我国应急预案管理机制的优化路径

刘 菲

(湖北警官学院 治安管理系，湖北 武汉430034)

应急预案，是指依据国家法律规定并结合本地实际情况和突发事件的类型，为有效应对突发事件而预先制定的行动方案。基于突发事件的突然性和不确定性，为避免事件发生时出现手忙脚乱的情形继而导致事态的恶化，实有必要提前拟定应急行动计划。因此，应急预案的功能就在于事先将应急方案固定下来，形成规范化、制度化的行为准则，以保障应急管理各环节有条不紊，从而及时控制事态发展，恢复社会秩序，最大限度地降低损害并保护公民、法人和其他社会组织的合法权益。作为一种行动方案，应急预案解决的是“事前、事中、事后，谁来做、何时做、做什么、怎么做”的问题[1]8。因而，与法律、法规、规章等相比，应急预案最大的特点就在于明确、具体，具有现实操作性。

2003年 “非典”事件后，我国开始着手建立并逐步完善以“一案三制”(1)“一案”指应急预案，“三制”指应急体制、机制和法制。为核心的应急管理体系。从字面上来看，应急预案在应急管理体系中处于基础地位；从发展阶段上来看，应急预案建设也走在最前列，属于以“一案”促“三制”的模式[2]，应急预案的基础性地位无可置疑。2005年1月，国务院制定了《国家突发公共事件总体应急预案》， 标志着我国将在全国范围内开始大规模地建设应急预案体系。同年3月，时任国务院总理温家宝同志在全国人民代表大会十届三次会议上宣布：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案，各省(区、市)也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”[1]6短短几年时间内，全国各级各类应急预案数量暴增。从范围上来看，我国应急预案已基本涵盖了各种类型的突发事件，实现了“横向到边”的要求；从层级上来看，也基本形成了国家、地方(省、市、县、乡)的多层级构建，实现了“纵向到底”的要求；从类型上来看，形成了总体、专项、部门、企事业单位和重点领域的宏观与微观相结合的预案类型；从效果上来看，应急预案在突发事件应急管理过程中发挥积极作用。但是，由于我国应急预案建设毕竟起步晚，更多的是依靠国家强力快速推进才建立起来的，匆忙应对倾向比较严重，因而在建设过程中暴露出不少问题。

一、我国预案管理机制的主要内容及存在的不足

预案管理机制，是指法律规定为保证预案的有效性而围绕其进行编制、评估、宣教、培训、演练、公布、启动、修订等一系列的管理方法。由于应急预案在本质上是为有效应对突发事件而制定的操作指南和行动方案，因此，“管不管用”是其生命力之所在。当前，我国应急预案存在的最大问题是实用性不强，既体现在对单个预案管理的脱节，也体现在对多个预案之间的体系管理的失衡。对此，可以应急预案的实用性为参照标准，依循以下逻辑进行对照与查找：(1)单个应急预案包含哪些机制；(2)单个应急预案机制存在什么问题，不实用之处体现在哪些方面；(3)多个应急预案包含哪些机制；(4)多个应急预案机制之间存在什么问题，有何不实用之处。

(一)单个应急预案机制的主要内容及存在的问题

1.主要内容

一个完整的应急预案，应该包括编制、评估、宣教、培训、演练、公布、启动和修订等程序。第一，编制。预案编制是预案建设乃至应急管理的起点，编制人员的素质、编制方法的科学性都直接关系到预案内容是否有效。第二，评估。对应急预案而言，评估是贯穿始终的环节。在预案编制阶段，需要就一切可能的风险情景和事件进行评估；在预案草案初拟完成后，还要进行模拟推演或桌面推演，以检验初拟文本是否切实可行；在应急预案出台后，需依据现实变化，不断评估其实用性，以保证应急预案的更新与有效。第三，宣教。其目的在于通过宣传教育手段，提高人们的风险意识，了解预案的内容和相关的救助知识。第四，培训。不同的人员如何理解预案的文本规定存在着主观上的差异，对此，需要通过培训，答疑解惑，统一标准，进一步保证预案实施的规范性和有效性。第五，演练。应急预案是否切实可行，光靠桌面推演还远远不够，必须经过演习、实践，才能真正发现问题，避免“纸上谈兵”。同时，演练也是评估的一个重要依据。第六，公布。应急预案是否需要公布，通过什么方式、什么流程予以公布，也是预案管理规范化的一个重要步骤。第七，启动。预案制定得再好，若关键时刻不予启动或延迟启动，也将错过良好时机。因此，应急预案的启动也是一个十分重要的环节，时机的把握与预案编制时突发事件分级分类划分标准的确定密切相关。第八，修订。预案文本是相对稳定的，但风险却是变化发展的。以确定的预案应对不确定的风险，滞后性和被动性表露无遗。因而，应急预案应当对桌面推演、局部演练、全程演练和功能演练的结果进行评估，根据评估结果和情景变化，对预案进行动态修正，以保证预案内容具有较强的现实针对性。以上八个程序看似有先后之分，但实则也是相互交叉、相互影响的关系。

2.存在的问题

以上关于应急预案的编制、评估、宣教、培训、演练、公布、启动和修订八个环节，是我国单个应急预案机制中存在问题较为普遍的领域。此处需要说明两个问题：第一，由于评估贯穿预案始终，既有预案文本评估，也有风险评估，还有物资储备、应急人员和应急能力等综合评估，涉及面较广，且存在较多技术性问题，因而本文只论述预案文本编制与修订的评审问题。第二，虽然宣教、培训、演练是以预案为依托而展开的，但在具体操作上则存在相对独立性，因而此处不予赘述。故此，考虑到行文方便，本文论及的预案管理机制主要讨论与预案文本紧密相关的编制、公布、启动、评审和修订五个方面的问题。

(1)预案编制之不足。当前，我国预案在编制上暴露出的不足主要体现为：第一，编制目的不明确。一些负责编制预案的行政机关工作人员没有深刻认识到应急预案的重要作用，或者对预案的作用认识片面，重救而轻防。第二，编制程序不完善。预案的编制不能是随机的，而是需像立法一样有一套完备的程序。哪些主体可以参与预案编制，有什么资质要求，编制预案应包括哪些程序，不严格遵守会引起什么法律后果等，对于这些问题，目前尚缺乏明确的程序规定，导致现实中预案编制活动的无序或随意性。例如，为数众多的预案制定并非是由编制小组协商完成，而是上级交给下级，下级交给本单位某一位或某几位同志拼凑交差了事。没有其他部门成员、专家和公民等外部人员的参与，不集思广益，最后的结果自然是闭门造车。第三，编制内容不科学。编制人员由于思想上的懈怠，知识结构的局限，使得在编制应急预案时要么脱离本地区、本部门的实际情况，要么简单模仿、相互抄袭，例如，山东省枣庄市和章丘市两地在总体应急预案中对“基本生活保障”部分的规定，就表现出与《国家突发公共事件总体应急预案》中对“基本生活保障”部分的规定惊人的一致(2)《国家突发公共事件总体应急预案》《枣庄市突发事件总体应急预案》《章丘市突发事件总体应急预案》都写道：“做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。”“如何确保？确保的程序是怎样？这些在预案里都没有提及。每一个地区的紧急、社情、民意等都是不同的，怎么会出来一模一样、一字不改的预案。”参见崔维：《应急预案编制：问题与优化》，载《山东行政学院学报》2012年第1期。；要么是条文之间逻辑不严谨，操作起来无所适从；要么则是纲领性条文多于具体方案，抽象、笼统，如常常用“相关部门”一带而过，相关部门是哪些部门？若不明确列出，就存在推诿职能或争抢职能相互重叠的现象。

(2)预案公布程序之不健全。例如，有些预案只公布部分内容，有些专项预案和部门预案则完全不予公布。这暴露出我国预案管理工作的随意性，对如何定密、如何保密，缺乏明确的标准。然而，预案中采取的各项应急管理措施不可能完全与公民利益无关，随意以保密为由不予公开，不仅不利于宣传教育，也存在违反“法不公开则无效”之嫌[3]。

(3)预案启动程序之缺陷。预案启动程序主要存在两方面问题：一是启动时间。对于何时启动应急预案，应当在预案中有详细标准和依据，但一些预案规定的启动标准内容模糊，政府机关对于启动什么预案，何时启动预案感到困惑。二是启动方式。行政机关启动预案后，并未采用合适的途径告知公民，更多的是行政机关单方面的行为，出现“我做了，你知不知道我不管”的情况。可是，如果公民不知道应急内容、不配合行政机关应急行为，那么也难以取得法律规定的应急效果。

(4)预案评审之不足。预案评审是指对预案文本的实用性进行评价和审查，其贯穿于预案管理全过程。当前突出问题在于预案评审机制流于形式。首先，预案草案初拟完成后，仅停留于模拟推演或桌面推演，缺乏实际演练，以致草案通过时实用性未经实践检验。其次，应急预案被束之高阁，要么不重视演练，要么忽视演练中暴露出来的问题，对预案文本的实用性缺乏持续动态的评审。是否有新情况出现了，当前的预案是否滞后了……对于这些问题，行政机关不是依靠事前评审来预防，而是习惯于等到突发事件带来严重破坏性后果之后才进行追责和反思。然而，有预见的政府应是“预防而不是治疗”。

(5)预案修订之不完善。应急预案要管用，就要结合风险变化、人力、物力储备等社会发展新变化来及时作出调整。一般来说，对预案的修订有定期和不定期两种方式。前者是一种保底做法，后者则较为灵活，可以根据现实变化适时作出调整。但是，无论哪种方式，从现实情况来看，都还存在很大不足。主要是重视程度不够，没有基于预案之特点而形成不断评估、检查、总结、修订的思维模式。因此，各部门积极修订预案的情形非常少，即使有，也多是因预案失灵而备受质疑时的被动之举，这种用重大损失换来的修订，实则有违预案以预防为目的的初衷。有学者在对浙江省应急预案管理实施情况的调查中，53.2%的受访者表示预案没有修改，23.4%的受访者表示预案三年才修改一次[4]。当然，也有未雨绸缪，提前修订的情况。例如，2014年3月11日，天津市人民政府办公厅印发《编修滨海新区专项应急预案和管委会总体应急预案的实施方案》，要求在2014年6月30日之前完成对第一批11个区级重点专项应急预案的编修工作，11月30日前完成对第二批其他专项应急预案和管委会总体应急预案的修订工作。然而，2015年8月12日就发生了举国震惊的“8·12天津滨海新区爆炸事故”，不禁令人产生疑问，预案编修的作用在哪？到底是哪个环节出了问题？

(二)多个应急预案机制的主要内容及存在的问题

1.主要内容

应急预案建设是否完善，不但依赖于单个预案的有效性，还依赖于多个预案之间的协调性，即应急体系是否衔接有序。随着社会的快速发展和改革的纵深推进，复合型突发事件不断出现，这也意味着纯粹依靠单个应急预案规范应急管理活动将遇到诸多困难，特别是大规模的突发事件的应急管理工作需要数个应急预案作为行动依据。因此，多个应急预案之间的衔接机制是否可行关乎整个预案体系的效能。具体来说，多个应急预案的衔接机制体现在横向上的并列关系与纵向上的层级关系[5]。在横向关系上，数个应急预案之间的效力级别相同，但针对的是不同类型的突发事件，体现的是分类响应理念。例如，2008年南方雨雪冰冻灾害导致大面积电网瘫痪，南方多地既启动了省级自然灾害应急预案，也启动了省级事故灾难应急预案。再如，在2015年天津滨海新区爆炸事故中，政府层面启动了环境应急预案，太平人寿等多家保险公司也纷纷启动应急预案，简化事后理赔手续。在纵向关系上，数个应急预案之间的效力级别有高低之分，但针对的是同一类型的突发事件，体现的是分级响应。例如，在天津滨海新区爆炸事故中，国家行政机关先后启动了国家突发环境事件应急预案和天津市滨海新区突发环境事件应急预案。

2.存在的问题

科学的应急预案体系是预防和处置重大、复杂突发事件的有效工具。当前，我国预案体系难以完全发挥功效的一个重要制约因素在于数个预案之间衔接机制的失灵。具体来说，主要体现在两个方面：第一，在预案编制阶段，忽略了突发事件的关联性和扩散性，缺乏整体意识，仅就本部门的情况来开展编制工作，而未考虑到与上下级预案之间，特别是与其他部门预案之间的协调操作问题，导致预案间缺乏联动机制，无法形成合力。例如，在行政机关应急职能配置上，一些应急预案存在无规定、规定重复等现象。第二，在实际运行阶段，不同行政机关之间缺乏培训、演练、合作与交流。多个应急预案不像单一预案那么简单，涉及多个部门和单位，各部门有自身的个性与特色，能否配合得当，仅靠文本规定是绝对不够的。例如，发生危化品爆炸事件，公安、消防、环保等部门何时进场、如何协调，这些都必须依托于平日常态下的演练磨合才能在相互之间建立默契。

二、制约预案管理机制良性运行的原因

“非典”事件后，我国痛定思痛，着力开展应急管理建设。事实证明，我国在短时间内完成了“一案三制”的基本构架，无论是在理论层面上还是在实践层面上都取得了许多成绩。但是，应急预案的建设动力主要基于抗灾经验并依靠国家强力、快速推进而成的，且以预案先行，促进体制、机制、法制建成的做法同样也带来了一些隐患。总体上看，我国预案管理机制运行不畅的原因包括以下四个方面。

(一)风险意识未自发形成

由于我国最初的应急预案制定计划，在很大程度上是以人们在灾害中遭受重创的恐慌心理为背景而展开的。但这种恐慌随着时间的推移，会慢慢平复、愈合，久而久之，又会出现“和平麻痹”的倾向。于是，某地区在地震后的一段时间里会格外重视与地质灾害相关的预案；某地区在踩踏事件发生后的一段时间里又会格外重视与大型群众性活动相关的预案。然而，经过了一段时间后，这些地方政府就又放松了警惕。这种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，究其原因，在于行政机关工作人员并没有内在地形成风险意识。公民觉得天灾人祸带有运气成分，无法控制；行政机关觉得自身事务本已焦头烂额，而突发事件发生的概率又极小，将自己有限的精力花费到不知何时发挥作用的预案管理上，是得不偿失的。行政机关惯于用常态的思维方式去思考非常态的应急管理工作，抱着侥幸心理，对于防灾控灾仅是被动地回应上级的要求，并未自发地形成风险意识。这就很好地解释了为何现实中常出现诸如模仿抄袭上级预案，不重视评估、演练和修订，随便应付交差等行为。

(二)预案性质异化

预案性质的异化体现在形式和内容两个方面：第一，预案的定位是什么？是法律还是行动方案？对于这个问题，林鸿潮研究员剖析得较为深入。他以省一级为分界，将应急预案分为高位阶(省级及省级以上)和低位阶(省级以下)两种。由于我国应急管理采用的是预案先行模式，在无完备的法律依据时，只能依据高位阶预案开展应急工作，慢慢地，高位阶预案具有了“类法律”[6]的属性，在内容上，高位阶预案原则性、纲领性的规定较多，其操作性也逐渐弱化。对于低位阶预案而言，其本应具有“类技术”的属性，但因惯于简单抄袭模仿高位阶预案，导致低位阶预案的操作性也渐渐虚化。如此一来，无论是高位阶预案还是低位阶预案，应急行动指南的本质属性都在逐渐消退，这就解释了为何我国很多预案不管用。拥有一个成文的预案是应急准备的必要条件，但并非充分条件。若无实施能力，预案也不过是一纸空文。第二，预案是以防为主，还是以救为主。从整体上来说，“重事后处置而轻事前预防”的观念在我国已根深蒂固，受此观念的影响，应急预案中对突发事件救援处置条款的设置明显多过预防条款，预案的主体功能向后位移，原本以预防为初衷的功能逐渐弱化。这就解释了为何原本很多可以遏制在萌芽阶段的突发事件相继爆发。

(三)预案管理脱节

预案管理涉及多个环节，编制是否合理，评审是否详尽，培训是否到位，演练是否默契，启动修订是否及时等，每一个环节都关乎整个预案的效果，环环相扣。但客观情况是，各个环节在主体、职能等方面具有相对的独立性，涉及面广，只顾“短平快”，却忽略了突发事件的系统性和相关性。在当前缺乏系统化管理的情况下，实难保证预案管理工作的落实。这就解释了为何现实中即便有预案，也不知道何时用、怎么用的问题。

(四)预案管理僵化

当前，行政应急机关对预案管理存在两种错误倾向[7]88：一是认为预案具有“类法律”的性质，似乎不宜轻易改动；二是认为预案具有“类技术”的性质，可频繁修订。对预案性质认识不明，加上现实中预案先行代替法律进而产生异化或虚化的事实，使得各位阶的预案或多或少都具有了“类法律”的属性，因而，常常将预案的发布当成任务的终结，管理起来僵硬刻板，持续性和动态性有所不足。此外，我国预案的发展模式是先有部门、专项预案，再有综合性、总体性预案，因而，各部门对“单打独斗”“自扫门前雪”的工作模式习以为常，在预案管理上常常忽视彼此之间的协调与衔接。

三、预案管理机制的完善

虽然我国预案体系建设实现了“从无到有”的飞跃，对预防和控制突发事件具有一定的积极作用，但是还需要实现应急预案“从有到优”的提升。

(一)思想上，强化风险感知

思想是行为的种子。在实践中，一些行政机关不是没有预案，但常常不会用、不能用、不管用。行政机关在编制预案时存在相互抄袭、模仿，不重视评估、演练、修订等情况，正是由于缺乏风险意识，对预案的性质和作用认识不够充分所致。若行政机关能够自觉地形成风险意识，即便没有外界或上级的强制力，也能主动地去规制风险。

(二)编制上，增强文本科学性

1.成立专门预案编制小组来编制预案。行政应急法应规定行政机关成立专门的小组来编制预案，应注重预案编制人员的资格问题。编制人员的专业素养与预案文本质量的高低有着直接关联。美国十分注重编制人员的专业素养，其《应急预案编制指南》对编制人员的培训和资格作出了明确的要求：培训内容应包括应急管理法和“全国突发事件管理系统”等14门课程，且必须通过实际操作能力测试才能获得编制应急预案的资格[7]92。同时，预案编制小组成员应具有开放性。行政应急法律需要规定，由行政机关工作人员、各行业专家及公民代表共同组成小组成员。在现实中，存在仅有行政机关一个工作人员或一个部门工作人员编制预案的情形，这种封闭式结构会因工作人员在认知、经历、精力等方面的同质化而受到局限。由此，行政应急法律需要规定行政机关负有从不同角度评估风险的义务，并确保充分参与、分工合理，进而形成翔实、可行的预案文本。此外，预案编制小组成员并非随机选取，而应考虑到与预案内容的相关性，在成员的选择上既要具有开放性，也要具有专业性。

2. 应注重预案内容整体架构的衔接和完整。第一，行政应急法律应当规定行政机关负有将应急预案与法律之间对接的义务。我国应急预案建设在前，应急法制建设在后，于是出现了两种脱节的现象：(1)一部分应急法规吸收了预案的内容，导致预案与法律的被动雷同。对此，应当承认高位阶预案具有“类法律”属性的客观事实，在高度抽象的法律与高度具体的预案之间，高位阶预案应发挥承上启下的作用，指导低位阶预案的编制与实施。就低位阶预案而言，则应明确其“类技术”的性质定位，及时进行清理和修订，将重复之处精简化，还预案简明可行之本色。(2)部分预案与后制定的法条相冲突。对此，也应及时查明、修订，确保预案的合法性。解决两者一致性的问题，是当前一项迫切而紧要的工作[8]。第二，行政机关应当注重预案体系之间的匹配。(1)在横向并联关系上，行政机关在编写预案时应充分考虑各职能部门的职责、权限和组织体系，在编制前多进行沟通与交流，以确保不同部门之间预案的协同与兼容。(2)在纵向串联关系上，行政机关在编写预案时除了应避免下级预案对上级预案的抄袭外，还应避免下级预案的僭越。下级预案不能超越权限设定新的权利义务关系，而应结合本地区、本部门的实际情况，逐级细化，就上级预案的内容进一步作出明示和解释。

3.实现应急预案编制程序的法定化。当前，我国行政应急法律对预案的编制、评审、启动、公布、修订等程序的规定都不尽规范，规定缺失或抽象导致预案在运行中表现出较强的随意性。行政应急法律明确编制程序，既能为预案管理活动提供详尽的步骤依据，也可约束行政机关的随性行为进而保障预案文本的科学性与规范性。对此，可借鉴发达国家的预案编制经验，明确编制的步骤、要素、标准、条件和流程，实现预案编制程序的法定化。

4.实施简明灵活的编制技巧。首先，行政机关对预案行文、用语忌含混模糊、冗长绕口，应简明扼要地进行表述。其次，预案与法律一样，一经制定就滞后于现实生活。虽然预案的修订程序较之法律的修订程序已简易许多，但朝令夕改也会带来预案严肃性受损及资源浪费。对此，可采用灵活的方式，将预案分为两部分。关于预案的依据、原则、目的、主体及其职能等内容，应保持相对稳定，不宜经常改动；而对于各类风险源评估和管控的部分，则可结合实际情况，根据需要适时作出调整。因此，明确区分不变项与可变项，对于后者，可以附则的形式分类规定，进行模块管理。当需要启动预案时，行政机关只需根据突发事件的类型，进行模块组合即可。这种方式灵活便捷，也克服了预案文本过长、相关内容过多过杂的弊端。再次，预案的编制应具有一定的前瞻性。编制人员应具备情景构建的预见想象能力，通过思维碰撞，敢于大胆地“思考不可思议之事”，进而缩减“确定性”与“预测性”之间的差距。在场景构建时，如果以简单、乐观为前提而忽视最坏的情景，则容易患上“风险选择偏见”，高估组织的应急能力并片面关注那些“常态”的显而易见的突发事件，其结果就使应急预案沦为“狂想性文件”。最后，就整个预案体系而言，预案建设表现出重数量、轻质量的倾向，虽然预案数量飙升，但很多预案之间存在重叠、交叉甚至是矛盾现象。对此，可借鉴发达国家的做法，将同类型的预案进行合并[9]，淡化数量与种类的衡量标准，以优化预案质量为重要标准。

(三)实施上，注重动态管理

应急预案的根本属性在于实用性，需要针对客观事物的变化而变化。这种变化有两个突出的特点：第一，常态化。预案的本质是行动方案，灵活多变是检验其“管不管用”的一项重要标准，而这种变化不同于法律的修改——虽可变，但周期长，相对稳定。相反，预案的变化应视为一种常态，以变为原则，以不变为例外。例如，美国联邦应急管理署2009年公布的《应急准备指南：地方政府应急预案修订指南》规定，“任何预案的审查修改周期不能超过24个月”[10]，而英国更是将查纠时间缩短至三个月[11]。第二，链条化。预案管理涉及多个环节，它们之间相互联系、相互影响。因此，若要变，则不能拘泥于某个环节，而应着眼于整个系统。例如，寨卡病毒的出现是人类以前未曾预料的，在其出现后，就需要以新风险进行评估；评估结果将作为依据写入预案文本；医疗卫生部门、相关企事业单位需就可能出现的情况进行培训、演练；实际演练的结果又会成为评审预案文本合理性的依据，反馈到修订中，促使应急预案进一步修改和完善。由上可知，预案管理的每个环节都不可截然割裂，只有用发展、变化、动态的视角来审视，才能保证各环节的衔接有序，保证预案的实用性。