代建制模式下提高军事设施工程质量的探讨

沈小东，高江汝，李胜波，朱旭东

（1.陆军勤务学院军事设施系，重庆 401311；2.陆军工程质量监督站，北京 100036；3.合诚工程咨询集团股份有限公司，辽宁 大连 116033）

0 引言

长期以来，军队工程建设是由使用单位临时组建基建班子进行建设管理，属于典型的“临时拼凑、完事散伙”的作法。考虑到基建管理人员技术力量薄弱，施工管理经验不足，极易导致高投资、低效益的局面，且对军队政策法规理解不到位，执行计划不严肃，不了解投资规律，造成工程质量不高、“三超”与“三边”工程屡屡出现。随着军队工程建设管理深化，传统的管理模式已经不能从根本上杜绝管理松懈、质量低下、进度延期、易出事故等问题。在此背景下，军队出台了《军队工程建设项目代建管理暂行办法》，对军事设施大中型工程项目建设实行代建制管理，目的是集中专业力量、确保投资效益、提高工程质量，解决建设基层单位技术力量薄弱、管理经验缺乏等问题。同时，代建制模式改变了以往建设单位的“决策、投资、建设、管理、使用”一体化的模式，有效消除了以往工程建设管理模式中出现的诸多弊端［1］。

军队工程代建制，是军队成立专门的代理建设机构，通过招标确定专业的项目管理公司负责项目的投资管理和建设实施，项目建成后交付使用的制度，是实现管理队伍专业化、建设过程规范化，确保工程质量的有效模式。军队工程代建制根据组织方式的不同，一般采用 EPC 方式或 PC 方式。EPC（Engineering Procurement Construction）方式是工程总承包的简称，一般的，代建办是在具有初步设计图纸后再确定承建单位，承建单位按照合同对工程建设项目的施工图设计、采购、施工等实行全过程承包，因此，EPC 方式下初步设计与施工图设计分属不同的单位。PC（Procurement Construction）方式与 EPC 相比较，其区别在于初步设计与施工图设计均为一家设计院完成，由使用单位指定或招标确定，承建单位负责采购和施工［2］。

1 实行代建制管理模式的优势

代建制管理机构人员从各大单位中选调具有工程建设经验的人员组建而成，且队伍保持相对稳定，人员组成涵盖面广，专业布局合理。代建制具有如下优势：一是能够准确把握国家和军队的政策法规，避免违规建设现象发生；二是对军队建设工作流程比较熟悉，工作效率显著提高；三是长期稳定的代建管理机构，有利于积累经验、保留技术人才、提高管理能力，提升工程质量；四是有利于审计、监察和巡视的集中监督，工程建设中的贪污腐败案件显著得到遏制。

2 代建制管理模式存在的主要问题

1）使用单位参与积极性有待加强。受传统的建设模式影响，使用单位对代建制的认识还存在偏差。有的认为代建单位包办一切，使用单位仅需坐等移交使用即可；有的认为即使花了精力，业绩也是代建办的事情。因此对代建办的配合工作被动应付，参与积极性不高，导致工程质量受到影响。

2）代建任务较重，力量有待加强。近年来，部队聚焦训练、备战和打仗力度较大，部队重组和移防较为频繁，由此带来的工程建设项目较多，导致代建办的任务较为繁重。一个区域代建指挥部往往需要面对所属区域同时几十个项目的建设任务，加上要求高、工期紧，代建办人员、时间和精力相对不足。

3）协调难度较大，需要完善机制。传统建设模式下，参建单位一般为使用方、设计方、施工方、监理方单位4家。而代建模式下，参建单位为代建指挥部、初设方、咨询公司、施工方、监理方、使用方、代理监督机构等，由于参建单位多，协调难度增加，需要建立配套的工作管理机制来进行协调。

3 代建制模式下提高工程质量的探讨

结合参与“十三五”军事设施建设大会战，就代建制模式下提高军事设施工程质量进行探讨。

1）加强使用单位与设计单位的功能需求细化对接。传统建设模式下，使用单位参与建设的全过程，而代建制模式下，代建指挥部（办公室）成为主体，使用单位认为工程建设与自己关系不大，其关注度、积极性都直线下降，导致使用单位与建设过程存在一定程度的脱节。使用单位为工程建设的服务对象，是代建工程的功能要求方和需求提出方，对工程的功能需求最为清楚，但由于与设计单位对功能了解不够细、消化不到位，往往造成设计细节上存在瑕疵。如某旅工程建设过程中，使用单位将某房间功能定义为库房，设计方将该房间设计为防火门，想当然认为该房间存放了易燃品，并设置了火灾消防报警系统。竣工验收后移交中，使用单位认为防火门使用不方便、消防报警系统多余。后调查发现，使用单位的库房实际存放金属床架等不燃物品，按照规范，该库房可使用普通门，无需设置消防报警系统。由于对存储物资没有细化对接，造成了工程经费的增加和使用单位的不便。因此强调设计与使用单位的深入对接，对于后续合理利用建设经费、满足使用功能十分重要。限于工作性质和专业领域的不同，使用单位对工程规范的配置要求无法与设计人员相比，因此需要设计方对功能需求的具体作法进行细化和解释，使用单位也需要对设计图纸进行仔细核对和认可，避免因细节和理解上的偏差，造成图纸与需求不符的情况发生［3］。

2）加强现场踏勘细节管理，明确工作边界。建设初期的现场踏勘是设计、施工单位单位了解现场实际情况的重要环节。对于整体新建营区，项目设计和施工都是从零开始，其设计和施工条件比较明确。但对于既有营区的工程建设而言，现场踏勘就十分重要，需要了解的信息就需要深入和细化。现场情况了解不到位或者不准确，后续建设工程中可能会频繁增项，导致突破预算，给各方带来压力和损失。这类问题集中体现在设备安装工程领域，如某旅既有营区建设过程中，由于该营区建设时间较早，限于当时的规范和标准，该营区没有设置消防报警中心。设计人员按照现有规范认为该营区已经建有消防中心，将新建工程的消防联动系统设计成“接入既有消防报警中心”，导致后续施工时消防联动无法实现。还比如在营区消防水源方面，设计上将消防水源引入设计为从“既有消防水池或管网引入”，而实际营区的消防水池容量不够或管网压力达不到要求，导致消防安装虽然按照图纸施工，但实际功能却无法正常发挥作用的尴尬局面。

有时即使现场条件明确，但由于各环节交接不畅、或理解上存在偏差，也会出现部分建设任务脱节的现象发生。如某营区新建工程中，设计单位了解到既有配电房的供电容量不够，应更换高压线路和变压器，但由于高压线路、变压器的产权属于国家电网，设计无法介入并在图纸中表达。而承建单位认为该项工作属于使用单位的配套工作。直到工程临近竣工准备接入市电时，才暴露出问题，最终由承建单位向代建办提请进行电力容量增项，导致工期出现延误。因此在既有营区建设项目中，需对既有营区的建设条件进行梳理，凡是与建设项目关联的信息都需要仔细核实，并明确各方工作责任和工作边界。现场条件中易出现问题的方面主要为：消防联动、消防水源、消防道路、市电容量、备用电源、弱电通信、给水管网、排水管网、污水处理、燃气管网、集中供热等方面。

3）加强初步设计与施工图设计环节的对接。对于 PC 方式而言，初步设计与施工图设计环节都是同一家设计单位，两个设计环节的理念和设计思路承接顺畅，不存在沟通问题。而对于 EPC 方式而言，初步设计为甲方确定的设计院，施工图设计单位为承建单位下级企业，分属于不同的设计单位，其沟通顺畅程度无法同 PC 相提并论。初步设计的理念和思路在施工图阶段不一定能够得到充分的理解和体现，加上设计任务、设计时间的限制，造成施工图设计图纸对初步设计要求体现不够，进而偏离初步设计意图。

因此施工图设计人员应主动与初步设计人员沟通，明确设计意图，明细设计思路。初步设计人员应充分表达设计理念，确保设计不同环节的交接。施工图设计完成后，初步设计方应参与施工图审核工作，并签字认可设计意图得到了充分体现，明确图纸出现质量问题后责任划分，并建立责任和惩罚机制。

4）强化图纸审核质量。施工图是指导承建单位施工的重要文件，施工图审查工作一般邀请第三方独立进行，其主要审查依据是国家或军队的建设规范，审图人员主要按规范强条、安全节能等条目核对。在满足规范的前提下，建设工程的图纸表达、具体细节和施工方法可以有多种方式，虽然都满足规范要求，但并不一定能契合使用单位的实际需求和承建单位的施工现场管理。因此在施工图审查过程中，使用单位和承建单位应参与施工图审查核对工作，一方面使用单位能够依照图纸进行使用功能的核对、对后期使用提出人性化修改意见；另一方面，承建单位能够根据现场的施工条件、拟采用施工方法进行准备或修改，可有效缩短工期、提高建设经费使用效率［4］。

5）使用单位积极参与。代建制模式下，建设责任主体是代建办，使用单位应积极参与其中。少数基层部队领导对代建制的认识存在一定差距，认为有了代建办包办，只管前期提出需求、后续接收使用即可，工作没有了动力和积极性，有的被动配合，有的根本不作为，致使工程进度缓慢，建设周期加长，建设质量受到影响，给工程建设、工程质量带来具有较强负面作用。使用单位是工程竣工后的受益者，参与建设过程对于后续的使用、管理是有利无弊。使用单位参与建设全过程，一方面可以使承建单位更好理解使用需求，另一方面也可了解现场情况，有利于后续的使用管理。东部陆军某直属旅营区建设中，该旅指派专人驻点，与施工单位紧密联系，深度配合，提供施工便利，整个建设过程流畅、工期控制合理、经费使用高效、工程质量显著提高。

6）加强工程造价管理。EPC、PC 两种方式都是实行总价合同包干，虽然是承建单位对工程的质量、安全、费用和进度完全负责，但当承建单位建设经费紧张或超支，就会直接导致工程质量下滑，间接损害了军队的利益。因此在工程建设前期的经费申请和批复阶段，需要精心测算工程投资估算，充分考虑建设过程中人工材料的涨价因素，合理安排建设批准费用，是确保工程质量的前提。同时在工程设计阶段加强概算管理和造价预算，避免设计导致工程超过批复费用。因此控制好预算和设计概算，是提高工程质量的保证［5］。

7）加强人员培训和过程质量监管。代建制模式下，代建办一般委托地方咨询公司进行现场管理，质量监督委托地方代理监督机构进行质量控制。代建办为新组建单位，人员抽调来源较为广泛，部分为转岗人员，对工程建设流程、施工工艺还需强化学习；地方咨询公司和代理监督机构往往沿用地方工程的经验和作法。虽然部分军队工程与民用工程差异较小，但在战场项目建设方面存在较大差异。应当对代建办人员、地方咨询公司和地方代理监督机构人员进行岗前培训，掌握军事设施工程建设流程和特点，学习军用规范和标准，并对现场管理、质量监督的关键环节提出要求。现场管理、质量监督是确保工程安全的重要保障，尤其是基础验槽、隐蔽工程方面，都必须严格落实监督制度，不但需要多方（甲方、建设方、监理方、监督方）参与并留下文字资料，还需留存现场影像。

8）严格竣工验收条件。工程竣工验收是工程建设的最后一环，竣工验收的条件是提请验收的基本前提。军队工程对竣工时间要求严格，施工单位为了避免工程延期，往往实际提请验收时，工程条件尚未完全达到试运行条件。如协调地方电力部门通电的手续尚未办妥，验收时就采用柴油发电机组供电的形式替代等，导致竣工验收时甩项。承建单位和代建单位应严格落实竣工验收的门槛条件，对于未达到验收条件的工程，坚决不能提请验收，杜绝“先验收，后整改”或“甩项验收”的现象［6］。

4 结语

军队工程代建制是目前军事设施工程建设领域的主要发展方向，相比较传统的建设模式，具有突出的优势和特点，但由于建设任务重，参建单位多，协调难度大，代建制模式下的工程质量提高还有较大空间，需要在前期准备阶段、标准化建设方面、完善协调机制、工程建设人才培养上多下工夫，参建各方有效沟通、协同努力、齐抓共管，才能够有效提高军事设施工程建设质量。Q