新形势下商品房项目预售资金监管分析

毛云

（盐边县住房和城乡建设局，四川攀枝花 617100）

0 引言

随着房地产市场的兴盛发展，房地产行业的宏观调控也愈发得到重视。商品房预售制度就是应市场之需的产物，由于我国房地产市场初期供需不平衡，市场催动房地产企业加快商品房供应，故而预售制度应运而生，该制度有利于房地产企业提高资金利用效率，加快资金回笼，一定程度上缓解了房企融资压力，预售制度在宏观上也推动了楼市的生机，从而推动了我国经济的快速飞跃。

目前，房市的供需矛盾缓解，供求关系逐渐走向平衡，此时，对于预售资金的监管也应当为制度设计者所重视，完善的房地产预售资金监管制度一方面可以保障购房者的合法权益，另一方面也有利于促进房企正确融资，从而起到稳预期、稳市场的作用。

1 商品房预售资金监管概述

商品房预售资金监管，简单来说就是由房地产行政主管部门会同银行对商品房预售资金实施第三方监管，房地产开发企业必须将预售资金全部存入银行专用监管账户，仅仅可以用于本项目的建设，不得随意支取、使用。商品房销售预购制度的最大特征，也是预购者最主要的风险，交易具有非现时性。不论购房者采取何种购房付款方式，开发企业都已经收取到了售房款，但房屋能否按时交付，房屋质量都仍然处于期待之中[1]。若开发企业滥用预售项目的资金乃至携款潜逃，都会给购房者带来严重的损失和后果，资金链条的破坏或者断裂都会直接导致项目的无限期推迟，最严重的便是出现了烂尾楼的情况，严重损害购房业主利益。鉴于此，可以说控制商品房在预售中的风险，关键之一就在于如何高质有效监管预售资金。

2 商品房项目预售资金监管模式

我国的商品房预售资金监管常见模式主要有3种，即政府监管模式、政府和银行共同监管模式、商业银行监管模式，最常用的监管模式为政府和银行共同监管的模式。

2.1 政府监管模式

政府监管模式是以政府作为主体对商品房预售资金的拨付进行监管的模式，一般是房地产管理部门进行监管。其基本模式为，房企将预售资金全部转入政府在银行预设的账户中，房管部门会同银行，根据房地产开发企业提供的拨付节点证明，对预售资金进行拨付监管[2]。此种模式优势是可以利用政府的行政权更好地行使监督权，但该模式也存在一定的缺点。

2.2 政府和银行共同监管模式

政府和银行共同监管模式是以政府和银行为主体的监管模式，实质上是房地产企业与商业银行、政府部门（房地产管理部门）签订三方监管协议，在银行设立专门的预售资金监管账户进行管理。商品房预售资金按照三方监管协议，进入银行监管账户。房地产开发企业在工程项目施工过程中要使用预售资金，向政府监管部门提出申请，政府监管部门核定工程进度，按工程进度出具预售资金使用拨付手续给监管银行，由监管银行按拨付手续记载的金额、收款单位、账号定向拨付预售资金，保障资金的使用安全。此种监管模式最为常见，三方明确权利与义务，这样政府部门发挥行政监督管理及综合协调优势，商业银行发挥资金管理的优势，及时掌握房地产企业资金流向，对房地产企业风险进行了有效把控。这种模式的缺点是房地产企业资金使用程序相对要烦琐，资金使用周期长。

2.3 商业银行监管模式

商业银行监管模式是以商业银行为主体的监管模式，实质上是房企与商业银行订立预售资金管理委托合同。商业银行本身就具有管理资金的专业优势，这样既可以提高预售资金的监管效率，也可以避免政府部门过多干预。这种模式的缺陷也很明显，商业银行对于房地产开发工程进度难以跟踪把控，且二者既然是合同关系，则必然有利益挂钩，银行无强制性监督手段，其从业人员不具备相关行业专业水平，难以实现最大限度上的公平公正监督管理。所以，商业银行监管只能做到资金拨付上的管理，难以做到对房地产开发企业的监督。

3 建立商品房预售资金监管的必要性

加强商品房预售资金监管，对完善商品房预售制度建立、商品房预售资金得到有效的监督管理、稳定房地产价格、建设社会诚信体系等都具有重要意义。

（1）有利于完善房地产预售制度。我国的房地产预售制度是在房地产市场供不应求、资金缺乏的时代背景下产生的，制度仓促建立，必然存在立法漏洞，虽然经过了多年的发展，但是仍然处于待完善阶段，在中央立法缺位、地方配套制度零散的当下，如果能产生一套完善的商品房预售资金监管机制，那么对于房地产市场平稳健康发展将有极其重要的意义。

（2）有利于商品房预售资金得到有效的监督管理，规避资金使用不当的风险。对于广大购房者来说，房产是生活中最重要的资产，在商品房预售中，购房者往往会支付房款20%及以上比例的价款，该笔款项对于房企来说具有融资功能，预售资金监管制度可以更好地规范预售款的支取、使用等环节，保证房地产开发企业顺利交房，从克服市场盲目性的角度来看，预售资金监管制度也可以有效防止资金被随意挪用、过度开发，造成房企资金链断裂，形成“半拉子工程”。从而可以确保购房人和其他当事人的合法权益，减少商品房买卖纠纷，促进社会的和谐稳定。

（3）有利于保持房价平稳。目前房地产市场上存在“捂盘惜售”的现象，许多大中城市房地产企业不愿意将楼盘及时推出销售，只为等待房价走高，获取更丰厚的利润。针对这种情况，完善建立预售资金监管制度是很好的解决途径。这是由预售资金监管制度的资金拨付节点性所决定的，这一特性会促使房地产开发商尽快完成楼盘开发和销售工作，主动输送房源，以尽快达到预售资金的拨付节点，回笼资金，降低资金使用成本。这也将使开发商难以再使用“囤积居奇”的手段抬高商品房价格，保证市场上商品房预售房源数量，有利于稳定、降低房地产价格。

（4）有利于社会诚信体系的建设。作为典型的劳动密集型产业，房地产具有自身价值高、居民家庭资产占比大、涉及行业多、地方政府依赖性强等特点。根据调查，在对交易资金实施监管实践中，大多城市都积累了不少经验，取得不少成果，基本实现与相关部门的信息互通、数据共享。例如：通过与税务、金融、不动产登记部门的联网实现了“一网通”，有效防止了部分开发企业和少数购房者以签订“阴阳合同”的方式偷税漏税、骗取贷款等违规现象，提高了工作透明度，减少了市场纠纷风险，促进了社会诚信体系的建设。

4 商品房预售资金监管存在的问题

（1）预售资金监管不严或脱离监管的问题突出。如：银行监管不到位，另立账户，资金不进监管账户，或协助开发企业抽逃监管资金，拨付使用不规范，银行甚至可以直接将监管资金划走归还企业的开发贷款等[3]；房地产开发企业私下或以其他名义收取首付款，导致首付款脱离监管；资金监管的信息银行与政府主管部门之间不联通、不共享，无法实现动态监管，致使政府或多方监管流于形式。

（2）预售资金监管存在盲区。房地产企业与业主约定分期付款时，开发企业收取资金后未按要求存入监管账户，无法进行有效监管。参与预售资金监管各方责权不清，监管银行管控权责没有清晰的划分和明确，不能形成立即有效的管控具体措施，管控业务存在盲区。

（3）房地产产企业土地抵押贷款资金未用于本项目建设。开发企业以土地抵押贷款后，将贷款用来其他的工程项目的土拍等用途，经济杠杆不断放大，资金链出现问题，便可能造成工程烂尾或商品房项目建设完成后，土地抵押权不能立即注销，初次登记证不能办理，购房者因此不能取得所购房屋产权，导致集体性信访投诉，危害社会发展稳定。

（4）在实践中，有些地方预售资金监管的模式单一、期限过长、额度过高，加上资金取用手续烦琐，一定程度上加重了企业资金成本，不利于资金高效利用。各地解除监管的期限规定不一，有的是竣工备案之后，有的是集中交付之后，有的是办理完初始登记后，有的是办理完已售房屋分户产权登记后。

5 有效实施商品房预售资金监管

5.1 构建科学完善监管体系

借鉴其他国家和地区的预售资金管理方式，结合我国的实际情况，制定符合我国国情的监管办法，地方配套预售资金实施细则，明确具体的监管主体、监管范围、监管权限及相关各方的法律责任，形成严谨的监管流程，便民的监管理念和先进的监管技术，建立符合我国国情的预售资金监管体系，在商品房预售资金监管体系中，房地产开发企业与监管主体是法律责任的承担主体。然而，我国《城市房地产管理法》没有明确房地产开发企业将预售款不用于工程建设时的法律责任，缺乏相应的处罚规定，建设部颁布的《城市商品房预售管理办法》中有相关规定，同时根据授权制定的地方性法规或规章中也规定了相应的行政处罚条款，但这些处罚的法律层级较低，处罚力度也较弱，对房地产企业处罚后威慑力不够，需要在《城市房地产管理法》以及其他法律法规中明确规定更为严厉，更具操作性的处罚措施，加强对房地产开发企业违规行为的处罚力度。

5.2 优化资金监管方式

（1）建立保证金制度，在商品房办理预售许可前，监管部门按照工程投资比例向房地产开发企业收取一定数量的保证金，作为其正确归集和使用商品房预售资金的担保，待工程竣工验收后，该保证金全额退还开发企业。

（2）建立施工单位和监理单位共同监管制度。考虑工程建设中的专业技术问题，具有专业建筑知识的人员可以清楚地知道施工的进度，及时在工程需要用款上做出判断，并且可以预测用款的规模，因此由商品房项目的施工单位和监理单位对开发企业申请使用的预售资金使用规模进行核定证明，监管部门将该证明作为参考同意开发企业的资金使用申请[4]。对施工单位和监理单位建立更为明确的奖惩制度，施工单位和监理单位应对其核定证明内容的真实性负责，并与其诚信等级挂钩。

（3）建立银行或担保公司出具保函或保证书制度，在商品房办理预售许可前，银行或担保公司向监管部门出具保证房地产开发企业正确归集和使用商品房预售资金的保函或保证书，保函或保证书的保证金额为工程投资额，若开发企业非法挪用资金造成工程无法顺利完工，监管部门有权凭借保函或保证书向银行或担保公司索取后续工程建设资金[5]。

（4）建立保险制度，开发企业就正确归集和使用商品房预售资金事项，向保险公司支付保险费，保险公司根据合同约定对开发企业发生的不正确归集和使用商品房预售资金所造成的财产损失承担赔偿责任。

5.3 有效使用信息化技术

首先，构建预售资金监管平台，平台要实现预售资金监管、预售许可网上审批、商品房买卖合同网上签约或备案、开发企业信息查询、楼盘销售动态展示等功能；其次，针对开发企业收取预购人的预售资金后不及时存入监管账户的问题，平台将商品房网签系统和监管账户信息相关联，凡是资金未存入监管账户的，将不能进行商品房网上签约。同时，针对开发企业不及时进行商品房买卖合同备案的问题，平台还应设立商品房网签报警功能，凡签约后未在规定时间内备案的，项目网签系统自动关闭，预防商品房预售资金体外循环。通过构建商品房信息系统，监管部门可以主动向购房者提供最新的购房政策、监管工作的现状和近况、楼市相关信息等，让所有的购房者尽可能多地了解和掌握到他们所需要关心的信息，保障他们的最大权益。同时，通过商品房信息系统，让购房者在监督房屋建设资金的同时也可以监督各级的政府部门。

5.4 提高相关人员的专业素养

商品房预售资金监管人员素质的高低、能力的强弱直接影响监管的成效，不断提高监管人员及队伍整体素质，是确保高质量管理手段的关键。加强监管队伍的素质建设，首先是要坚持以人为本，不断提高监管人员的文化素质和政治素养，大力弘扬想实招、办实事、求实效的工作作风，促进监管工作有效进行。其次，要加强相关人员专业知识的积累，增强业务技能学习，充分调动员工工作的积极性、主动性，强化责任意识，使之尽职尽责尽心尽力，主动工作。

6 结语

综上所述，随着人们对房屋建筑刚需，商品房现房销售已经无法满足需求，因此商品房的预售模式应运而生。在商品房预售中，加强对商品房预售资金的监管，对完善商品房预售制度建立、保障购房者利益、保护信贷资产安全、保护施工企业和农民工利益、稳定房地产价格、影响供求等都具有重要意义。