信息化、智能化水平。

（四）要进一步加强监督检查。权限下放后，县级民政部门要切实加强监督管理，防止乡镇（街道）“乱作为”和“不作为”。要制定详细、完备的监督检查方案，通过随机抽查、定期核查、公示通报等方式，建立权力制约机制。要加强公示公开力度，防止乡镇（街道）认定低保对象“一评了之”，或将低保审核确认权下放给村（社区）等违规现象。

（五）要探索建立问责与容错纠错机制。要积极协调相关部门，把握好问责与容错之间的平衡，既要通过问责追责机制来警醒基层干部，帮助他们坚守工作原则底线；也要通过一定的容错纠错机制，对非主观失误给予适度宽容，营造容错的环境，给予基层工作人员信任与鼓励，充分调动其积极性、主动性，确保低保工作真正服务困难群众。