机场应急救援保障能力问题、挑战与提升研究

熊康昊

习近平总书记在相关重要指示和批示中强调“安全是民航业的生命线，任何时候、任何环节都不能麻痹大意。”，2022年“东航MU5735航班失事”后，习近平总书记又对中国民航作出了“确保航空运行绝对安全，确保人民生命绝对安全”重要指示。

机场应急救援是机场持续安全运行的核心组件和底线保障，关系到人民生命财产安全和航空运行安全大局，是一项长期、艰巨且具有重大价值的工作；各个机场也始终以“提升应急处置能力短板”作为机场安全运行保障中的一项主要工作。

经过多年发展，在《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》《民用航空运输机场飞行区消防设施》《民用航空运输机场消防站消防装备配备》《民用运输机场应急救护设施设备配备》等各类规章制度的要求下，各个机场均具备了与自身消防或应急救护保障等级相匹配的设施、装备和队伍配置，机场应急救援保障能力得到了有效保证和稳步提升，但是仍存在一些普遍问题，制约了机场应急救援保障能力的进一步发展[1]。

1 核心问题

当前机场应急救援保障能力建设方面存在的核心问题是普遍忽视日常应急准备工作在应急救援保障能力形成中的关键作用，“重处置、轻准备”“重一线、轻管理”现象较为突出。

大部分机场一直以“一线”和“处置”为重点工作领域，相关资源（如人力、资金等）均大幅度向“一线”和“处置”倾斜。

需要注意的是，“一线”和“处置”并不会自发、系统地形成应急救援保障能力；所谓的应急处置短板，也根本不短在“处置”和“一线”，而是短在日常的应急准备工作。

这些日常应急准备工作，繁杂而且重要，是应急救援保障能力生成的基础和关键环节，尤其是其中的制度建设、预案建设、培训、演练与评估/考核等工作。没有高质量的日常应急准备工作做牵引和基础，再多的重视“一线”和“处置”，都是沙上城堡，基础不牢；再多的资源投入到“一线”和“处置”，都是不断走向“四肢发达、头脑简单”的困境[2,3]。具体表现如下：

机场应急救援工作普遍缺乏规划和引导，没有中长期规划，应急救援保障能力形成没有目标牵引；年度计划质量不高，应急救援保障能力形成过程难以控制、反馈和调整，继而难以系统地持续提升应急救援保障能力。

应急救援预案体系建设缺乏总体规范和指导，同类型机场的应急预案体系建设存在较大差异，难以达到“横向到边、纵向到底、上下对应、内外衔接”的建设要求；而且应急预案风险分析普遍不到位，预案体系较为混杂，预案体系的完备性和有效性普遍存在问题，而且基本没有实现预案的动态化管理。

缺少对应急救援管理组织建设的统筹指导，机场应急救援管理工作机构普遍存在机构矮化、职责不清等情况；而且，人员配置偏向“处置”，从事应急救援管理日常工作的人员配置普遍偏少，难以保质保量完成各项应急准备工作，极大地制约了机场应急救援保障能力的有效生成和提升。

除满足法规标准最低要求外，机场在应急救援管理方面资源投入尤其是经费投入普遍不足，导致预案建设、培训、演练、评估等工作难以高质量开展。

除专业应急救援队伍（如机场消防、机场急救等）的训练工作外，机场应急救援培训工作普遍处于较为粗放的阶段，机场层面的培训大纲普遍存在缺失，培训计划制定和实施情况很不乐观，不少机场的应急救援培训工作基本处于停滞状态。

机场应急演练工作指导性、规范性不足，相关制度化建设需要加强，整体演练的科技化水平不高，大部分机场的演练均由二级部门完成，机场层面的演练偏少，统筹性和计划性有待提升。

应急能力评估与改进工作普遍存在明显的空白和短板。大部分机场在管理体系上难以形成闭环管理，日常仅通过演练或服务质量考核等开展评估工作，缺乏统筹、计划、指导和规范，难以通过评估/考核，实现应急救援保障能力的持续改进和提升。

2 面临挑战

机场应急救援承担着机场范围内航空器突发事件与非航空器突发事件应急救援、消防监控、应急救护乃至疫情防控等关键职能，需要建立起与机场整体运行保障水平相匹配的应急救援保障能力。

尤其是随着民航业的高速发展和疫情的巨大冲击，对机场应急救援保障能力提出了更高的挑战和要求。

2.1 法规标准越来越健全、规范和严格

随着国家、民航局对应急救援工作的高度重视，机场相关应急救援法规标准日益健全，对应急活动规范得也越来越细致和严格，这对机场应急救援活动开展的时效性、有效性提出了严峻的挑战。

2.2 突发事件发生频次日趋增多

伴随着疫情冲击和各类不安全因素交织，各类突发事件的发生频次必然会日趋增多，这就要求机场应急救援力量必须枕戈待旦，强化能力，时刻做好应急救援的准备。

2.3 应急救援要求越来越高

随着时代发展，社会对于机场应急救援工作给予了高度关注，任何一点不足之处（尤其是涉及到航空器），均可能被社会舆论无限放大。这就要求机场应更加严格地要求自身应急救援工作，除了抓一线之外，更重要的是通过管理和制度，从本质上提升机场应急救援保障能力水平。

3 提升建议[4-6]

3.1 转变机场应急救援工作理念

在时代变革和应急管理工作快速发展的挑战下，以往“重处置、轻准备”“重一线、轻管理”的管理思路和做法已经不适应时代发展的要求。

机场应急救援工作需要在现有基础上，全面升级，实现四个转型——从威权到制度的转型、从经验到科技的转型、从粗放到精益的转型、从零散到系统的转型；从“重处置、轻准备”“重一线、轻管理”到“处置与准备并举”“一线与管理共建”，更加系统、科学、高效地提升机场应急救援保障能力。

3.2 提高机场应急救援队伍的获得感和职业荣誉感

机场应急救援队伍的战斗意志和精神面貌对于应急能力形成至关重要。机场应在努力稳定各类应急救援队伍（尤其是消防和急救）的基础上，采取诸如改进薪资体系、强化意识、鼓励奖励、合作共建等多种方式，提高应急救援队伍的获得感和职业荣誉感，为机场应急救援保障能力提升奠定坚实基础。

3.3 提升机场应急救援工作的统筹性、计划性和牵引性

机场应急救援保障能力的形成和发展不能脱离机场整体应急能力建设的规范和指导。机场应明确应急管理工作思路，单独制定或在其他文件中体现应急救援保障能力建设中长期规划（3-5年），并尽可能细化、量化相关建设目标和实施措施，同时，制定机场应急救援保障能力建设年度工作计划，细化、量化相关应急管理工作，促进各项应急管理工作有计划、有步骤、有保证、有目标的开展。

3.4 高度重视应急预案体系建设，持续完善预案体系

机场应按照相关规章和规范性文件要求，结合实际工作需要，建立健全“横向到边、纵向到底、上下对应、内外衔接”的应急救援预案体系，并建立预案目录和预案编码制度，统筹管理机场各级各类应急救援预案；建议开发相关系统，用信息化方式，在预案目录的基础上，开发使用预案库系统，实现应急救援预案的数字化存储、管理和使用。

3.5 加强应急管理日常工作的组织与资源投入

机场应根据运行实际、管理范围、管理跨度等，合理设置应急救援管理部门，并配置足够的专（兼）职应急管理人员；机场下属各应急救援保障单位应切实履行本部门应急管理主体责任，建立健全本部门应急管理责任制，完善本部门应急管理组织机构和人员配备，制定完善本部门应急预案。

当前机场的应急管理资金投入均不同程度地存在不足，大部分单位没有开设应急管理专门的资金科目，资金投入“小”“散”“乱”，而且倾向于投入硬件建设，忽视准备工作。建议机场应高度重视投入问题，设立专项资金或出台相关政策标准，有序加大应急管理投入力度，并且将资金投入的重点转移至应急准备工作，形成“准备”与“处置”并重的资金投入格局，以更有效地生成应急救援保障能力。

3.6 查摆应急资源存在的短板和缺口，加大科技投入力度

机场应根据民航法律、法规、规章的要求，配备符合标准要求、实际需求和具备资质的应急救援队伍；如出现资质或数量等问题，应及时协调解决。

目前，机场应急救援工作科技化水平普遍不高，尤其是在消防救援指战员学历水平不高的情况下，高效、智能、简单的高科技设备或系统是提升应急能力的关键要素。建议机场应当加大加快应急救援指挥与训练（尤其是实训）的设备、设施、系统的投入和建议，进一步开发或引进高效、智能的高科技设备系统，有效提升应急救援队伍的实战能力。

3.7 采取多种手段，加强应急培训与演练工作

机场应制定独立文件或在相关文件中，体现培训与演练的制度化管理内容；同时，应根据本单位应急管理职责和工作实际，制定本单位年度应急培训与演练工作计划，并保质保量执行；机场下属各应急救援保障单位也应制定本部门的应急培训与演练工作计划并有有效执行。

同时，机场应当组织编制应急救援相关教材，及时收集、引进国内外先进培训资料和案例，并积极引进高科技设施系统，提高应急培训与演练的质量和效果。

3.8 补齐“评估与改进”短板，实现应急救援保障能力形成的闭环管理

机场应制定独立文件或在相关文件中，体现评估/考核的制度化管理内容；同时，根据本单位工作实际，制定年度评估/考核工作计划，编制评估/考核检查单等相关文件，灵活采取台账检查、调研访谈、应急演练等多种方式开展评估/考核工作。

评估/考核活动结束后，机场及相关单位应根据评估/考核报告中的改进建议，结合演练评估及实际应急处置中的经验，针对预案、制度、组织与资源、应急培训、应急演练等需要改进的工作，制定细致完善的改进完善方案，对应急管理工作进行完善和改进，持续提升机场应急救援保障能力。

4 总结

机场应急救援保障能力提升工作任重而道远，每一项具体工作都可以开展深入的研究和探索。本文基于目前的机场实践，重点指出日常应急准备工作在机场应急救援保障能力形成中的关键作用；梳理分析由该核心问题而在规划引导、应急预案、组织建设、资源投入、培训演练与评估改进等方面带来一系列问题；继而在面对新形势下的挑战下，针对这些问题，从转变理念、加强队伍、提高统筹、预案建设、加大投入、补齐资源、培训演练、评估改进等几方面为机场持续提升应急救援保障能力给出相应建议。