管理人处分财产制度的修改和完善

李盛烨

管理人制度是我国破产法的一项重要制度。管理人，是指法院受理破产案件后接管债务人财产并负责债务人财产管理和其他事务的专业人员。〔1〕李曙光：《破产法的转型》，法律出版社2013年版，第102 页。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第25 条规定了管理人的职责之一是管理和处分债务人的财产。可以说，管理和处分债务人财产这一职责，决定管理人在破产程序中发挥着举足轻重的作用。管理财产和处分财产，相对比较容易理解，实践中并无争议。但是，对于管理人是否有权实施处分债务人全部财产，还是应当区分重大债务人财产和一般债务人财产，以及《企业破产法》关于管理人处分财产条款是否属于效力性规范，《企业破产法》语焉不详，缺乏明确规定。2019年3月28日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（以下简称《企业破产法司法解释（三）》），〔2〕2020年12月23日，最高人民法院审判委员会第1823 次会议通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复〉等二十九件商事类司法解释的决定》，对《企业破产法司法解释（三）》进行了修正。将管理人实施的《企业破产法》第69 条规定的行为明确为处分重大财产行为，规定管理人应当将处分重大财产行为事先列入财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。然而，司法解释的上述规定，似仍不能解决实践中存在的很多问题，如未经向债权人委员会报告的管理人处分财产行为的效力如何认定。本文以此作为切入点，坚持问题导向，立足界定管理人处分债务人财产的具体职责，厘清法院、债权人会议和债权人委员会监督管理人处分债务人财产的职责和分工。同时，为进一步推动提升破产审理质效，充分发挥管理人职能作用，对修改完善《企业破产法》关于管理人处分财产的规定提出意见建议。

一、问题的提出

2016年9月1日，甲公司与乙公司签订租赁协议，约定甲公司承租乙公司的部分厂房设备，月租金50 万元，租赁期限自2016年10月1日至2021年9月30日。2020年10月31日，某中级人民法院受理乙公司破产重整申请，指定破产管理人。2020年12月1日，某中级人民法院召集举行乙公司第一次债权人会议。2020年12月25日，甲公司与乙公司管理人确认继续履行厂房设备租赁协议。2021年7月30日，乙公司管理人发函给甲公司，指出双方租赁合同将于2021年9月30日到期，要求甲公司在此之前搬离乙公司的厂房，并支付拖欠的租赁费750 万元。后甲公司回函乙公司管理人，同意于2021年9月30日前搬离乙公司的厂房，条件是免除750 万元租金中的200万元部分。2021年9月5日，乙公司管理人回函同意甲公司提出的搬离条件。甲公司搬离后，乙公司管理人以未向债权人委员会报告为由，请求法院判令确认免除200 万元租金行为无效，甲公司支付200 万元租金。

（一）争议的观点

第一种观点认为，乙公司管理人的诉讼请求不能被支持。主要理由是：管理人在破产进程中发挥着关键作用。管理和处分债务人财产是世界各国破产法普遍赋予管理人的职责。《企业破产法》围绕着管理人设计了我国一整套破产制度，该法第25 条第1 款第（六）项规定管理人可以管理和处分债务人财产。在法律并未明确限制管理人处分债务人财产条件的情形下，乙公司管理人以未向管理人报告为由，主张免除200万元租金的行为无效缺乏法律依据。此外，乙公司管理人在同意免除200 万元租金后，又以无权处分为由请求甲公司支付200 万元租金，不符合诚实信用原则，不利于维护正常商事交易秩序。

第二种观点认为，乙公司管理人的诉讼请求可以被支持。主要理由是：管理人的职责来自法律的明确规定。根据《企业破产法》第69 条的规定，管理人实施履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同，放弃权利等行为，应当及时报告债权人委员会。乙公司管理人免除甲公司200 万元的租金，属于对债权人利益有重大影响的财产处分行为。在未向债权人委员会报告的情况下，乙公司管理人无权免除甲公司200 万元的租金，故这一行为应当被认定为无效。

第三种观点认为，乙公司管理人的诉讼请求不能被支持。但理由不同于第一种观点，主要是：为规范管理人执行职务行为，健全债权人会议、债权人委员会和法院对管理人的监督机制，《企业破产法司法解释（三）》规定了管理人处分债务人重大财产应当提交债权人会议表决通过，和实施处分前十日向债权人委员会或者人民法院的报告制度。但是，法律与司法解释规定的“及时报告”，显然不能理解为“提请批准”，在债权人会议未授权的情况下，债权人委员会无权同意管理人处分债务人重大财产。因此，未向债权人委员会报告，不是乙公司管理人主张免除200 万元租金行为无效的正当法律事由。

（二）涉及的破产法问题

上述争论主要聚焦以下问题：一是乙公司管理人免除甲公司200 万元租金的行为，是否属于《企业破产法》第69 条规定的管理人实施“放弃权利”以及“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”。二是《企业破产法》所规定的“应当及时报告债权人委员会”，属于管理人处分财产行为的效力性规定，还是管理人履行职责过程中的管理性规定。三是如何进一步区分债权人会议和债权人委员会在监督管理人处分债务人财产方面的职责。其中，问题一关涉“债务人重大财产”的界定标准，属于事实判断问题，是管理人处分债务人财产时最先遇到且需要解决的问题。问题二涉及管理人处分财产行为的效力问题。明确“未及时报告”的法律后果，需要从设立管理人制度的初衷出发，结合我国具体实际进行分析。如果认为“应当及时报告债权人委员会”属于效力性规定，则未向债权人委员会报告，应当认定为处分重大财产行为无效；如果认定为管理性规定，则不影响处分重大财产行为的效力。此外，法律规定的“及时”报告，是处分前及时报告，还是处分后及时报告，都需要进一步明确。问题三则关乎债权人会议和债权人委员会在监督管理人处分债务人财产方面的职责分工问题，影响整个破产程序的效率，事关破产制度的价值评价。

笔者认为，上述问题均与管理人处分债务人财产的职责相关，而解决该问题的核心及关键是对管理人的法律地位予以明确，因为这直接决定了管理人的职责权限和处分债务人财产行为的效力。

二、立法和司法的考察

管理人的法律地位，是指管理人在整个破产法律关系坐标图中所处的位置。〔3〕姚彬、孟伟：《破产程序中管理人制度实证研究》，中国法制出版社 2013年版，第 37 页。就我国现行《企业破产法》来说，并没有哪款条文专门对管理人的法律地位作出规定，而是通过不同条款对管理人的选任、权利义务、职责和责任等分别进行规定来明确管理人在整个破产程序中的地位。其中，关于管理人职责的规定最能体现管理人的法律地位。

（一）破产法关于管理人职责的规定

管理人的职责遍布于整个企业破产程序之中，凡是破产程序的进行以及破产事务的处理中涉及管理人职责的，均应由管理人为之。〔4〕韩长印：《破产法学》，中国政法大学出版社2016年版，第80 页。一般认为，《企业破产法》第25 条、第26 条、第69 条均有关于管理人职责的规定，尤其第25 条第1 款更是采用列举的形式对管理人的法定职责进行明确。根据该规定，管理人的职责主要包括：接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；调查债务人财产状况，制作财产状况报告；决定债务人的内部管理事务；决定债务人的日常开支和其他必要开支；在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；管理和处分债务人的财产；代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；提议召开债权人会议；人民法院认为管理人应当履行的其他职责。其中，管理和处分债务人财产，被认为是管理人最为重要的职权。〔5〕王欣新：《破产法》（第四版），中国人民大学出版社2019年版，第107 页。

（二）破产法及司法解释关于管理人处分财产制度的规定

我国破产法关于管理人处分财产制度的设计，采取概括性规定职责加限制性行使处分权利模式。一方面，《企业破产法》规定了管理人处分债务人财产的职责，另一方面，《企业破产法》通过规定法院、债权人会议、债权人委员会的监督，设定管理人处分债务人财产的边界，相关规定主要见之于《企业破产法》第25 条、第26 条、第61 条、第68 条和第69 条。

1.管理人处分债务人财产行为与监督

在我国现有的破产法立法框架下，基本上构建了法院监督主导下的破产管理人中心主义的结构模式。管理人中心主义，是指破产程序的事务性工作通过管理人来进行，管理人在破产程序开始后依法对债务人的财产进行接管、清理、保管、运营以及必要的处分，以更好地保护债权人的利益。《企业破产法》第13 条、第23 条和第25条的规定，基本上反映了破产程序中的管理人中心主义。〔6〕前引〔4〕，韩长印书，第74 页。具体而言，《企业破产法》在明确管理人处分债务人财产职责的同时，通过规定法院、债权人会议和债权人委员会对管理人处分财产行为的监督，共同形成现有的管理人处分财产制度。

（1）法院的监督。在我国破产程序中，法院对管理人的监督是最重要、最直接、最有力的监督形式。根据《企业破产法》第26 条规定，在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业等对债权人利益有重大影响的处分财产行为，应当经人民法院许可。在第一次债权人会议召开之后，法院对管理人处分财产行为的监督，主要是根据债权人或者债权人委员会申请作出相应决定，听取管理人的报告等。

（2）债权人会议的监督。债权人会议，是在破产程序进行中，为便于全体债权人参与破产程序以实现其破产程序参与权和监督权，维护全体债权人的共同利益而由依法申报债权并经登记在册的债权人组成的表达债权人意志和统一债权人行动的议事机构。〔7〕前引〔4〕，韩长印书，第215 页。债权人会议对管理人处分财产行为的监督是债权人自治的充分体现，主要是通过重整计划、债务人财产管理、变价和分配方案。《企业破产法司法解释（三）》）将管理人实施《企业破产法》第69 条规定情形的处分重大财产行为，列入破产财产管理或者变价方案应由债权人会议决定通过事项。

（3）债权人委员会的监督。债权人委员会由债权人会议决定设立，是债权人会议的常设机构。根据破产案件实际情况，债权人会议也可以决定不设立债权人委员会。在不设立债权人委员会的情况下，管理人应当向人民法院履行向债权人委员会的报告义务。债权人委员会对管理人处分财产行为的监督，主要是听取管理人处分财产行为的及时报告，纠正管理人不当的处分财产行为和提议召开债权人会议，特别是对于发现未列入债权人会议通过的财产管理方案或者变价方案的，或者债权人会议未就该事项进行过表决的，可以提议债权人会议主席召开债权人会议。

2.我国管理人处分财产制度的不足

我国法律及司法解释虽对管理人处分财产制度进行了规定，但仍存在不足：

（1）关于管理人处分财产制度，《企业破产法》相关规定语焉不详，且存在着体系矛盾。如前所述，《企业破产法》关于管理人处分债务人财产制度的规定，主要见之于第25 条、第26 条、第61 条、第68 条和第69 条。从法律解释的一般理解看，立法者的原意可通过字义解释、体系解释和历史解释三种方法来获得。〔8〕郑永流：《法律方法阶梯》，北京大学出版社2015年版，第126 页。从字义解释出发，第一次债权人会议召开前的管理人处分重大财产，应当经人民法院“许可”，明确了决定权在法院。但是，第一次债权人会议召开后，债权人会议的职权是否包括处分债务人重大财产行为，以及如何行使，《企业破产法》缺乏明确规定。从体系解释出发，《企业破产法》第69 条规定管理人实施处分债务人重大财产行为向债权人委员会“及时报告”，虽然第69 条规定使用的是“实施”下列行为而不是直接使用“处分”下列重大财产的表述，但是，基于第25 条规定了管理人处分债务人财产的职责，以及第69 条“及时报告”的表述（不是“报请批准”或者第26 条规定的“许可”）。“及时报告”规范的是管理人的履职行为，并没有设定管理人的处分权界限。实践中，引发管理人是否具有处分债务人财产权的争论，也是在所难免。

（2）司法解释进行了填补，但不能解决全部问题。《企业破产法司法解释（三）》的制定实施，以司法解释的形式将管理人实施《企业破产法》第69 条规定情形的处分重大财产行为，列为债权人会议决定通过的破产财产变价或者分配方案，为统一理解和适用《企业破产法》第25 条、第69 条的规定提供了依据。司法解释作为司法机关为统一法律适用标准而对现行立法作出的解释，是对如何正确理解和执行法律所作出的具体规定，其内容是法律的应有之义，解释的内容一般不得超越法律本身。但是，司法解释虽是对既有法律所作之解释，而我国的司法解释，在一定程度上还起到填补立法空白的作用，民间借贷司法解释有关利率保护标准的规定即是如此，至少在现阶段承担着填补立法空白的作用。〔9〕郑学林、刘敏、张纯、唐倩：《新民间借贷司法解释的理解与适用》，载《人民司法》2021年第4 期。前述对《企业破产法》相关规定进行字义解释和体系解释的结果，并不能当然得出在第一次债权人会议召开后，管理人不得处分债务人财产的结论。此外，《企业破产法》第69 条规定管理人应当及时报告债权人委员会的处分财产行为，仅仅作了定性而不是定量规定，《企业破产法司法解释（三）》的规定，也没有解决实践中何为对债权人利益有重大影响的财产处分行为，何为一般性财产处分行为的操作性问题。如行为性质同样都是放弃债权，但放弃1000 元的债权与放弃100 万元的债权，对债权人利益的影响显然是不可比的，而依据法律规定，两者都需要报告债权人委员会。〔10〕王欣新：《破产法》（第三版），中国人民大学出版社2015年版，第214 页。实际上，对于管理人实施的处分债务人财产的行为，是否属于对债权人的利益有重大影响的行为，不能简单地根据放弃债权的数额进行认定。破产清算、破产和解和破解重整过程中的债务人，面临着不同的财务状况。即使是在破产清算程序中，也不能简单地认为处分价值低的机器厂房，比起放弃高额的债权，对债权人的利益造成的影响要小。为此，有观点认为，实务当中对《企业破产法》第69 条应当进行正确的理解和适用，第69 条第1 款第（一）项至第（九）项行为，均应指“对债权人利益有重大影响的财产处分行为”。〔11〕最高人民法院民二庭编著：《最高人民法院关于企业破产法司法解释（三）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第291-292 页。

三、学理检视与域外纷争

在世界各国破产法中，破产管理人制度是一项非常重要的制度。从历史上看，破产管理人制度最早可以追溯至古罗马时期，随着商品经济的蓬勃发展和自由资本的流动竞争，“优胜劣汰”规则不停演绎，破产管理人制度成为现代市场经济法律体系中的重要组成部分。

（一）关于管理人法律地位的学说

管理人的法律地位如何界定，存在多种学说：一是“代理说”。代理说将破产管理人定义为民法上的代理人。根据利益归属，其又可分为债务人代理说和债权人代理说以及共同代理说。〔12〕齐树洁主编：《破产法》，厦门大学出版社2007年版，第 99 页。二是“职务说”。职务说是与代理说相对立的学说，曾经是日本破产法学界的通说。〔13〕[日]石川明：《日本破产法》，何勤华、周桂秋译，中国法制出版社2003年版，第 155-156 页。这一学说最早起源于德国，后发展于日本。在“职务说”的前提下，破产管理人既不代表债权人的利益，也不代表债务人的利益，而是代表国家履行公务行为。三是“机关说”，又称“破产财团机关说”。这一学说是日本破产法学界的通说，德国也有很多学者支持此种观点。按照“机关说”的观点，破产财团具有相对的独立人格，破产管理人系破产财团的代表机关，独立于债务人，以破产财团的名义管理、变价和分配破产财产。四是“信托说”。这一学说为英美法系所采用。按照这一学说，将英美法中的信托制度引入破产法中，破产管理人基于信托管理处分破产财产。在这一制度之下，除破产外，合同、物权乃至组织关系，都同样可以找到自己的位置：任何合同关系中的债权人可被理解为是委托人，债务人是受托人；在物权法上所有人与占有人之间的关系中，所有人可看作是委托人，占有人可看作是受托人；信托同时可被看作是一种组织形式。〔14〕李清池：《作为财团的信托》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2006年第4 期。

对于上述学说，笔者认为，“代理说”自身存在着很多难以自圆其说的缺陷，如管理人的产生，系基于债权人的选任，或者是法院的指认，并不存在债务人或者债权人事先的授权委托。在破产进程中，管理人在管理破产事务、处分破产财产时，无需以其他人名义进行。“职务说”虽然从破产管理人选任的角度，强调了职务的中立性，但与管理人管理、处分私财产的实际不符，也不能说明管理人的报酬来自破产财产。“机关说”和“信托说”分别是目前大陆法系和英美法系的代表学说，但是，具体到我国破产制度语境下，《企业破产法》并未规定“破产财团”这一法律概念，信托制度因与“一物一权原则”相违背而缺乏法律和法理双重支持，“机关说”和“信托说”只能作为理解管理人法律制度的参考，但不能作为认定管理人法律地位的依据。

笔者认为，学理学说与制度设计往往是紧密相连的，管理人地位的不同学说对应着不同的制度设计，影响着破产实践中管理人的定位职责。但过于纠结各个学说而难以抉择，无助于准确适用《企业破产法》关于管理人制度的规定。随着实践的发展，破产法立法和司法理念已经由最初的债权人保护，经历债权人和债务人兼顾，进入到综合平衡社会整体利益和债权人债务人阶段，考虑到管理人在破产进程中的重要作用，结合我国破产法及司法解释规定，笔者认为，对于管理人的法律地位应注意把握以下几个要点：

一是法律规定管理人的职权，管理人基于委托授权从事破产实务；二是法院选任管理人，管理人的地位中立于债权人和债务人；三是管理人具有独立地位，管理、处分、变价、分配债务人财产不受非法干扰；四是管理人接受法院、债权人会议等的监督，依法承担履职过错的相应责任；五是管理人的工作是一项专业工作，由此产生的报酬从债务人财产中支出。

（二）域外具有代表性的管理人处分财产制度

域外破产立法多以列举方式具体规定管理人的职责，尤以日本破产法最为典型。《日本破产法》第78 条第2 款规定：“破产管理人在进行下列行为时，必须取得法院的许可：1.关于不动产的物权、应当登记的日本船舶或外国船舶的自主出售；2.矿业权、渔业权、专利权、实用新型权、外观设计专利权、商标权、线路配置利用权、培育未成年人残疾人的权利、著作权或著作相邻权的自主出售；3.营业或事业的转让；4.商品的整体出售；5.借款；6.基于第238 条第2 款规定的对放弃继承的承认，基于对243 条准用基于同款规定的对放弃概括遗赠的承认，基于第244 条第1 款规定的对特定遗赠的放弃；7.动产的自主出售；8.债权或有价证券的转让；9.依照第53 条第1款规定的请求履行；10.提起诉讼；11.和解或者仲裁协议；12.权利的放弃；13.对财团债权、取回权、别除权的承认；14.回赎别除权标的物；15.法院指定的其他行为。”〔15〕李飞：《当代外国破产法》，中国法制出版社2016年版，第746-747 页。

德国破产法在规定管理人职责时，则采用了概括加列举的方式。德国《支付不能法》第160 条规定：“1.破产管理人在准备实施对破产程序特别重要的法律行为时，应当征得债权人委员会的同意。未设立债权人委员会的应当征得债权人会议的同意。2.在下列情形，尤其必须征得本样第1 款规定的同意：（1）出让企业或一项营业、出让整个仓库、直接出卖不动产标的、出让债务人在另一企业持有的股份——以持股系为同该企业建立长期联系为限、出让取得定期收入的权利；（2）接受将使破产财产增加重大负担的贷款；（3）进行或开始进行具有重大争议价值的法律争议诉讼、拒绝接手进行此种法律争议、为调解或避免此种法律争议而缔结和解或仲裁协议。”〔16〕前引〔15〕，李飞书，第67 页。

两相比较，日本破产法的列举式规定，清楚界定了破产管理人处分财产的具体职责，但因规定得过于明确具体，可能不能涵括破产过程中需要破产管理人处分财产的所有情形，进而不利于发挥破产管理人的职能作用。与之相比，德国破产法既有“对破产程序特别重要的法律行为，才应当征得债权人委员会或债权人会议的同意”的抽象概括规定，又明确几种属于“对破产程序特别重要的法律行为”的情形，便于管理人在实务中具体适用。

四、实践回归与制度完善

2021年3月11日闭幕的第十三届全国人民代表大会第四次会议，审议通过了全国人大常委会所作的工作报告。其中，报告显示，根据立法工作计划，围绕建设现代化经济体系、促进科技创新，将制定期货法、乡村促进法等，修改反垄断法、公司法、企业破产法等。〔17〕栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2021-03/14/c_1127209310.htm，2022年6月30日访问。我国破产立法所要解决的根本问题，并不是应否坚持管理人中心主义的问题，而是在管理人中心主义的架构下，如何协调管理人、人民法院和债权人之间的关系或者权利分配问题。〔18〕邹海林：《新企业破产法与管理人中心主义》，载《华东政法学院学报》2006年第6 期。

回到本文开篇的案例，管理人未经报告处分债务人财产的行为，属于管理人处分财产权限的问题，与之相关的是法院、债权人会议和债权人委员会监督权配置行使问题，但本质上仍关涉管理人的法律地位。相对于《企业破产法》在债权人会议召开之前、管理人处分重大财产行为需经法院“许可”的规定，本文同意第三种观点，即乙公司管理人以未向债权人委员会报告为由，请求法院判令确认免除200 万元租金行为无效，甲公司支付200 万元租金的诉讼请求不能被支持。虽然《企业破产法司法解释（三）》规定了管理人处分债务人重大财产应当提交债权人会议表决通过和实施处分前十日向债权人委员会或者人民法院的报告制度，但是法律与司法解释规定的“及时报告”，显然不能理解为“提请批准”，且债权人委员会是否有权批准，同样缺乏法律依据。鉴于修改《企业破产法》已列入十三届全国人大常委会立法规划和2022年度立法工作计划，笔者认为，下一步修改完善管理人处分财产制度应着重关注以下几个方面：

（一）公平和效率的考量

1.是否赋予管理人处分债务人重大财产权利，要立足公平的考量。破产法是市场经济的基本法律之一。效率是破产法的基本价值追求，这也是由市场经济的规律决定的。市场经济的效率性决定了破产法的效率性。〔19〕李曙光：《破产法的基本价值》，新浪网，https://news.sina.cn/sa/2007-03-25/detail-ikkntiam 8861428.d.html，2022年7月1日访问。20世纪60年代以来，随着经济学在西方法学研究的融合，经济分析法学逐渐形成，以效益作为法律分配权利和义务的标准逐步进入实践。在探讨修改和完善管理人处分财产制度时，最为理想的模式，显然是赋予管理人灵活的财产处分权。而以“正常业务”标准评判管理人是否实施了正当的处分债务人财产行为，也是管理人中心主义的应有之义。但是，强调破产程序效率优先，不能忽视公平作为破产法的首要价值。保护债务人免受个别债权人的不当压力，保障债权人之间的公平清偿，是债权人、债务人选择破产程序的出发点和落脚点。管理人在破产程序中扮演着关键的核心角色，滥权或者过度赋权，或者模糊规定管理人处分债务人财产的权利，都与法律的基本价值追求相违背。在公平和效率的权衡上，我国的管理人处分财产制度，应该倾向于前者，不宜赋予管理人处分债务人重大财产的决定权。

2.是否将处分债务人重大财产权利排他性集中于债权人会议，要立足效率的考量。债权人委员会系债权人会议的常设机构，债权人委员会的权力来自债权人会议。在整个破产过程中，召开债权人会议的次数屈指可数，一次债权人会议也解决不了破产过程中的所有问题。如果单纯地从维护债权人利益角度考量，破产程序中管理人处分重大财产的行为，全部交由债权人会议决策批准，管理人仅负责具体执行债权人的决议，是最优的制度选择。但破产事务纷繁复杂，事无巨细全部交由债权人会议决策或频繁报告，在操作过程中难以实施，也会极大降低破产程序的效率，拖延破产程序进行，反过来会损害债权人的利益，影响公众选择适用破产程序的积极性。事实上，破产法实施以来，对破产法和破产程序的诟病之一就是破产程序过于繁冗，缺乏效率。因此，为提高破产程序的效率，尽快了结破产事务，以便使破产程序中涉及的社会关系尽快得以稳定，债权人的利益尽快得到实现，有必要进一步明确债权人会议可以授权债权人委员会，行使决定管理人处分重大财产的职权。对于诸如管理人基于正常经营实施的处分重大财产行为，在不召开债权人会议的情况下，债权人委员会一般应当予以许可。否则的话，过度强调债权人会议排他性决定权，绝对排除债权人会议根据债权人会议授权行使处分紧急性的重大财产决定权，必将束缚破产机制的发挥，不利于破产程序高效运转。

3.是否将处分债务人小额财产权利赋予管理人，要立足效率的考量。管理人享有处分财产的权利，来自《企业破产法》的规定，也源自管理人自身的法律定位。从域外的情况看，一概排他性地否定管理人的处分权，违背破产对效率的价值追求。管理人能否高效行使职责，直接关系到债权人的密切利益，但不区分重大财产和小额财产，一律要求债权人会议或者债权人委员会经授权后决定，也将对破产的效率和进程产生反作用力。特别是债权人作为进入破产程序债务人的“外部人员”，并不熟悉掌握债务人破产之后的财产和经营状况，而债权人会议召开需要一定的时间周期准备。与此同时，管理人全面清点盘查债务人，深入了解财务和业务状况，更能准确判断处分财产的效果。因此，在明确处分重大财产权力归属于债权人会议的同时，可以将处分小额财产的权利配置于管理人。涉及小额财产的认定标准，可以结合《企业破产法》第82条关于设立小额债权组的规定，在破产实践中，第一次债权人会议召开时，根据每个破产案件的实际情况，划分小额债权的金额标准，在这一标准以上的，则认定为是债务人的重大财产。

对《企业破产法》的上述修改建议，既考虑了灵活性，依照债务人对外所负债务实际确定重大财产，又与《企业破产法》现有关于小额债权规定的表述保持一致，解决了重大财产认定标准缺乏法律明确依据，可能存在着“任性”认定处分重大财产的问题，有利于维护正常的交易秩序。在立法模式上，可以参照德国破产法概括加列举的形式，对《企业破产法》第69 条规定的重大处分财产行为进行改造，但不宜采取简单列举的日本模式，后者虽然简单明了具有操作性，但破产法作为一部实践性很强的法律，不能适应其在适用中遇到的各类复杂问题。一旦出现法律规定列举的真空，必将出现权利行使的混乱和无序，损害债权人的合法权益。

（二）现实的考量

1.基于我国管理人制度的现状。我国企业破产法中的管理人，基于法律规定的职权从事破产事务，一般由法院选任产生，地位中立于债权人和债务人，执行处分、变价、分配债务人财产不受非法干扰，接受法院、债权人会议和债权人委员会等的监督，依法承担履职过错的相应责任。但是，在破产法修改过程中，需要清醒地看到，我国管理人市场正处于发展过程中，没有严格的市场准入制度，缺乏完善的管理人业务操作规范和职业技术规范，在管理人选任上往往是法院指定，债权人或者债权人会议发挥的空间不大。在考虑发挥我国管理人制度最大效能的同时，还要兼顾维护破产审理和市场交易秩序需要，不宜赋予管理人处分重大财产行为的职责。同时，也不能简单照搬域外的做法，以德国破产法为例，管理人采取特别重大措施时必须另外征得债权人委员会的同意，但违反该义务并不影响其措施的对外效力。〔20〕［德］莱茵哈德·波克：《德国破产法导论》，王艳柯译，北京大学出版社2014年版，第26-27 页。根据我国法律和司法解释对于越权处分的规定，应当结合具体情形，认定管理人越权处分重大财产行为的法律效力。

2.借鉴我国公司对外担保效力认定。关于《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第16 条规定的理解，〔21〕《公司法》第16 条规定：“公司向其他企业投资或者为他人提供担保，依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议；公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。公司为公司股东或者实际控制人提供担保的，必须经股东会或者股东大会决议。前款规定的股东或者受前款规定的实际控制人支配的股东，不得参加前款规定事项的表决。该项表决由出席会议的其他股东所持表决权的过半数通过。”在相当长的一段时间内，司法实践主流观点认为，该条在性质上属于管理性规定，故即便法定代表人未经决议程序擅自对外签订担保合同，也不影响合同效力。〔22〕最高人民法院民事审判第二庭编著：《〈全国法院民商事审判工作会议纪要〉理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第180 页。由此造成的结果是，法定代表人对外开展不属于公司主流业务的担保业务，发生纠纷后，由公司承担相应的连带责任，损害了股东特别是中小股东的合法权益。2019年11月8日，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第17条，对此采取了法定限制说，认为《公司法》第16 条对法定代表人的代表权进行了限制，而《公司法》一经公布，应当推定所有人都知晓法定代表人并不具备未经公司决议程序擅自对外提供担保的权利。同时，出于维护正常交易秩序的考虑，区分相对人是否善意认定合同是否有效。2021年1月1日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》，〔23〕《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第7 条第1 款规定：“公司的法定代表人违反公司法关于公司对外担保决议程序的规定，超越权限代表公司与相对人订立担保合同，人民法院应当依照民法典第六十一条和第五百零四条等规定处理：（一）相对人善意的，担保合同对公司发生效力；相对人请求公司承担担保责任的，人民法院应予支持。（二）相对人非善意的，担保合同对公司不发生效力；相对人请求公司承担赔偿责任的，参照适用本解释第十七条的有关规定。”对此保持相同立场。因此，在如何认定管理人未经债权人会议同意处分重大债务人财产的，应当推定所有人都知道管理人无处分权，处分重大财产行为属于无效法律行为。

综上，为修改完善我国管理人处分财产制度，本文提出以下五点建议：（1）修改管理人“管理和处分债务人的财产”职责的笼统表述，分别表述为管理债务人的财产，和处分债务人的小额财产；（2）明确债权人会议可以授权债权人委员会对债务人重大财产的“紧急处分权”，债权人委员会根据授权，可以决定对债务人重大财产进行“紧急处分”；（3）明确管理人处分债务人重大财产的效力性要件，以第一次债权人会议召开为界，在此之前应当经法院许可，在此之后应经债权人会议决定通过，否则即为越权处分行为；（4）明确管理人有权处分债务人小额财产，但应当向债权人委员会报告，接受债权人委员会、债权人会议和法院监督；（5）修改《企业破产法》第69 条关于“及时报告”的规定，明确“提前报告的一般原则和事后报告的特殊例外”，要求管理人在执行债权人会议通过的财产管理和变价方案之前，应当提前向债权人委员会报告。但是在特殊情形下，管理人也可以事后报告，不能因为未报告否定对管理人的履职评价。

结 语

破产法是一部操作性极强的单行法，但受到立法资源的限制，主要是条文限制，不可能穷尽各种管理人处分财产的情形。因此，一方面要通过修改完善法律规定，确立管理人处分财产制度的“四梁八柱”，另一方面也要配套实施相关法律制度，解决破产实践中的一些问题。司法解释可以相应跟进，对属于法院审判工作中具体适用法律的问题，予以进一步细化明确。例如，债权人会议讨论决定小额债权标准事项，管理人越权处分重大财产时相对人是否善意及法律后果，债权人委员会行使重大财产紧急处分权的条件，管理人执行处分重大财产行为的事后报告情形，等等。同时，应当进一步强调管理人在破产程序中严格履行法律赋予的处分债务人财产的职责，并承担违反义务和职责的相应法律责任。