论党内法规在习近平法治思想中的地位

王圭宇

(郑州大学 党内法规研究中心，河南 郑州 450001)

2020年11月，在中央全面依法治国工作会议召开之后，“习近平法治思想”[1]被正式提出。习近平法治思想是法治理念、法治内容和法治实践的集成创新，深刻回答了新时代全面依法治国“是什么”“为什么”“怎么干”等一系列重大理论与实践问题，是指引新时代全面依法治国向纵深推进的思想旗帜与行动指南。作为一个科学的理论体系，习近平法治思想中包含着有关党内法规的丰富内容。依据《中国共产党党内法规制定程序条例》的规定，所谓“党内法规”，就是享有党内法规制定权的中国共产党的特定组织制定的，用以规范党的领导和党的建设活动的，在形式上必须使用“党章、准则、条例、规定、规则、细则、办法”等7种名称的专门规章制度的总称。在这个意义上，中国共产党的特定组织制定的诸如“通知”“意见”“决定(决议)”等规范性文件，尽管也确立了管党治党的相应制度，却并不能被视为“党内法规”。这种关于党内法规的界定，可以称之为“形式意义上的党内法规”。与之不同，如果从制度的意义上来观察“党内法规”的话，“党内法规”实际上就是中国共产党制定的用以管党治党的各种规章制度的总称，并不仅仅限于使用“党章、准则、条例、规定、规则、细则、办法”等7种名称的规范性文本(文件)，诸如“通知”“意见”“决定(决议)”等规范性文件亦可纳入，甚至还可以包括作为制度存在的不成文的党内优良传统。这种关于党内法规的界定，可以称之为“实质意义上的党内法规”。由此可知，我们可以从形式意义和实质意义两个层面上来认识党内法规。据此，我们可以将“实质意义上的党内法规”界定为中国共产党管党治党的各种类型的规章制度的总称，并不限于“规范”意义上的党内法规(1)马克思主义理论研究和建设工程项目统编教材《党内法规学》从“文本”意义上的党内法规和“规范”意义上的党内法规两个层面上对“党内法规”进行了概念界定。其中，“文本”意义上的党内法规，相当于笔者所称的“形式意义上的党内法规”；而“规范”意义上的党内法规，是指由“单行党内法规文本和分散在其他有关法规文件文本中的一条条党内法规规范共同构成的一个制度规范集合体”。参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第19页。但是，如果将“党内法规”视为规章制度的话，以不成文形式而存在的党内优良传统，尽管并非“规范”意义上的党内法规，但同样是规章制度，因而可以归入“实质意义上的党内法规”的范畴。在这个意义上，笔者提出的“形式意义上的党内法规”和“实质意义上的党内法规”，更具有包容性和解释力。。基于实质意义上的“党内法规”之界定，我们便可以将中国共产党管党治党历史上使用的“党规”“党的法规”“党规党法”等提法纳入“党内法规”的范畴进行考量。鉴于本文基于历史、理论和实践三重维度讨论党内法规在习近平法治思想中的地位问题，笔者主要从实质意义上使用党内法规的概念。

目前，在全国上下大力学习贯彻习近平法治思想的背景之下，如何在习近平法治思想中对党内法规予以准确定位，如何把握党内法规在习近平法治思想中的地位，就显得尤为重要。事实上，只有准确厘定党内法规在习近平法治思想中的地位，才能够在此基础上理解党内法规与国家法律的关系、依法治国与依规治党的关系，也才能够理解党内法规在“中国之治”当中扮演的角色，从而有助于法治中国的建设。鉴于习近平法治思想是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑有机统一的科学理论体系，笔者拟从历史、理论和实践三个维度上考察和分析党内法规在习近平法治思想中的地位，并在此基础上揭示党内法规是解锁法治中国建设逻辑的“金钥匙”，也是铸就新时代“中国之治”的独特治理密码。

一、历史维度：党内法规地位的不断提升

从历史维度来看，习近平法治思想不是从天上掉下来的，也不是凭空搬过来的一座“飞来峰”，而是有其形成的历史逻辑。习近平法治思想是在中国共产党人领导中国人民进行长期的革命、建设和改革的历史进程中逐渐形成的，是一代又一代中国共产党人运用法治进行管党治党、理政治国的历史经验总结。无论是在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，还是在改革开放和社会主义现代化建设新时期，抑或是在中国特色社会主义新时代，中国共产党人都一以贯之地重视通过法律和制度建设来实现并加强党的领导，维护并巩固社会主义政权，并在各个历史时期形成了一系列重要法治理论成果，直至在新时代最终形成了习近平法治思想(2)有学者指出，在中国共产党领导法治建设的历史进程中，不断实现马克思主义法治理论的持续创新，先后形成了毛泽东法律思想、邓小平民主法制思想、实行依法治国基本方略的思想、实行依法执政基本方式的思想、习近平法治思想等一系列重要法治理论体系。参见迟方旭：《中国共产党领导法治建设的基本经验》，载《中国社会科学报》2021年7月7日第4版。。而在习近平法治思想形成的这个历史进程中，中国共产党人为了更好地实施领导，也在不断地通过制定党内法规来加强和改善党的领导，以便更好地发挥党的领导作用，顺利实现不同时期的目标任务。由此来看，就历史维度而言，习近平法治思想是伴随着革命、建设和改革时期的社会主义法治建设而逐渐形成的；而这个过程，有赖于中国共产党的坚强领导，得益于中国共产党通过不断建立健全党内法规制度而进行的管党治党伟大实践。在这个意义上，习近平法治思想的最终形成和中国共产党建立在党内法规基础上的管党治党实践在一条时间轴线上同时展开，交相辉映、彼此交融，具有内在的一致性。事实上，也正是在中国共产党领导中国人民管党治国的历史进程中，党内法规这个概念得以提出并持续发展，淬炼于社会主义法治实践，熔铸于习近平法治思想。可以说，党内法规是基于中国共产党管党治国实践而“土生土长”的一个原创性概念，是习近平法治思想中最具中国特色的一项独特内容。

“党内法规因党而生、因党而立、因党而兴。”[2]从历史维度观之，党内法规从中国共产党诞生的那一刻起就出现了，1921年中国共产党通过的第一个党的纲领，就是中国共产党第一个管党治党的纲领性文件，也是中国共产党在历史上制定的第一个(实质意义上的)党内法规。当然，最典型的当属1922年中国共产党制定的第一个党章了，它被直接冠以“党章”的名称，无论从形式上还是实质上来说，都是一部名副其实的党内法规。但是，作为一个概念，“党内法规”直到1938年才被正式提出，明显滞后于中国共产党自1921年就开始的管党治党实践。历史地考察不同时期党的领导人关于党内法规的认识，可以发现党内法规在管党治国中的地位不断提升，呈现出一种“螺旋式上升”的态势。

党内法规首先是作为党的领导人使用的一个概念而提出的，这也反映出党内法规这种独特的制度现象，具有强烈的政治性这一特点。从目前学术界的既有研究来看，毛泽东在历史上第一次正式提出并使用了“党内法规”的概念[3]。早在1938年召开的六届六中全会上，毛泽东做了题为《中国共产党在民族战争中的地位》的政治报告，其中的第八部分是“党的纪律”。在“党的纪律”这部分内容中，毛泽东针对张国焘分裂党中央、严重破坏纪律的行为，指出：“必须重申党的纪律……为使党内关系走向正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[4]同样是在这次会议上，刘少奇在作闭幕会总结时，还使用了“党规党法”的提法[5]。需要指出的是，在这次会议上的政治报告中，毛泽东是将“党内法规”作为“党的纪律”的一部分来看待的，是将“党内法规”视为“党的纪律”之下的一个概念(3)据学者考察，毛泽东在1938年的政治报告中最初的提法是“党规”，现在从《毛泽东选集》中看到的报告中所使用的“党内法规”的概念是新中国成立之后修改而成的。即便是从新中国成立后“党内法规”出现在《毛泽东选集》中算起，毛泽东仍然是第一个使用这个概念的人。况且，笔者是从实质意义上使用“党内法规”的概念的，因此，无论1938年最初使用的是“党规”或者“党内法规”，并不影响本文的分析结论。。关于这一点，无论是从这部分内容的标题“党的纪律”，还是从这部分所阐述的内容来看，都是很容易得出的一个结论。有学者在经过一番学术考察和研究之后就指出，毛泽东当时是将党内法规作为“党的纪律”的基本内容，意在加强党内的纪律教育[6]。 在此意义上，从地位上来看，当时的党内法规的作用仅限于党内领域，目的是通过党内法规保障党内的团结，统一党的各级领导机关的行动。之所以当时党内法规被视为“党的纪律”的一部分，且其作用仅及于党内，主要是因为当时的中国共产党尚未成为执政党，还没有开始治国理政，而当时的活动和行动主要是为了使中国共产党自身变得更加团结和强大。

1949年中华人民共和国成立后，中国共产党成了执政党，实现了从“革命党”向“执政党”的地位转变。在1950年至1953年之间，毛泽东在主持编纂《毛泽东选集》的时候，将1938年所做的政治报告中使用的“党规”修改为“党内法规”[7]。 现在已经无法考证，究竟是当时出版委员会(4)1950年5月，为了顺利开展《毛泽东选集》的编纂工作，中共中央政治局决定成立中共中央《毛泽东选集》出版委员会(简称“出版委员会”)，专门负责《毛泽东选集》的编纂与出版工作。的委员还是毛泽东亲自将“党规”修改为“党内法规”，但可以肯定的是，即便是由出版委员会提出的修改意见，也是经由毛泽东亲自审定并同意的，因此可以视为是毛泽东个人认可的修改内容。在这个意义上，毛泽东将“党规”修改为“党内法规”绝非无意之举，而是有意为之，甚至可以说是经过深思熟虑的。至于毛泽东当时是出于什么样的考虑作出这样的修改，也许是“党内法规”这个说法中的“法规”可以和法律法规相对应起来更具权威性，也许是“党内法规”这个提法中的“党内”更契合当时将其作为“党的纪律”之一部分的本意，现在已经无法考证。需要指出的是，除了在《毛泽东选集》编纂中使用了“党内法规”的说法，毛泽东之后曾于1955年再次使用了“党内法规”的说法[8]。而同时期的中国共产党的其他领导人使用的则是“党的法规”“党规党法”等提法。

进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕会上使用了“党规党法”的提法。邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。……没有党规党法，国法就很难保障。”[9]邓小平的以上论断，既是在阐明“党规党法”和“国法”的关系，实际上也揭示了党内法规的地位问题。和之前毛泽东的认识不同，邓小平将党内法规(“党规党法”)和国家法律(“国法”)相提并论，实际上将二者置于同等重要的地位。不仅如此，邓小平还看到了党内法规对国家法律的保障作用。换句话说，党内法规不仅与国家法律同等重要，而且还能够起到对国家法律的保障作用。这就大大提升了党内法规的地位。邓小平为什么会有如此的洞见？这一方面是基于对“文革”的反思，因为“文革”期间的动乱正是从党内生活的不正常开始的，是从破坏党内民主集中制开始的；另一方面是基于对中国共产党领导是中国最大的现实的深刻把握(5)邓小平历来重视党的建设，多次强调“中国问题的关键在于党”，这也构成邓小平理论的重要内容。。也就是说，在中国，只要解决好了党的建设问题，其他问题便可迎刃而解；管党治党的问题解决好了，国家的法制建设就自然能够实现。正是基于这种对中国政治现实的深刻把握，邓小平将管党治党的“党规党法”提升到了和国家法律相提并论的重要地位，并深刻指出了党内法规之于国家法律的重要保障作用。之后江泽民、胡锦涛关于党内法规的认识，基本上延续了邓小平的这个判断。

中国特色社会主义进入新时代，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了“中国特色社会主义法治体系”的创新性提法，其中就包括了“形成完善的党内法规体系”这个要求。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[10]习近平总书记的这一论断，既深刻阐释了党内法规同国家法律之间的关系，也集中揭示出党内法规的重要地位。第一，党内法规已经纳入到中国特色社会主义法治体系之中，党内法规已经成为和国家法律相并列的一套规范体系[11]89。第二，党内法规不是仅发挥对国家法律的单向性保障作用，而是同国家法律之间存在“相互保障”的作用。所谓“相互保障”，就是党内法规同国家法律“美美与共”，就是二者彼此依存、互为依托。第三，党内法规与国家法律还存在“相辅相成”“相互促进”的关系。所谓“相辅相成”就是说党内法规同国家法律“各美其美”，二者各自有各自的调整领域，并在各自调整领域发挥着规范作用，从而达到彼此衔接、协同共进的效果。所谓“相互促进”就是说党内法规同国家法律“美人之美”，二者之间相互牵引、交相辉映，彼此把各自领域规范好了，就会为对方的发展奠定基础、创造条件、营造环境。

由此可见，从历史维度来看，中国共产党实现了从“党规”“党的法规”“党规党法”向“党内法规”的概念凝练，实现了从“政治话语”向“法治话语”的学术转向。可以说，党内法规与中国共产党的产生和发展如影随形，且其地位随着中国共产党从“革命党”向“执政党”身份的转变而不断得以提升。与之相伴，党内法规的作用也从局限于党内领域到和国家法律相提并论，再到纳入“中国特色社会主义法治体系”之后同国家法律“相辅相成、相互促进、相互保障”，在党的领导之下的管党治党和治国理政中发挥着越来越重要的作用。

二、理论维度：党内法规地位的集中体现

习近平总书记围绕加强党内法规制度建设作出的一系列重要批示、指示和要求，构成习近平法治思想的有机组成部分。习近平法治思想中包含着关于“党内法规”的丰富内容，是统筹推进依规治党、加强党内法规制度建设的指导思想。从理论维度而言，新时代党内法规制度建设以习近平法治思想为理论基础，并在习近平法治思想中有着直接或间接的集中体现。

(一)从政理角度看党内法规的地位

党的十八大以来，习近平总书记立足于建设中国特色社会主义法治体系的总目标，围绕加强党内法规制度建设发表了一系列重要论述，在深刻揭示党内法规重要地位的同时，也为新时代党内法规制度建设指明了方向、提供了遵循。习近平总书记关于党内法规的重要论述，构成习近平法治思想的重要组成部分，也是党内法规的政理之基。总结起来，主要体现在以下几个方面。

第一，加强党内法规制度建设是根本举措。早在2016年12月全国党内法规工作会议召开之际，习近平总书记作出重要指示强调：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[12]全面从严治党，既要做到“全面”，即管全党、治全党，管全部党组织、治全体党员；又要做到“从严”，即以更高的要求、更严的标准、更细的措施管党治党。这里的“全面”和“从严”，实际上都指向党内法规制度建设，因为在全面从严治党的过程中，关键要靠制度，“制度”是最根本的因素。而党内法规制度，就是管党治党中“制度”的重要组成部分，而且是其中最根本、最稳固、最成熟的制度。在此意义上，要实现全面从严治党，进而推进“四个全面”齐头并进，就必须加强党内法规制度建设。

第二，加强党内法规的体系化建设。2016年党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，到建党100周年时形成“比较完善的党内法规制度体系”[13]4—5，从而提出了党内法规“体系化”建设的目标。同时，该意见还提出，要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，其中“1”指的是一部党章；“4”指的是党章之下的“四大板块”，分别涉及党的组织、领导、自身建设和监督保障等四个领域的法规制度。在2021年的“七一”讲话中，习近平总书记庄严宣告，我们已经“形成比较完善的党内法规体系”[14]，未来仍需要使这个党内法规体系从“比较完善”走向“完善”，在“1+4”基础上形成完善的党内法规体系。需要指出的是，无论是党的领导人的讲话还是党中央印发的文件中，最初使用的表述都是“党内法规制度体系”。但是到了“七一”讲话中，习近平总书记明确使用了“党内法规体系”这个表述，在此之后，无论是党的领导人的讲话还是党中央印发的文件也开始改用“党内法规体系”这个最新的提法。从“党内法规制度体系”到“党内法规体系”，不仅仅是去掉“制度”二字之后在表述上更为凝练，实际上也彰显出我们党对党内法规认识的深化，反映出党内法规地位的再次提升。因为“党内法规”是“党内法规制度”当中最根本、最稳固、最成熟的部分，可以说是“党内法规制度”中的“脊梁”“骨干”。与由党内法规性文件等确立的制度相比，以党章为根本的党内法规体系所确立的制度，无疑在“党内法规制度”中发挥着根本性、决定性、全局性作用。在此意义上，党内法规制度建设的成败，最终取决于“党内法规体系”的完善程度。因此，用“党内法规体系”的提法更科学、更深刻，也抓住了“根本”。

第三，注重党内法规同国家法律的衔接与协调。党的十八届四中全会的《决定》将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系当中，党内法规由此成为和国家法律并行不悖的一套规范体系，共同构成“中国之治”的治理规则。这就涉及在法治视野之下，如何处理党内法规同国家法律的关系问题。这不仅影响着能否做到依法治国与依规治党有机统一，还影响着全面依法治国总目标能否顺利实现。因此，必须“注重党内法规与国家法律的衔接与协调”[15]。这不仅为正确处理党内法规同国家法律的关系提供了基本遵循，也在和国家法律的比较中揭示了出党内法规的地位，即党内法规既与国家法律并行不悖，但又交相辉映；二者既独立运行，又相互借力，最终形成“相辅相成、相互促进、相互保障”的格局。在全面依法治国背景下，通过加强党内法规同国家法律的衔接与协调，有利于将党内法规同国家法律的联合制度优势转化为治理效能，最终达到一种“各美其美”“美人之美”“美美与共”的治理状态。

需要指出的是，习近平总书记关于党内法规的重要论述绝不仅限于以上内容，但这些关于党内法规的论断无疑是加强党内法规制度建设的政理之基，并从政理的角度揭示出党内法规在习近平法治思想中的重要地位。

(二)从法理角度看党内法规的地位

从理论构成上来说，习近平法治思想的精髓通常被概括为“十一个坚持”，即关于全面推进依法治国的11个方面的战略部署[16]。 从法理的角度来看，习近平法治思想中的“十一个坚持”都直接或者间接地包含着有关党内法规的要求和部署，彰显出党内法规在习近平法治思想中的法理面向。

1.党内法规在习近平法治思想中的直接体现

在习近平法治思想的11个方面的核心要义中，位居首位的就是“坚持党对全面依法治国的领导”，旨在回答为什么由中国共产党来领导全面依法治国、中国共产党如何来领导全面依法治国、中国共产党领导和全面依法治国是什么关系等一系列重大问题。而在规范层面上，以上三个问题都需要通过党内法规建设予以实现。以中国共产党如何领导全面依法治国为例，关于中国共产党如何领导全面依法治国的问题，显然不适合直接在国家法律当中予以详细规定，最多就是在国家法律中确立“党的领导”原则，更为详细的规定只能留给党内法规予以规定，由此形成了独具中国特色的“宪法根本性确认+法律原则性宣布+党内法规系统性规定”的模式。例如，尽管《宪法》和相关法律都确认了“党的领导”原则，但为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导，2019年1月党中央制定了《中国共产党政法工作条例》这部“中央党内法规”予以系统性规定。同样地，为了坚持和加强党对信访工作的全面领导，2022年1月24日中共中央政治局审议批准了《信访工作条例》，同样以“中央党内法规”的形式作出了系统规定。如果没有党内法规的细化规定与国家法律的衔接联动，“党的领导”原则便难以在实践中落地落细落实。习近平法治思想中的第六个坚持是“坚持建设中国特色社会主义法治体系”，旨在回答法治中国建设的工作布局问题。《决定》指出，中国特色社会主义法治体系包括五大“子体系”，其中不仅包括“形成完备的法律规范体系”，还包括“形成完善的党内法规体系”[15]。这就意味着，党内法规和国家法律一样，也是“法治规范”，坚持建设中国特色社会主义法治体系，就必须加快建设并形成完善的党内法规体系、高效的党内法规实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。缺失了党内法规体系这么一套治理规则，“中国特色社会主义法治体系”的建设就是不完整的，甚至会直接影响到全面依法治国的总目标能否顺利实现。

2.党内法规在习近平法治思想中的间接体现

习近平法治思想中的“坚持中国特色社会主义法治道路”，指明了法治中国建设的道路问题。这里有两个关键点：一是这条道路具有“中国特色”；二是这条道路是“社会主义”性质的。而无论是“中国特色”还是“社会主义”，最根本的特征就在于毫不动摇地坚持党的领导。这一方面需要中国共产党永葆自己的青春活力，始终保持自己的先进性和纯洁性；另一方面需要坚持全面从严治党、勇于自我革命，而这最终都需要通过党内法规建设来实现[17]。在党内法规制度的轨道上推进全面从严治党、推进自我革命，才能使党永葆青春活力，才能行稳致远。习近平法治思想还提出了抓住领导干部这个“关键少数”的明确要求。在我国，一个不容回避的事实是，“关键少数”中的绝大多数都是共产党员。有统计表明，95%以上的领导干部是共产党员，80%以上的公务员也是共产党员[18]。在这种情况下，如何才能管住、管好“关键少数”从而带动、带好“绝大多数”？国家法律当然是一个方面，但更重要的还需要通过党内法规对党员干部提出更高的要求、设置更严的标准、规定更细的举措，并在此基础上从紧、从严、从实管党治党，实现党内治理的法治化、规范化、制度化。至于习近平法治思想之核心要义的其他方面，也都和党内法规存在着隐性的或者显性的关联，党内法规也由此成为蕴含于习近平法治思想之中的一项重要内容。

综上所述，习近平法治思想包含着一系列关于党内法规的理论观点和内容，构成新时代党内法规建设的政理和法理。不仅如此，从理论维度来看，党内法规实际上是内嵌于习近平法治思想之中的一条主线，是贯穿于习近平法治思想之中的一个深刻主题。

三、实践维度：党内法规的引领性作用

如前所述，习近平法治思想作为一个科学的理论体系，是法治理念、法治内容和法治实践的集成创新成果，是科学理念、丰富内容和思维方法的有机统一，因而必然包含着深刻的实践要求。进入新时代，作为“四个全面”战略布局之一，“全面依法治国”和之前的“依法治国”相比，呈现出多维度的“全面性”。其中的一个方面，也是党的十九大报告提出的14项基本方略之一，就是坚持依法治国与依规治党有机统一。这意味着，法治中国建设的领域得以拓展，即将法治建设从国家层面上的治国理政拓展至党内层面上的管党治党，从治国层面上的国家法治建设延伸至治党层面上的党内法治建设。换句话说，我们不仅需要运用法治治国理政，实现国家治理层面上的法治化、制度化、规范化；而且还需要运用法治管党治党，实现党内治理层面上的法治化、制度化、规范化。这两个层面上的法治建设，都是法治中国建设的重要内容，从而使法治中国建设呈现出一种新的“大法治”[19]建设格局。事实上，早在2016年12月习近平总书记就曾强调指出，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[12]，这实际上就是要求将法治理念贯穿于“治国”和“治党”的全领域，将法治思维与法治方式运用于“治国”和“治党”的各方面。究其根本，在“中国新型政党制度”之下，中国共产党和其他八个民主党派之间的关系，不同于西方资本主义国家各政党之间的关系，我们在结合中国实际的基础上探索“中国方案”，并进而发展出有别于国家法律体系之外的另外一套规范体系，即“党内法规体系”[11]91—92。中国共产党要实现长期执政、全面领导的重大使命，就必须坚持全面从严管党治党，以更高的要求、更严的标准、更细的举措来推进自我革命，也就必须通过不断加强党内法规体系建设推进依规治党向纵深发展。习近平总书记指出：“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”[13]4—5鉴于中国共产党的执政党地位，鉴于党员干部与共产党员身份的高度重合性，中国共产党管党治党的问题解决好了，党内治理实现了法治化、规范化、制度化，国家治理层面上的社会主义法治建设便可“水到渠成”而实现。

(一)通过党内法规实现“领导立法”

早在1991年，党中央发布的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，就为党中央领导立法工作提供了基本遵循。进入新时代，在坚持和加强党的全面领导的时代背景下，党中央不断强调要加强党对立法工作的领导。2016年2月党中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》指出，党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张，反映人民意志。2017年最新修订后的党章明确规定“党是领导一切的”，以党内根本法的形式进一步巩固和加强党的全面领导。2017年审议通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》要求“主动将重大问题报请党中央研究”，并规定全国人大常委会党组等每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。之后，2019年《中国共产党重大事项请示报告条例》以中央党内法规的形式，延续了2017年中共中央政治局有关请示报告的制度要求。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》进一步提出“完善党的领导体制”，其中要求“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，为加强党对立法工作的领导奠定了政治基础。党内法规层面上关于“党的领导”的规定，直接影响着“党的领导”原则在国家立法层面上的贯彻落实，并发挥着对国家立法工作的引领性作用。例如，2018年修宪时所遵循的四项原则，位列第一的就是“坚持党对宪法修改的领导”[20]，为顺利推进宪法修改这项重大活动提供了强有力的保障。同样地，在《民法典》的制定过程中，中共中央政治局先后三次审议《民法典(草案)》，就《民法典》制定中的重大问题进行分析研判，为《民法典》的通过和实施提供了坚强的政治保障，也成为党领导立法活动的一个典范。

(二)通过党内法规实现“保证执法”

全面依法治国，是由立法、执法、司法和守法等各个环节联结起来的一项复杂的系统性工程。其中，“执法”是一个极其重要的环节，决定着能否将立法上的规范转化为实践中的法律关系，进而形成统一的法律秩序。在执法领域，习近平法治思想提出了严格、规范、文明、公正执法的新要求，并通过一系列党内法规予以保证实施。其中，党的十八届四中全会的《决定》对于执法问题作出了战略部署。2021年，党中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025)》和党中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025)》都对行政执法制度建设提出了要求，对于促进依法行政、实现行政法治发挥着引领性作用。不仅如此，在一些具体行政执法领域，党内法规也同样发挥着类似的引领性作用。例如，《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《关于深化消防执法改革的意见》等党内规范性文件，可以归属于实质意义上的党内法规，它们引领着相关具体领域的行政执法改革。

(三)通过党内法规实现“支持司法”

司法是维护公平正义的“最后一道防线”。司法公正与否，直接影响到法治的权威能否在公民心中树立起来，直接影响着公民对于法律制度的信心。在司法领域，关键是党“支持司法”，这就需要一方面通过党内法规加强党对司法工作的领导；另一方面也要通过党内法规排除党员干部对司法的干涉。2019年1月党中央制定了《中国共产党政法工作条例》，以中央党内法规的形式强化了党对政法工作的绝对领导，同时还原则性地规定了反对领导干部“干预司法活动”“插手具体案件”的基本态度，以期达到“支持司法”的效果。早在2014年党的十八届四中全会审议通过的《决定》就提出，要防止干预司法活动、插手具体案件处理的情况发生，确保司法机关做到公正司法。为切实贯彻落实《决定》的要求和部署，2015年先后出台了防止干预司法的“三项规定”，其中有两部属于党内法规，即《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(2015年3月由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发)和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(2015年3月中央政法委员会印发)。以上两部党内法规以制度的形式，既划出了领导干部插手具体案件的“红线”，又架起了司法机关内部人员过问案件的“高压线”，从而确立起防止干预司法的“防火墙”和“隔离带”，对于支持司法机关依法独立行使职权、确保实现公平正义起着引领性作用。

(四)通过党内法规实现“带头守法”

全民守法，是全面依法治国的最后一个环节，关系到法律规定能否真正落地生根，关系到法治中国建设的“最后一公里”能否打通。公民守法的前提，是信仰法律，确信法律能够保障自身的权利与自由。在全民守法环节，党员领导干部是“关键少数”，应当以身示范，“带头守法”。作为我国的执政党、领导党，中国共产党在党章中宣布要“在宪法和法律的范围内活动”，这也是《宪法》对包括中国共产党在内的“各政党”提出的一项基本义务性要求。全面依法治国的关键是依法治“官”、依法治“权”，这就要求通过抓住“关键少数”带动、促进“绝大多数”，通过党员领导干部的“带头守法”带动、促进“全民守法”。在这个领域中，中国共产党制定了包括《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党组织处理规定(暂行)》等在内的一系列党内法规，以更高的要求和更严的标准要求党员干部，“抓早抓小”“将权力关进制度的笼子里”，在“国家法律”防线启动之前，先通过“党内法规”这条防线进行调整，从而在守法领域起到引领性作用。

综上所述，从实践维度来看，党内法规在法治中国建设中扮演着独特的角色，在立法、执法、司法和守法等各个环节起着引领性作用，推动着全面依法治国不断向纵深发展。事实上，通过党内法规进行依规治党，通过依规治党实现党内治理法治化、制度化、规范化，通过党内法治引领国家层面上的法治建设、推进全面依法治国，这是法治中国建设的“中国智慧”“中国方案”。

四、党内法规：“中国之治”的独特治理密码

党的十九届五中全会系统梳理了中国特色社会主义制度的13个方面的优势，被称为“中国之治”[21]。“中国之治”的本质是“中国之制”，而“中国之制”的“制”则是指中国特色社会主义制度体系。它是由根本制度、基本制度和重要制度所构成的一个完整制度体系。从法治的角度而言，“制度”是由规范确认的，因此，制度的载体是规范。在此意义上，一个完整的制度体系是由相应的规范体系加以确认的。中国特色社会主义制度体系，实际上就是以“中国特色社会主义法治体系”为基础搭建起来的，从规范层面上讲就是以“中国特色社会主义法治体系”所蕴含的两大规范体系为载体建立起来的。具体而言，这两大规范体系就是“法律法规体系”和“党内法规体系”。前者是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，构成了法律规范体系，奠定了中国特色社会主义制度的规范基础，确认了“中国之治”所赖以存续的根本制度、基本制度和重要制度，是“中国之治”的坚实法律基础。在将“党内法规”纳入中国特色社会主义法治体系的背景下，以党章为核心的党内法规体系，构成了国家法律之外的另外一套规则体系，确认了中国共产党管党治党、全面从严治党的规范基础，同样是“中国之治”的重要依托和载体。国家法律体系和党内法规体系，构成了国家治理体系和治理能力现代化的制度依托。这实际上就是要把“法治”从治国理政领域引入管党治党领域，将法治思维与法治方式贯彻于“治国+治党”的全领域，进而统筹推进依法治国与依规治党一体建设，这就是中国的“大法治”建设格局。

从“中国特色社会主义法律体系”到“中国特色社会主义法治体系”，法治中国的治理规则从单一的“法律法规体系”拓展成了“国家法律”和“党内法规”两套并行不悖的规则体系，从而真正地揭示出了“中国之治”的独特制度“密码”之所在。作为治理规则的“党内法规”实际上一直都存在，和中国共产党的产生与发展如影随形，和中国共产党管党治党的进程如影随形，和中国共产党领导中国人民的治国理政的进程如影随形。而“中国特色社会主义法治体系”的正式提出，实际上把“党内法规”从“幕后”推向了“台前”。党内法规从“幕后”走向“前台”的转变，一方面源于中国共产党治国理政取得了巨大成功，有了充分的“制度自信”；另一方面源于中国共产党对社会主义法治建设规律认识的升华，深刻把握到了治国理政中的“真问题”，即中国共产党在国家治理中的存在及其发挥的独特性作用。中国“二元化”的“国家法律+党内法规”体系，在根本上是由中国共产党领导的多党合作与政治协商制度这个“中国新型政党制度”所决定的。中国共产党是执政党、领导党，是“长期执政、全面领导”的唯一执政党、领导党[11]91-92。中国共产党如何才能确保“长期执政、全面领导”，走出所谓的“历史周期律”？这就需要中国共产党坚持全面从严治党、勇于自我革命，通过加强党内法规制度建设确保自身的先进性和纯洁性，如此才能赢得人民的支持和拥护，始终立于时代的潮头，始终作为“先锋队”去领导人民实现既定的宏伟目标。在这里，坚持全面从严治党、勇于进行自我革命，成为保障中国共产党立于不败之地的“力量源泉”“制胜之道”。而全面从严治党、勇于自我革命，必须要有坚实的制度保障。在“大法治”建设格局之下，这里的“制度”，既包括由“国家法律”所编制的制度，也包括由“党内法规”所编制的制度，二者共同铸就了“制度的笼子”。正如习近平总书记所指出的，“党既要依据宪法法律治国理政，也要依据党内法规管党治党”[22]。二者相比之下，“党内法规要严于国家法律”，因为党内法规是以更高的要求、更严的标准、更细的措施来管党治党，为全面推进从严治党划清了“底线”，拉起了“高线”，守住了“红线”，使党员干部在触犯“国家法律”之前首先受到“党内法规”的约束和制裁，在“国家法律”之前先打造道德层面上的“防火墙”，党纪层面上的“隔离带”，起到“抓早抓小”“防患于未然”的作用。这样一来，对于党员干部来说，“党内法规”和“国家法律”这两套规则体系，实际上设置了“双重保险”，更能确保“把权力关进制度的笼子里”。不仅如此，正如前文所言，在我国还存在一个非常现实的情况，那就是领导干部、公职人员和共产党员存在身份上的高度重合。他们既是全面依法治国的关键所在，也是全面从严治党的“关键少数”。这意味着，中国共产党通过加强党内法规建设，以更高的要求、更严的标准、更细的举措把广大党员领导干部管住了、管好了，实际上就同时实现了治国层面上“治官”“管权”和治党层面上抓住“关键少数”的要求，治国层面上的依法治国和治党层面上的依规治党自然就“水到渠成”，实现了一体建设。这是“中国之治”的真实逻辑，也是中国“大法治”建设格局的真实意蕴。在这个治理逻辑中，“党内法规”无疑是从中国治国理政的“真问题”出发而内在地生成的一套制度体系，不仅是“中国之治”的真正优势所在，也是“中国之治”的独特治理密码[2]。

从法治中国的建设进程来看，我们之所以能够在新时代的法治建设中发生历史性变革、取得历史性成就，最根本的就在于从全局和战略高度重新定位法治，在将“依法治国”提升为“全面依法治国”的同时，进一步将“全面依法治国”纳入“四个全面”战略布局，从国家战略的高度上有力推进法治中国建设。从“依法治国”到“全面依法治国”，其关键不仅仅是战略地位的提升，还在于依法治国有了“全面”的要求。“全面依法治国”的“全面”应该说包含了多个层面，其中的一个层面就是将“法治”贯穿于法治中国建设的全领域，把之前仅着眼于治国理政层面上的法治建设拓展到了管党治党领域，实现国家法治与党内法治的一体建设。由此可见，进入新时代，全面依法治国实际上开辟了“大法治”建设格局，主张坚持依法治国与依规治党有机统一，这就容纳了中国共产党在管党治党领域通过加强党内法规建设而推进的党内法治建设。实际上，在进入新时代的首次宪法修改中，《宪法修正案》将“序言”第七自然段中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。这里的“健全”表达的就是一种“使完善”“使完备”的意涵，在2011年3月中国特色社会主义法律体系“已经形成”的背景下，“健全”实际上更契合新时代使党内法规建设更趋完善的规范意涵。这同时也意味着，“健全社会主义法治”指向治党层面上的依规治党和党内治理法治化，由此奠定了中国“大法治”建设格局的宪法基础。

综上所述，党内法规在习近平法治思想中具有特殊的重要地位，是贯穿习近平法治思想形成、内容与实践的一条“主线”。不仅如此，党内法规还是解锁中国治理逻辑的“金钥匙”，是“中国之治”区别于西方资本主义国家治理的独特制度“密码”。中国在新时代坚持依法治国与依规治党有机统一，走出了一条“大法治”建设格局的独特道路，彰显出国家治理的“中国智慧”。

五、结语

党内法规是习近平法治思想中最具中国特色的一项独特内容，蕴含着中国共产党人领导人民长期以来治党治国的经验与智慧。厘清和明确党内法规在习近平法治思想中的地位，是深刻理解全面依法治国的首要议题，也是发掘“中国之治”之所以取得成功的独特制度“密码”。在法治中国建设进程中，“治国必先治党”，“治党”引领“治国”，而“治党”的关键不仅在于“从严”，更要依循“法度”[13]4—5。这里的“法度”主要就是指向以党内法规为脊梁的党的制度[2]，其核心部分就是体系化的党内法规。在将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的背景下，中国在立足实际国情的基础上探索走出了一条“大法治”建设道路，也可以称之为“双轨法治”，即统筹推进依法治国与依规治党有机统一，一体推进治国理政与管党治党全领域的法治建设。新时代法治中国建设的内在逻辑体现在通过党内法规建设走向依规治党，通过依规治党走向党内治理的法治化，实现党内法治；进而，通过党内法治引领国家层面上的法治建设，通过坚持依法治国与依规治党有机统一走向国家法治与党内法治一体建设、统筹推进，最终实现全面依法治国的总目标[11]95—96。由此可见，党内法规是解锁法治中国建设的“金钥匙”，也是铸就“中国之治”的独特治理“密码”，还是中国特色社会主义制度体系之所以具有巨大优势的原因所在。面向未来，要坚持以习近平法治思想为指引，持续加强党内法规体系化建设，努力形成成熟完备的党内法规体系，不断将党内法规的制度优势更好地转化为治理效能，保障法治中国建设行稳致远。