“城中村”聚集区消防安全治理对策研究——以昆明市为例

李庆渝 卢荣昆 杨旭 胡博恺

0 引言

随着我国城市化进程加快，各区域发展不均衡、不一致，导致了城市建成区与原有村落交错纵横、共生并存的局面，造成了滞后于城市发展进程、游离于城市管理的“城中村”大量存在，呈现出连片聚集现象，加之各类风险隐患交叉重叠，时刻威胁着全市火灾形势平稳。如何填补以“城中村”为典型代表的消防安全“洼地”，有效预防和降低火灾风险，推动被动整治转化为主动治理，是提升治理能力现代化的必由之路[1]。

1 昆明市“城中村”聚集区现状

“城中村”是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。昆明市建城区共有“城中村”381个，其中官渡区116个，占比最高，多集中于官渡街道和小板桥街道片区。全市共有“城中村”建筑7.7万余栋，房间54万余间，涉及28.3余万住户，涵盖了88.9万余人，占全市总人口12.98%。

2015—2018年，“城中村”火灾高发频发，是火灾隐患最突出的场所。“城中村”火灾分别占总起数的14.64%、16.67%、7.09%和5.71%；其 亡 人 数占总亡人数的5.6%、11.11%、11.7%、55.17%。2019年1月1日—10月23日，全市发生火灾2073起，死亡10人，受伤4人，直接财产损失2313.7万元。其中“城中村”火灾90起、亡2人分别占总起数的4.34%和总亡人数的20%，“城中村”火灾起数和亡人数占比的逐步先上升、后下降，充分反映出“城中村”消防安全整治的艰巨性和复杂性。

2 影响“城中村”聚集区消防安全的主要因素

威胁“城中村”聚集区消防安全的主要原因有以下6个方面：

2.1 城镇化快速发展下的无序建设

初期城市化进程中，因村落建设改善不到位，致使城市“粗放型”扩张。为满足居住需要和追求经济利益，村民往往私搭乱建、随意改造，形成了具有村落社会关系的聚集区。由于规划尚未有效衔接覆盖，导致了内部构筑物的建设无序，部分已规划区域又因土地产权性质、历史遗留难题和民生问题，导致了拆迁困难、改造缓慢、城市规划执行难、自主建设随意性大，形成了“规划执行难——乱建速度快——后期整治难”的恶性循环。加之，缺乏源头管控，存在擅自改变使用性质、扩大建设许可范围等问题，造成了建筑耐火等级不高、防火间距不足、消防通道不畅、消防设施严重滞后、供电线路老化的先天隐患。

2.2 外来人口大量涌入下的经济利益驱使

因地价大幅上涨，迅速推高房价、租金，经济条件拮据的外来人员更加愿意选择周边配套成熟、地理位置优越、区域发展落后、价格便宜的“城中村”租住。房东为保证自身利益最大化，将消防安全抛之脑后，压缩防火间距，增加构筑物使用面积，形成了“握手楼”“一线天”的独特现象。一方面，房东通过加盖楼层和最大限度分隔区域，增加租住房屋数量和居住人数，改变原有使用性质，导致房屋向高层化和人员密集化发展，增加了火灾荷载；另一方面，房东出于治安、防盗等多种因素的考虑，楼道内加装防盗门，分隔租户与房东居住区域，在外墙窗户加装防盗网、对屋顶上锁，严重影响了疏散逃生；同时，为满足用火用电需要，随意改造和私拉乱接电线，极大地增加了消防安全隐患。

2.3 产业多元化结构下的消防安全监管乏力

昆明市“城中村”聚集区内涵盖了超市、宾馆、餐饮、娱乐等各类场所，分布错综复杂，管理混乱。从数量上看，昆明的381个“城中村”，数量上明显多于重庆（55个）、西安（180个）、广州（138个）、武汉（147个）等城市；从分布上看，“城中村”聚集区总占地19.5km²，平均人口密度为4.55万人/km²，以主城区中心为起点，延长至边缘地带，呈现出间隔零星分布、过渡区域连片存在的特点，五华普吉片区、盘龙龙头街片区、官渡世纪城、大板桥片区、经开、阿拉、洛羊等区域存在较高火灾风险。昆明市委、市政府出台《昆明市电动自行车消防安全管理办法》和《昆明市消防安全隐患“清零”行动实施方案》，严格落实“市、县（区）、街道、社区”的四级包保责任制，对照“十个严禁、十个必须、十个提倡”整治标准，采取“五清、三通、五设”刚性措施，有效遏制了“城中村”火灾的亡人势头，但执行“上热、下冷、中温”的现象依然存在。有限的监督力量相对庞大的隐患体量，早已捉襟见肘，隐患遏增量、去存量的压力巨大。

2.4 人口稳步增长下的消防安全意识严重滞后

以昆明市西山区“12.2”火灾为例，租客杨某某以60元/月的停车费，与其余6名租客将电动自行车停放于出租屋内，并因电动自行车充电引发火灾致9人死亡、2人受伤。庭审期间，房东李某某供述火灾发生前，家门口贴有电动自行车消防安全海报，同时被邻居董某某指认其参加过社区消防安全培训。但房东李某某为收取利益，向租户入户停车充电提供方便。由此可见，“城中村”居住群体虽经过消防安全培训，但消防安全意识依然匮乏，“只想赚钱、不想花钱”的功利心根深蒂固，房东往往只关心租金、租期和违约赔偿，对消防安全注意事项置若罔闻，对违规用火用电、堆放杂物、阻塞通道等问题视而不见，隐患积重难返。

2.5 生存需求日益增长下灾害事故复杂多样

作为城市发展的一部分，“城中村”同样面临着多层次、多领域、多产业的安全风险，因缺少必要的设计规划，其抗风险能力较低，极易造成各类灾害事故高发频发。近年来，除火灾事故外，“城中村”聚集区域还常发生安全生产和自然灾害事故，较为典型的有官渡区“3.16”村民自建房建筑倒塌事故和“8.3”城市内涝，反映出“城中村”安全基础差、抗风险能力弱[2]。

2.6 城市建设高速发展下的技术运用不足

单一的消防监管无法满足日常监管需要，除全面发动各方力量外，关键在于使用新兴科技手段提升监管效率。例如，昆明西山区在有影响的火灾发生后，为进一步加强“城中村”聚集区消防安全管理，就以部分街道为试点，利用“智慧消防”物联网，远程监管“城中村”出租房动态隐患，采用视频监控、手机提示和声光报警相结合的方式，第一时间预警，提醒房东、租客及时处置突发情况[3]。该建设在试点建设阶段取得了较好的效果，但却长时间在全市范围内难以推广运用，究其原因为：该建设为“自选动作”，增设配套设备需经费支持，各地普遍对新技术的运用不够主动，若无政策支持和统一建设要求难以推广，致使在隐患发现和灾害预防上缺乏有效支撑。

3 深化“城中村”聚集区消防安全治理的对策

3.1 层层分级负责，推进消防安全责任系统化

落实党政领导责任方面，依据《云南省消防安全责任制实施办法》，制订符合昆明特点的实施细则。强化《昆明市消防安全隐患“清零”行动实施方案》和《昆明市电动自行车消防安全管理办法》运用，严格落实分级包保责任制，科学运用考核督察结果，推行风险预警研判提示，加强火灾调查结果后期运用和责任追究。

强化部门监管责任方面，充分发挥消防安全委员会作用，积极协调、指导行业部门落实消防安全监管责任，通过定期召开联席会议、通报突出问题、分析研判形势、发布《提示建议书》等方式，开展联合专项整治，全面排查“城中村”各类生产经营场所风险隐患[4]。

压实基层组织责任方面，进一步落实消防安全责任的“最后一步”，将消防安全管理纳入村、社区事项目录，建立群防群治工作机制，因地制宜地落实消防安全“网格化”管理，完善消防安全村规民约，强化消防安全自我监督管理。

强化整治检查督办方面，抓住推动党委政府落实消防安全领导责任这一关键，提请政府将消防安全纳入安全生产内容，定期开展交叉检查和督办督查，指导督促基层政权组织、公安派出所等基层监管力量，加大监管力度，完善重大火灾隐患检查、督办、整改、复检、反馈、销案机制，形成整治闭环。积极培育社区专兼职消防管理人，发挥社区治安联防队巡查作用，督促落实公安派出所消防警组加大对“九小”场所的日常监督检查和消防安全宣传力度[5]。

3.2 隐患标本兼治，推动消防安全治理科学化

聚焦城市品质提升，以提升城市品质、营造人民群众安居乐业良好环境为治“本”之策，推动政府综合考虑建设、发展和安全三者关系，将“城中村”改造和区域功能优化纳入昆明经济和社会发展规划，拆除风险隐患突出、难以改善优化的“城中村”，按照规划改造为具备先天性消防安全条件的城市功能区。

聚焦群众聚集区消防安全，针对一时难以拆除或暂未纳入规划的，要通过改造提升预防火灾的能力。一是改善消防条件。拆除局部的建筑物和构筑物，不断增加防火间距，打通消防车通道，建设室内外消火栓，夯实“城中村”内消防安全基础；二是防范电动自行车的火灾。紧盯250万辆电动自行车使用、停放、充电的风险隐患，用足用好《昆明市消防条例》和《昆明市电动自行车消防安全管理办法》，禁止进门入户充电，科学合理设置集中停放充电区，加强违规停放充电处罚力度，不断规范电动自行车的管理使用。三是加强日常管理。建立政府专职队、小型站、微型消防站等专兼职力量，配备小型消防车辆和灭火救援器材，定期组织专职队伍集训比武和驻队轮训，实行值班值守、流动巡逻、联勤联动和应急处置等机制，及时消除“城中村”及周边区域消防站点覆盖不足、道路狭窄、区域业态多样带来的风险隐患，有效提升初战控火率。

聚焦全市消防事业规划，将“城中村”聚集区火灾预防纳入“十四五”消防事业专项规划同步考虑，依据消防站分布、年接处警量、区域火灾风险的特点，加大城市火灾风险评估结果运用，科学制定消防专项规划，适时调整优化消防基础设施和应急救援力量，提升规划的针对性。加快新规划消防站和市政消防供水建设，提高“城中村”聚集区附近站点、消火栓等基础设施的覆盖率，推动消防规划落实，提升“城中村”及周边区域安全水平[6]。

3.3 提升宣贯质效，推动消防安全治理全民化。

营造浓厚消防宣传氛围，全面开展消防安全宣传教育，提倡消防安全知识及安全提示进街道、社区，将消防安全宣传触角延伸至“城中村”出租房等人员集中居住点，加强基层群众自治组织宣传培训，将消防安全宣传教育纳入流动人口和外来务工人员入住须知和就业技能培训，发挥消防安全宣传“正面效应”；通报典型火灾事故，播放火灾警示片，组织人员旁听火灾事故责任人庭审，以案说法，讲清危害，说清后果，从“反面典型”中汲取教训，增强宣传教育警示效果。

健全精准预警防范机制，健全完善消防、应急管理、公安、城管等部门和街道的联合执法机制，将责任制宣贯转化为实实在在的执法行动，培养基层消防“明白人”和隐患发现者，通过组织街道、社区工作人员全程观摩联合执法，形成检查指导合力，切实解决无人管、不会管等问题。

分析研判消防安全形势，建立典型火灾和突出隐患定期通报制度，鼓励各基层政权组织坚持问题导向，汲取典型火灾事故教训，举一反三，主动查改隐患，推动事后整治向事前防范转变。

3.4 全面综合施策，推进火灾防控措施技术化

火灾报警和疏散逃生方面，针对“城中村”聚集区火灾报警、疏散逃生、灭火设置等消防安全硬件设备“先天不足”的特点，增加独立式感烟报警器的数量和比例，改善火灾报警条件；疏散逃生方面，拆除影响居住人员逃生等所有障碍物，定时清理疏散通道杂物，防盗网开设应急逃生口，开设屋顶逃生门和逃生楼梯，按比例配齐逃生面罩供紧急情况下使用。

设施装备配备方面，除统一保持消防通道畅通、新建消火栓外，在建筑内配备灭火器材和应急照明设施，建议有条件的场所安装简易喷淋。鼓励各基层组织加大消防安全投入，加强人员、车辆和装备配备，培养消防安全基层专（兼）职力量，进一步提升发现和应对消防安全隐患能力。

智慧消防建设方面，推广物联网、无线通信等技术应用，将报警和疏散逃生设施实施动态监控、预警响应，一旦发现险情同步触发报警逃生设施，并以电话、短信等方式通知自建房产权人、社区消防队及治安联防队，确保第一时间发现处置火情。在灭火救援准备方面，规范执勤战备秩序，加大“城中村”及周边区域的熟悉演练，增设夜间、浓烟、通道堵塞、人员被困等情景，真正将灾情设难、演练设真。提升“城中村”内不托底、不放心区域的调派等级，确保初战阶段调集足够力量有效处置。

4 结语

“城中村”聚集区消防安全既是全市火灾防控的重难点，也是稳控火灾形势的关键点。面对“城中村”聚集区火灾防控的复杂性、长期性和艰巨性，必须考虑到城市快速发展、人口大量增长、产业多元设置、需求日益增加等多种因素影响，按照“压实责任、规划改造、宣贯推动、综合施策”的思路，有效预防和应对“城中村”聚集区消防安全风险，保障经济稳步发展。