论国土空间规划与城乡规划的关系

左方敏

（贵州省都匀市住房和城乡建设局，贵州都匀 558000）

0 引言

1978 年以来，“规划”取代“计划”成为政府宏观管理的方式和工具，各种规划如国土规划、土地利用规划、城市规划、国土空间规划等如雨后春笋涌现，这些规划在快速工业化和城市化进程中起了至关重要作用，同时也存在一定的问题。如各规划之间的脱节、概念混淆、相互融合冲突、缺乏统筹等。从源头分析，我国开展实施的城市规划（城乡规划）国土空间规划在一定程度上借鉴和参考了国外的规划发展经验，从而形成了具有中国特色的现代国土空间规划，同时也存在名称、概念混淆不清等问题。要开展好相关规划工作，首先必须厘清各规划的内涵。

1 城乡规划的概念及功能分析

要厘清相关规划的内涵，首先需理清城乡规划的内涵。城市规划是城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的统称，是根据城市的社会经济发展状况、人文条件、地理环境等客观条件制定科学合理的城市整体发展计划，对一定时期内城乡社会和经济发展、空间布局、土地利用、基础设施建设等进行综合部署、具体安排并实施管理的一项综合性和战略性工作。其涉及城市中建构筑物的区域性布局、产业发展区域布局、城市市政道路及运输等基础设施的安排、布局、设置等。城市规划这个词是舶来词，西方国家指的是城市连绵建设区。后来这个词传入到了我国，因为行政区划和制度差异的原因，发生了一些改变，城市以及城市周边的镇、村全都要纳入到城市规划中，城市规划这个说法不合适了，再加上农村的市场越来越大，就开始改名叫城乡规划。

城乡规划这个学科不会被取代。只是城乡规划不再是以前的城乡规划，而是城市开发边界线内的城市规划设计加上农村居民点内的乡村规划设计[1]。

2 国土空间规划的概念及功能分析

在国土空间的规划设计汇总必须要从全局角度出发，根据实际情况进行设计样才能使其与实际的发展相互协调。我国经济社会的发展与国土资源的使用有着直接的影响，因此合理使用土地资源对于社会的发展也有重要的意义。我国经济社会的总体发展必然是建立在对资源的合理使用的基础之上，这样才能实现可持续发展，并且对于人们的生活也能起到重要的改善作用。因此在进行规划设计过程中，必须要对国土资源的使用情况以及具体功能需求进行深入了解，对总体格局优化的现代化规划体系，这不仅是城市贯彻落实多重使命要求、科学合理高效配置国土空间资源的核心关键内容，更是是支撑国土空间总体规划有效发挥“统筹平衡、指导约束”作用的重要途径。综合考虑国土利用、经济布局、人口分布和生态环境保护等要件因素，科学布局生活、生产、生态的“三生空间”，同时做好“三区三线”的划定工作，并进行科学有效的监督实施，强化国土空间规划对专项规划的指导作用。加快形成绿色生活方式和生产方式、推进生态文明建设，坚持以人为本、实现高质量发展、建设百姓富生态美的绿色环保型家园的美好愿望，切实保障国家战略有效实施，整合各类由规划对象而被分置的规划类型，建立统一的规划体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。而当前的国土空间规划正是将分设在各部门的主体功能区规划、海洋功能区划、城乡规划和土地利用规划进行了有效整合，实现了“多规合一”，其核心内容是对未来的国土空间的开发保护进行统筹安排和组织，同时必须要对目前国家的实际发展以及所制定的发展战略进行研究，这样才能实现对土地资源的合理使用以及做出具有针对性的安排，综合的是地域空间和规划对象的范畴[2]。

3 国土空间规划与城乡规划之间的联系与差异

从政策立法角度看，国土空间规划相对城乡规划是一套新的规划体系，是权责更高的法定政策，是效力更强的治理手段。从学科构成角度看，尽管国土空间规划研究对象空间更加广阔，研究领域更加多维，但与城乡规划学科构成框架的契合度依然很高。从根本上而言，人类的建设行为、活动状态是对国土空间整体产生重要影响的最为关键的因子，因而以人类活动为主要研究对象的城乡规划更容易成为对接国土空间规划研究的主体学科。也就是说，城乡规划研究的各类建设活动虽然直接涉及的空间范围有限，但却是影响自然生态保护、各类设施布局和土地有效利用等国土空间规划内容的关键因素。同时，随着国家经济社会的不断发展，除了基本的职能构成，国土空间规划的内涵将向文化传承、美丽国土乃至地缘政治等更高品质和更多样职能方面深度发展，城乡规划现有的学科框架更具有潜力通过拓展来承担这些职能。当然，所有这些无疑是在国土空间规划相关学科的通力合作下才能真正完成的。

比较城乡规划与国土空间规划可以发现，二者存在紧密的内在逻辑关联，在多个方面具有明显的延续性与高度的一致性。

3.1 国土空间规划与城乡规划的延续性

（1）规划内涵的延续性。“城市规划”作为舶来词，一直在学界引发关于其内涵外延的讨论，更名为“城乡规划”则充分体现了我国长期以来的城乡二元社会特征。从概念上看，似乎“城市（乡）规划”只关注行政边界以内的各项空间组织，但在学科研究中一直就有城乡内外融贯的区域视野、山水人居综合的统筹战略。应时代需求而生的国土空间规划正是在回归、强化和提升空间规划的本质内涵，形成了规划内涵的延续性，不拘泥于城乡等行政概念，是对国土范围内各层级、各类型空间要素的综合分析、统一规划、集成管理[3]。

（2）规划层级的延续性。为了能够保证国土规划的有效性，国家针对这一问题出台相关政策。提出“五级三类”国土空间规划体系。与城乡规划体系相比，国土空间规划在分类上基本一致，在等级上也基本保持了延续性，并向上拓展增加了国家层级，当然，在编制内容方面，战略性要求更高、统筹的专项领域更广。可以认为，国土空间规划在行政事权上是对城乡规划纵向等级体系的延续，是“一张蓝图干到底”的规划，在编制内容上则是对城乡规划的延续和广泛拓展。

（3）理论体系的延续性。尽管我国传统的城市规划学科理论向作为一级学科的城乡规划学科理论的发展，经过了改革开放后一个自下而上的相对漫长的过程，但自成为一级学科伊始，城乡规划的定位是一门交叉的综合性学科，在内容上已突破传统建筑学理论，向外拓展至地理学、社会学、经济学、生态学、交通学和法学等领域，综合吸纳各学科的相关理论，不断强调对多种资源要素的综合融贯，并向区域协同、城市策划和公共政策等宏观战略领域不断发展。可见，国土空间规划的研究内容虽然比城乡规划的更广、要素更全，但其基础理论、整体框架具有延承关系。

3.2 国土空间规划与城乡规划的一致性

（1）规划属性的一致性。无论是城乡规划还是国土空间规划，都需要强调其公共政策属性，二者同为重要的治理手段，且治理的重点区域基本一致，都要体现对城乡、工矿等区域的重点约束和开发管制。近年来为应对社会发展与国家治理需求，城乡规划在实践层面的政策属性愈发凸显，从城乡一体到乡村振兴，从城市群到区域一体化发展，城乡规划工作实际上正在逐渐发挥以空间规划为支撑的公共治理作用，这是城乡规划工作转型的重要特征和趋势。国土空间规划需要更加统筹各相关学科合作，在以生态学、地理学的基础支撑下，主要依托土地规划、城乡规划、海洋学科等多学科相互协调融合，其核心理论构架的形成将会延续城乡规划理论同样的问题。同时，这一过程也将是加快城乡规划理论完善与学科转型的重要推手。

（2）规划价值观的一致性。追求天人合一的理想境界，注重人与自然的融合，是城乡规划的学科价值导向与行业实践的重要准则。城乡规划学科作为一门应用学科，在不同的时代诉求下，阶段性目标有所不同，从大规模开发建设到关注生态环境，在新时代，国土空间规划更加注重生态环境保护，将开发建设与保护生态环境统筹考虑，再到新时代迈向高质量发展、高品质生活、高水平管理，但寻找保护与开发的平衡点始终是要旨。国土空间规划的思维范式与价值取向正是追求人、自然、社会的统一，在自然生态保护、城乡社会发展和个体价值实现中寻求平衡。以生态文明优先为规划原则就是通过协调人与自然的共存来实现人类自存，这一辩证的人本主义价值观是城乡规划学科和国土空间规划的共同价值取向。

综上所述，国土空间规划体系重构是加速城乡规划学科转型的一大动力，是促进教学体系完善的有效手段与途径。转型之后并日趋完善的城乡规划学科有条件成为国土空间规划的主体支撑学科，并在国土资源配置、国家综合治理和民生品质提升等方面发挥重要作用。

国土空间规划与城乡规划具有多方面的内在继承和升华逻辑关系，城乡规划作为国土空间规划主体支撑学科的优势不言而喻。随着国土空间规划工作的推进，对传统规划这一学科研究方向及架构的调整逐渐呈现出日益紧迫和重要趋势。作为传统规划专业的从业者要与时俱进，扩大自身的知识面和统筹水平，做好与其他相关专业的沟通与衔接，努力适应国土空间规划全域、全要素的编制需求，为地方领导决策、经济建设提供技术支持。

4 国土空间规划与城乡规划的差异性

国土空间规划对比城乡规划虽然存在延续性和一致性，但也存在一定的差异性。

（1）国土空间规划是集城乡规划、土地利用规划、国土规划、生态环境规划、林业规划等各种规划于一体的“多规合一”规划，规划工作者在编制国土空间规划过程中，规划成果将各规划融合叠加成“一张图”，用“一张图”就完美地解决了各规划之间的脱节和部门之间的分割，将各层次、多类型规划进行有效的统一和上下贯通，达到无缝衔接的严密性更强的效果。最终形成了全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系，这是规划体系建构中的一大创新。由此可见，城乡规划只是国土空间规划的一个组成部分。

（2）城乡规划主要是统筹城市、镇（乡）、村的发展规划，运用城镇体系规划、镇村体系规划来进行区域性的安排，只是“点”与“点”之间的关系，不是完整的区域性的规划，而国土空间规划则是囊括了全部国土在内、范围更广的规划，是更全域性的规划，不仅限于时间时间上，更是从空间上将各组成要素进行统筹和安排。

（3）也是最重要的一点，国土空间规划相对城乡规划更加强调生态环境保护，其更加关注人与自然和谐共生，综合考虑了环境的承载能力，资源的可再生利用及循环发展等，将开发与保护统筹考虑，旨在打造绿色环保、生态宜居的美好家园，是更可持续的发展规划。

（4）国土空间规划与城乡规划的传导和管控方式也不同，国土空间规划更具约束性和权威性，国土空间规划一经批准，任何部门（单位）或个人都不得随意改动，上级规划对下级规划具有较强的约束指导作用，且两者的实施管控体系也发生了变化，国土空间规划合并过去多种类型的主要传导和管控方式，形成了更为综合的传导管控体系。

5 结语

总的来说，城乡规划只是国土空间规划的组成部分之一。国土空间规划的出现让城市规划一词，重新且更加接近西方城市规划这个词的本意。城乡规划更注重城市的发展，而国土空间规划则注重边界的控制，城乡规划主要针对城乡建设空间的布局和管控，对其以外的地区缺乏管控，国土空间规划是全域性的规划。国土空间规划是在城市及区域发展从面向生产空间的规划建设到面向运营空间的运行管理演进中，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、国土规划、生态环境保护规划、林业规划等多个规划融合到一个规划，实现统筹规划、动态调整、协调发展，是偏宏观的、管控的、指引城乡走向的、能够影响社会经济发展的内容，中国的国情决定了，规划管理等宏观层面的东西更需听党指挥，为国家服务。