科学组织灾害应急行动的实践与思考——以“11.3”白格堰塞湖重大险情处置为例

应急管理部救援协调和预案管理局

2018年4月16日，应急管理部正式挂牌。四年多来，在党中央、国务院的坚强领导下，部党委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，边组建、边应急、边防范，强化应对危机意识，构建新质应急力量，完善应急预案体系，建立应急联动机制，全面提升核心应急能力，成功处置了一系列自然灾害和重特大生产安全事故，探索形成了“扁平化”应急指挥、“一体化”救援救灾、“一个窗口”发布灾情信息等新体系新模式。特别是在2018年金沙江“11.3”白格堰塞湖重大险情处置中，见事早、行动快、效果好，受灾和可能受威胁群众得到妥善安置，实现了人员零伤亡、最大限度减少经济损失的预期目标，创造了我国人工干预堰塞湖泄流的成功范例。通过“复盘”应急管理部组织金沙江“11.3”白格堰塞湖抢险救援行动案例，探讨科学组织应急行动的基本做法。

在金沙江“11.3”白格堰塞湖处置中，应急管理部积极履行统筹协调职责，相关部委和单位大力支持配合，及时有力地指导和协助四川省、西藏自治区展开抢险救援行动，历时14天，应急处置取得决定性胜利。

1 灾害基本情况

金沙江全长3300余千米，流域面积50万平方千米，约占长江流域面积的26%，落差达5100米，水能资源蕴藏量达1亿多千瓦，约占全国的16%，富集程度堪称世界之最；也正是这个极高的落差，造成金沙江水流湍急，河床陡峭，江势惊险，航运困难。

近年来，随着不断发生的地震和全球气候变暖等因素叠加，金沙江山体滑坡等灾害时有发生。仅2018年就发生了两起大的滑坡。

一是10月10日22时许，金沙江四川省白玉县与西藏江达县交界处白格段山体发生垮塌，堵塞金沙江并形成堰塞湖， 12日18时自然过流，13日凌晨堰塞坝溃决，堰塞湖险情解除。

二是11月3日18时左右，该段山体再次发生垮塌造成堵江，形成堰塞湖。此次新增滑坡体约200万立方米，顺河堆积长约200余米，掩埋了10月10日堰塞湖自然漫坝形成的泄流通道。堰顶垭口高程约2966.48米，较第一次堰塞湖高出36米。结合堰塞体坝高和上游来水量分析研判，堰塞湖短时间内自然泄洪的可能性不大。根据当时水利部门预测，自然状态下溢流时间最快大约在11月16日之后，届时堰塞湖库容水量将达到8亿立方米左右。如果自然泄流，造成的主要危害是：一方面，上游将有大范围村庄、政府机关、学校、国道、桥梁等基础设施被淹，特别是数十个村庄将变成孤岛；另一方面，堰塞湖积水过多造成短时间溃坝，洪峰流量可达25300-35700立方米／秒，极端情况下可达50500立方米／秒，届时，金沙江下游沿江城镇、6座大型水电站和大量道路、桥梁等基础设施将会遭到毁灭性破坏。因此，对堰塞湖实施工程干预工作，就被历史地提到议事日程上来了。

实施工程干预措施面临四个方面的困难：一是堰塞湖地处高山峡谷之中，山上是原始森林，交通极其困难，应急资源难以保障；二是堰塞湖上方有三块（K1、K2、K3）不稳定山体随时可能滑落，对施工人员安全面临巨大威胁；三是堰塞湖地处高原高寒地区，氧气稀薄，雨雪交加，气温低至零下12度，施工环境极其恶劣；四是堰塞湖位于少数民族聚居区，受到国际国内广泛关注，处置不好就会带来很大社会影响。

灾害发生后，应急管理部会同自然资源部、水利部、中国气象局、国家能源局迅速反应，以高度的政治自觉和行动自觉贯彻落实党中央、国务院决策部署，打响了高原高寒地区实施堰塞湖抢险救援战役。

2 启动响应

2.1 研判灾情发展趋势

11月3日深夜，黄明书记收到险情报告后，立即组织召开视频调度会，听取四川和西藏两地应急管理部门、消防救援总队的情况汇报，与自然资源部、水利部、中国气象局负责同志联合会商，综合研判灾情发展趋势。初步判断结论是：这次堰塞湖不可能像前几次那样短时间内自然过流，必须通过实施工程干预措施，尽快打通江道，下泄积蓄洪水，力争把灾害损失降到最低程度。

2.2 启动部际响应机制

应急管理部会同自然资源部、水利部、国家能源局联合派出现场工作组赶赴现场；飞达康定后，驱车9个多小时，翻山越岭、风雪无阻，于21时20分到达白玉县，并立即召开由甘孜、昌都两个州市主要负责同志和相关专家参加的灾情研判分析会，推动两地建立应急联动机制。5日凌晨1时许，工作组上报了工程干预初步建议，并展开抢险救援方案研究制定工作，争分夺秒推进抢险救援工作。

2.3 调集专业抢险力量

5日7时50分应急管理部召开视频调度会，全面部署人工干预措施。在部党委统筹之下，现场工作组展开专业力量准备。协调军委联合参谋部和西部战区，调动西藏军区某陆航旅、工化旅和陆军第77集团军某工兵旅舟桥部队计500余人，携带直升机5架、大型门桥3套、冲锋舟20余艘和相关爆破器材，千里驰援灾区；从相关企业调集挖掘机、装载机、运输船、潜孔钻机、炸药等抢险资源；协调中国安能公司从北京和成都抽调73名指挥员、挖掘机操作能手赶赴现场担负开挖泄流槽任务。

2.4 组织灾区现场勘察

为确保工程干预措施的针对性和有效性，现场工作组与甘孜州委、州政府主要负责同志一起，于6日凌晨前往堰塞湖进行现场勘察，对工程干预的可行性，以及相关措施的实施条件和方式方法进行现场论证。经过5个多小时的艰难跋涉，勘察人员到达堰塞湖坝顶，现场研究确定了开挖泄流槽的主要方式和具体位置，以及运送大型挖掘机械的道路修筑计划，同时对不稳定山体监测工作进行了部署。

3 抢险救援

3.1 增派领导力量

考虑到此次堰塞湖应急处置是一场硬仗、一场大仗的实际，应急管理部增派郑国光、叶建春两位副部长率领有关人员前往灾区，加强现场工作组力量。7日17时，现场工作组协调四川、西藏两省区负责同志，详细听取了地质、水利、气象、遥感、工程、爆破等专家意见建议，对各种人工干预措施的可行性进行分析研究，在国家层面加强了对灾区现场的组织协调工作，确保人工干预科学、高效、安全。

3.2 建立指挥机构

为加强对四川、西藏两个省区的组织协调工作，解决好现场统一指挥问题，由现场工作组牵头，成立了由国家部委、省区政府和军队相关负责同志参加的金沙江“11.3”白格堰塞湖应急处置联席会议，建立工作制度，明确相关要求，确保对所有参与堰塞湖抢险处置力量的行动实施统一调度，步调一致地做好抢险救援工作。

3.3 制定处置方案

根据现场勘察论证情况和相关专家建议，现场工作组会同四川、西藏两地有关负责同志，研究确定了“以机械开挖为主、爆破和水冲措施为辅，尽量减少对山体振动影响”的应急处置实施方案，一边报批，一边组织准备，千方百计加快人工干预进程。同时，按照底线思维要求，对金沙江下游6座水电站实施12亿立方米的水库预泄腾库调度方案，组织四川、西藏、云南三省区对沿江两岸8.6万名群众实施转移安置工作，确保灾区人民群众生命财产安全。

3.4 打通运输通道

如何把大型工程机械投送到堰塞湖坝体上，是实施人工干预最关键的一环。为此，现场工作组确定开辟陆路、水路、空中三条通道。由甘孜州组织100余人的施工队伍，克服重重困难，历尽千难万险，连续奋战30多个小时，在原始森林和陡峭的峡谷中打通了陆路运输通道，最终将17台挖掘机、装载机送到坝上，立下了这场战役胜利的首功。由昌都市组织改装旅游船，将1台分解后的挖掘机通过水路运送到堰塞湖坝上；77集团军利用门桥将1台大型挖掘机从水路运送上坝，并与陆航部队一起承担了大量的人员和物资运输保障任务。

3.5 实施工程干预

11月9日正式启动工程干预措施。联席会议考虑到坝上作业的复杂性，决定由专业能力强、作风过硬的安能公司（原武警水电部队）执行坝上施工任务。安能公司制定了周密的现场施工方案，利用两地投送的挖掘机和装载机，科学统筹兵力，人员轮班、机械不停，冒着滑坡、飞石危险，历时71小时，成功开挖出一条顶宽42米、底宽3米、深15米、长220米、坡比1:1.3的梯型泄流槽，累计完成土方量13.5万立方米，奠定了成功引流和泄流的工程基础。

3.6 组织灾情监测

现场工作组牵头制定安全方案，指导两地逐项分解细化，强化对现场地质和水利风险监测预警。组织国家、省、市、县国土部门和专家，利用北斗云、地基雷达、无人机、裂缝位移计等先进设备，强化对滑坡体的监测和分析研判；在施工现场，设置6个固定和流动观测点，划分区域，明确责任，每点每班安排2人对3个滑坡点昼夜观测。协调长江委及时开展应急水文监测、预报预警，不断细化溃坝洪水演进分析。组织气象部门加密气象预报，并在堰塞湖附近增设应急气象站，提供实时有效的气象服务。

3.7 严格现场管控

考虑到山体滑坡后缘和左右两侧的三块不稳定山体随时可能垮塌，将给现场作业人员带来毁灭性灾难的情况，现场工作组会同前方指挥部严格审批上坝人员，严禁无关人员进入危险区域。加强对坝上施工人员安全培训教育，划定安全线、明确紧急撤离信号、设置紧急撤离路线，遇到险情，采用发信号枪、摇红旗、对讲机、警报器等方式，及时通知施工人员撤离；在施工前方，还专门设置安全防护网，并派出十几名消防救援人员，连续12个昼夜驻守堰塞体上方安全地带，做好救援准备。

3.8 加强后勤保障

为保障坝上作业，消防救援队伍紧急从四川、西藏两侧调运21套移动照明灯具组、10套体育场用大功率照明灯组以及4吨保障物资，特别是西藏方面通过水路先后运送十几吨油料，确保施工装备不停机；每天向施工人员送上热饭和干净水。四川和西藏两省区对参加抢险救援部队和安能公司队伍，在交通、宿营、供给等方面给予了及时有力的保障，还组织慰问工作，密切了关系，鼓舞了士气，确保协调一致做好抢险救援工作。

4 新闻发布

4.1 规范信息发布渠道

按照“围绕中心、服务大局”的基本要求，建立统一的信息发布渠道，统筹协调有关部门、地方、军队等各方面的新闻宣传工作，严格责任落实，有力、有序、有效引导舆情，没有出现恶意炒作，没有出现负面舆情，为科学高效开展应急处置营造了良好的舆论氛围。

4.2 把握信息发布节奏

人工干预之前，采取了“适时、适度”披露“适量”信息的策略，确保了舆情平稳、避免出现恐慌。人工干预实施中，及时发布新闻通稿，有序协调中央主要媒体对部际联合工作组采取的重大救援措施、协调的救援力量和调配的救援物资等及时跟进宣传报道。人工干预成功后，结合堰塞湖险情发展趋势，多措并举，正面宣传藏区在大灾面前聚集的正能量，协调地方宣传部门跟进报道成功应对重大险情涌现出的感人事迹等，专题策划中央主要媒体跟进报道在应急协调联动机制方面采取的新措施等。

4.3 组织专家权威解读

充分发挥并规范专业机构、专家学者作用，通过专家权威解读，多角度、全方位、有序有效答疑解惑，真实、准确、完整传递实施人工干预的必要性、实施难度和预期效果等，弘扬主旋律、传播正能量，主动引导舆情，争取社会认同、群众支持。

4.4 加强灾害舆情监控

部署部相关司局（单位）加强舆情监控，对互联网海量信息进行主题检测、专题聚焦，及时形成分析结果，为领导全面掌握舆情动态，做出正确舆论引导，提供分析依据。同时，主动识别互联网信息中的关键信息，及时通知到相关人员，做到第一时间响应、及时作出回应。

5 经验总结

5.1 果断决策，实施了坚强有力的组织领导

险情发生之初，应急管理部即连夜会同相关部门派出联合工作组，配合指导地方开展工作；黄明书记首次听取联合工作组视频汇报后，当机立断，迅速定下实施人工干预的决心；在具体实施中，协调中央军委联合参谋部调集军队力量、协调有关方面的应急救援专家赶赴现场参与抢险工作；要求一切处置措施以现场查勘为准，对现场处置工作给予了充分信任，对所采取的工程措施给予了坚定支持。现场工作组加强统筹协调，将四川、西藏、军队、消防、企业等多方力量紧紧拧成一股绳，形成工作合力。

5.2 攻坚克难，汇聚了众志成城的磅礴力量

现场工作组组建之初，即成立了临时党支部，定期召开党支部会，及时传达党中央、国务院领导同志重要指示批示精神和部党委有关要求，确保了应急处置工作的正确方向。在抢险救灾过程中，甘孜州、昌都市和中电建、华电集团等企业的党员干部发挥先锋模范作用，以实际行动影响和带动了广大施工人员及当地村民积极投身抢险救援工作，增强了共克时艰的信心和决心。

5.3 协同作战，形成了有力有序的联动机制

现场工作组统筹前后方各方面专业技术力量，结合实际及时制定了物资、器械、人员调运以及后勤保障、堰塞湖坝体泄流槽开挖、坝上人员撤离等10余项工作方案，强化安全防范措施，明确了各方力量职责分工。结合运输方式、时间、规模等不同特点，明确陆路运输大型挖掘机，水路运输技术及操作人员和油料、基本生活保障等物资，直升机实施侦察监测、运送轻型物资和专家团队，各方救援力量密切配合，协同作战，构建了专群结合、上下联动、军民融合、左右互通的工作格局。

5.4 统一指挥，发挥了救援力量的整体威力

本次灾害发生在川藏交界区域，两地均成立了前方指挥部，各自负责本行政区域抢险救灾工作。为加强统一指挥、统一行动，在联合工作组提议下，创造性地成立金沙江“11.3”白格堰塞湖灾害应急处置联席会议，两地指挥部、联合工作组、军队派员参加，部署抢险救灾重大工作，统筹调度抢险救灾力量，建立从联合指挥部到两省区、从两市州到县乡村政令通畅、步调一致、高效有力的决策和执行体系，形成了密切协作、共克时艰的强大工作合力，使各方救援力量联系更加紧密，抢险救灾工作更加有序，也开展了属地管理为主机制下，跨区域突发事件应对的有益探索。

6 科学组织灾害应急行动的一些思考

6.1 确立综合应对、科学应对的思想

重特大灾害的严峻性、复杂性、危害性，以及质级和量级不可控性，单独由一个部门独自完成抢险救援任务几乎是不可能的,应急管理部门作为应急管理工作的牵头部门，必须立足提高救灾成效和降低灾害风险，协调相关职能部门和专业力量，采取综合应对措施展开应急救援，力争在最短时间内解救生命、恢复灾区秩序。充分发挥一线指挥部的组织领导作用、应急专家的支撑保障作用和专业救援队伍的骨干作用，广泛听取各方面意见建议，准确评估风险，科学制定方案，强化监测预警，坚持综合施策，机断处置险情，始终保持现场的应急应变能力。

6.2 发挥信息主导、科技支撑的优势

紧紧抓住信息技术创新驱动这个根本，深化致灾机理研究，运用大数据技术开展应急管理规律性、关联性特征分析，提高科学决策、科学预防、科学救援水平。广泛运用信息技术和科技手段防范化解重大风险，解决好应急平台信息化、指挥手段自动化、救援装备智能化、资源调度透明化，把各种救援力量、救援单元、救援要素精准整合为一个有机整体，提升体系应急能力。比如在“11.3”白格堰塞湖抢险救援，动用了北斗云、地基雷达、无人机、裂缝位移计等先进设备；在国家应急指挥总部建设中，专门设计了一个代表当今信息技术的“全息数字沙盘”项目。

6.3 科学防控因灾衍生或关联风险

一次重特大灾害往往衍生出一系列次生灾害，各灾害的关联度非常高，处理不好又会形成新的灾害。比如白格堰塞湖灾害，就具有“滑坡—碎屑流—堰塞湖—溃决洪水”这样一个典型的灾害链。在处理过程中，就必须依据这个灾害链来研究灾区灾情监测预警、人员转移安置、工程干预措施、洪水分流措施、下游灾害预防、沿江工程防御和灾后恢复重建等工作，防止应对中因出现忙乱而导致顾此失彼。

此外，地震引发的建筑垮塌、基础设施损毁、地质衍生灾害等更是不容忽视。比如2005年吉林石化双苯厂“11.13”特大爆炸事故，从储罐中泄漏出的苯类污染物和消防水混合物流入松花江，造成江水污染，导致哈尔滨市全城断水；并且污水最后流入中俄界河黑龙江中，引发了一起跨省、跨国界的重大环境污染事件。同时，还要防控因体制改革、政策调整、企业转制过程中可能出现的风险，比如森林防火问题；防控新技术、新产业、新业态带来的新风险等。

6.4 建立科学的应急机制

一是构建应急信息共享机制，完善应急管理部门与相关党政部门、军队、企事业单位信息共建共用制度，充分发挥大数据平台在应急信息采集、整合、优化、利用中的作用，让高价值信息真正流动起来，为灾害监测预警、应急资源管理、救援决策行动提供有力支撑。二是构建应急指挥协调机制，以建设国家应急指挥总部为龙头，推动建立国家应对特别重大灾害指挥部，顺畅指挥协调关系，完善指挥协调制度，改进指挥协调手段，在大灾大难面前形成全国“一盘棋”有力有序应对的局面，真正让应急指挥体制改革举措落地。三是构建应急行动协同机制，改变以往救灾中的“人海战术”，平时注意将综合性消防救援力量、专业和社会应急救援力量、军队应急救援力量合理编组，明确救灾投入时机和方法，一旦有事能够迅速着眼灾害规模和灾区容量，有序投入救援力量，推动走开专业救援、协同救援的路子，防止过度救援和打乱仗、乱打仗。四是构建应急资源保障机制，通过签订应急保障协议，充分利用军队和其他行业领域在专业救援力量、运输保障力量、应急物资储备等方面的优势，服务国家区域发展战略，推动建立优势互补、资源共享的应急救援区域化合作制度。

7 结语

现阶段，人民群众在安全、生态方面的需求越来越高，能不能有效地管控危机、有效地应对灾害，是检验我们党和人民政府能否取信于民的“试金石”。应急管理工作，反映的是我们党和政府执政为民的宗旨意识，检验的是我们党和政府治国理政的能力水平；必须坚持以防为主、防抗救结合，坚持做到各类风险隐患早发现、早报告、早研判、早处置、早解决，提高国家应急管理水平和防灾减灾救灾能力，有效防范化解重特大安全风险。