非正规经济正规化的规划管理经营研究

张忠祥 赵蕊蕊

摘   要：非正规经济的发展能够降低城市就业门槛、体现城市包容性，是城市文化建设的重要部分。但是，如果缺乏政府引导和规划，其非正规性也会对城市产生一定负面影响。夜市作为城市流动摊贩的聚集地，容易带来交通拥堵、破坏街道卫生等问题。政府对摊贩占道经营大都采取驱赶的方式进行处理，使得社会矛盾日益突出。如果为摊贩提供正规的经营场所，租金、空间固定等会影响其收益，可能会降低摊贩的生存空间。济南市对洪楼夜市异地一定程度的“正规化”，形成环联夜市，取得了一定的成效。寻求非正规经济适度正规化，使摊贩在改变后的收益大于损失，应是改善摊贩疏导政策的核心。通过对从环联夜市发展轨迹以及经营管理状况进行分析，得出如何采取对非正规经济进行引导、管理和规划的措施。

关键词：非正规经济；经营管理；环联夜市；异地正规化

中图分类号：F203.9      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）35-0039-04

引言

非正规经济的正规化由于制度障碍和转换成本的存在，必须要有管理部门的支持[1]。但是，用简单的取缔、强制性驱逐措施既不能产生良好效果，又会造成社会矛盾，影响经济发展，甚至给最贫困人群带来经济打击[2]。因此，想要促进非正规经济的正规化发展，政府就必须提供政策、经营场所、资金支持等利好条件[3]。

非正规经济的发展从新中国成立后经历了绝对禁止、绝对放松、取缔为主、多元化治理、取缔为主、逐步放宽六个时期。1949—1978年是计划经济时期，国家强制性禁止流动摊贩的经营。1978年改革开放后到20世纪90年代初期，为解决知青返城就业、农业转移人口就业等问题，对非正规经济发展逐渐取消限制，国家对此采取相对宽容性政策。

20世纪90年代中后期，政府开始治理流动摊贩带来的城市治理顽疾。1997年4月，国务院正式批准城管部门成立，采取强制的、正规化的手段对非正规经济进行取缔。2008年后，采用温和、多元化治理方式，划区域、划时段在政府的管理下给其留有一定的发展空间。2014年后，非正规经济对各城市争先创建全国文明城市的目标产生影响，受到了城管部门的严格管制。2019年至今，受疫情的影响，政策逐步放宽，提出以发展“地摊经济”保障底层人民生活。具体发展历程见图1。

每当经济发展低迷时，非正规经济都能为城市低收入人群提供經营空间，快速解决就业问题、维持社会稳定。在经济发展方面，非正规经济能从时间和空间上拉动消费，促进经济复苏[4]。所以，非正规经济不可能被取缔，但是仍然需要政府制定恰当的制度以促进其在正规化过程中良性转换[5]。

一、背景

在疫情影响下，制造业和商业承受较大的打击。国家经济发展亟需消费拉动，所以非正规经济作为拉动内需的手段被重新提出。非正规经济的发展还可以保障底层人民的基本生活，成为社会保障的一种重要手段。

2020年，中央文明办一项做出的“重大调整”，也对此提出了明确要求：全国文明城市测评指标中，不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内。同年3月，成都市为了促进经济复苏，设置临时占道摊点、摊区1 595个，允许越门经营18 260个，允许流动商贩经营点16 384个。因此增加就业岗位8万个，极大促进了复工复产。

地摊文化、市井文化依然是吸引人的文化形式。非正规经济方便市民生活，满足市民多层次的消费娱乐需求。疫情影响之下，室外公共空间作为非正规经济的载体更符合居民需求，为城市发展带来新的活力[6]。所以，在此特殊时期，非正规经济将大力发展。但是如何科学合理地对其进行引导，对管理者和经营者来说是很大的考验。济南市环联夜市，作为济南市非正规经济正规化规划、引导和管理的典范，研究其先进经验有较大的意义。

二、济南环联夜市发展轨迹分析

环联夜市位于济南市历城区祝舜路与辛祝路交叉口东北部，是历城区的核心区域。白天作为仓库供建材市场使用，晚上19：00到次日凌晨4：00作为夜市。仓库之间划定了固定的摊位点，将济南市大部分的夜市收纳其中，洪楼夜市是其主要商业构成部分。

（一）洪楼夜市发展状况分析

洪楼夜市长一公里，经营十余年，是一条保留完整、规模较大的夜摊集聚地；每晚人流涌动，是济南市最为热闹的夜间活动场所之一。洪楼夜市兴起依靠的是优越的地理位置，周边大学和居住小区多，人群密集。夜市的形成使原本的街道转变为城市居民的消费场所，覆盖了街道本应该承担的交通功能。

夜市文化固然为城市夜晚增添了几分色彩，但不可置否的是，人来人往中混杂的交通、夜色褪去后脏乱的街道、摊贩与其他社会人之间矛盾的激化等一系列的问题都存在于夜市中，使得夜市处于一种进退两难的状态。多年来，洪楼夜市备受周边小区的居民和多位政协委员、人大代表的投诉。2017年5月26日，历城区公安局等六局共同决定，将洪楼夜市搬往环联商贸城。

（二）环联夜市非正规经济异地正规化的搬迁措施

环联夜市的建立是为了引导济南市的非正规经济进行异地正规化，为此政府从制度、管理、经济多个层面采取了措施。在制度层面上，交管、公安、城管、食品药品监管、市场监管、街道办六个部门共同参与，引导原摊位搬迁至划定的新摊位，凭抓阄券抽号且签订协议办理出入证安排摊位，同时采取强制性措施预防回潮。在管理层面上，交由环联集团统一经营，确定各个摊位的位置及功能布局。不允许摊位连续三天不经营，否则取消资格。由环联集团负责安保、检疫、交通以及环境卫生。政府履行监督责任，给非正规经济的发展留有一定的空间。在经济层面上，由政府补贴，免除2017年、2018年度摊位费、卫生费、公用照明水电费。给摊贩的搬迁留有一定的过渡期。

非正规经济既受制于市场规模的大小，且与基于主流文化的制度规范体系及其完善创新的程度关系密切，因而呈现出或消失或维持或进入正规经济范畴的演变路径[7]。环联夜市之所以成为济南市非正规经济异地正规化典范是因为其自身条件符合其发展规律。首先是对原有空间的错峰使用极大降低了租金成本，且不过分破坏原有商贩的利益。其次是夜市位于户外连续且封闭的街道，保持原有的商业氛围和市井文化，不会使得夜市丧失原有吸引点。最后是围合集中的空间既能产生商业集聚效应[8]，又便于统一管理，避免非正规经济带来的负面影响。

三、非正规经济异地正规化正负效应分析

（一）经营者满意度分析

通过对夜市经营者进行访谈发现，业态不同对此次异地正规化的态度不同。现加工食品类业态适合在非正规经济发展，并具有稳定的客户群体。但是服装、家具、杂货类等业态由于空间流动性降低和周边人群构成的改变会对经营产生影响。所以，现加工食品的商贩满意度高，约有83%的商贩满意此次搬迁；服装、家具、杂货类商贩满意度低，仅有12%的商贩满意；娱乐休闲类商贩满意度居中，约有67%的商贩满意。

（二）非正规经济异地正规化的正效应分析

1.有固定经营场所，减少对周边环境负面影响

由于非正规经济在政策和法律不支持的情况下进行发展，摊贩只能采用流动的形式进行，并且还会受到城管、居民、商户的限制，日常的经营得不到保障。并且由于缺乏统一的管理，洪楼夜市摊贩的经营既阻碍了城市交通，又带来卫生、噪声等问题。摊贩本身由于流动性太强，也不得不缩小经营规模。

进入环联夜市后，摊贩有其固定的摊位，有了储物的空间，经营难度下降，并且免去了对周边的影响；统一经营的配套服务又使得夜市经营环境得到了极大改善，也能起到吸引人流的作用。

2.形成良好的商业氛围，区域影响力增强

原有洪楼夜市是依托街道形成的线状空间，人流聚集能力较差。环联夜市是面状空间，容易形成集聚效应。同时，环联夜市根据摊位分配情况，可以对不同的业态进行功能分区，能形成商业氛围且不相互影响。环联夜市配套设施诸如停车场、公共厕所等齐备，容易吸引区域人群。异地正规化的环联夜市在环联集团的宣传和打造下，已经成为济南市网红打卡地，有一定区域影响力。

3.有助于扩大经营规模，产生新的经营方式

稳定、有保障的经营环境使摊贩得以扩大经营规模，增加商品种类，通过一次性购进更多的货物降低进货和交通成本，并获得顾客的更多信任。同时由于摊位固定，摊贩需要考虑商品和食品的售后服务，所以自发提升了经营质量。直播带货、网上商城等新方式也有了发展空间，具备摊贩转型孵化成为中小企业的条件。

（三）非正规经济异地正规化的负效应分析

1.提高了经营成本和准入门槛

2018年以后，摊贩需要根据摊位面积的大小承担租金和日常管理费，如3平米左右的食品摊位每月要缴纳1000—1200元的租金，还需承担200元左右的管理费。夜市经营火爆，进一步提升了入驻的门槛，摊贩除了承受租金上涨之外，还要交5 000—10 000元不等的押金。同时使得部分最先入驻的摊贩将自己的位置进行加价转让，进一步增加了新入驻的门槛。

经营成本的提高迫使夜市的商品和服务价格升高，使得在区域范围内竞争力降低，特别是影響零售业态，迫使其经营者重返街头，导致异地正规化的失败。摊位的商业化流动还会使得租金水涨船高，以至非正规经济发展的活力逐步丧失。

2.顾客群体改变，不适合原有业态发展

通过现场调研发现，洪楼夜市中人群构成为：学生、下夜班的职员以及其他社会人群各占1/3；其中居住在附近的占57%，非居住在附近的占35%，搬迁地占8%。搬迁到环联夜市后，人群构成主要为附近居民及其他社会人群，各自约占50%。其他社会人群多为洪楼夜市的老顾客，学生及下夜班的职员较多，且附近居民大都以家庭为单位造访夜市。

区位的改变使得原有消费群体被打破，重组的消费者群体对业态的需求有所不同。新顾客群体更加青睐现做食品、包装食品、娱乐消费，使得业态进行了重组（重组情况见图2）。在业态转换的过程中，部分商贩无利可图主动撤离，给其带来了经济损失。

四、结论

非正规经济正规化的过程需要弹性和刚性相互结合[9]。对于非正规经济异地正规化，管理部门要在位置、配套和经营方式上进行强制性的管理和科学的规划，在经营上又要给予较大的自主性，并要引入社会资本，按照市场的选择进行优化和发展。

对非正规经济的管理不能采用简单的禁止形式，而是应该采用合适的方式进行引导。规划者和管理者应采取“适度的正规化”理念[10]以应对非正规活动的流动性、灵活性、不确定性和多样性的特征，使得非正规经济正规化带来的正效应远大于负效应，并保障经营者的利益。要积极探索应对非正规经济特征的规划方法，创造更加包容、有活力和美好的人居环境。

对于非正规经济正规化的政策制定，一方面要充分了解摊贩的诉求，严格控制经营成本，把握经营规律，使得在空间改善之后摊贩能获得切实的收益；另一方面要避免过度商业化对经营成本的影响，在管理上既要保证异地正规化，又要遵循市场规律。要尽可能保持非正规经济原有的市场规律，从位置选择、服务设施的配置等方面予以保证。还要关注因异地搬迁经营不利的摊贩，从经济、政策等方面予以支持，使其实现再就业，减少社会不安定因素的产生。

参考文献：

[1]   Lagos R A． Formalizing the Informal Sector： Barriers and Costs[J]．Development and Change，1995，（26）：111－131．

[2]   Sanyal B． The Urban Informal Sector Revisited：Some Notes on the Relevance of the Concept in the 1980s[J]．Third World Planning Review，1988，（1）：65－83．

[3]   薛德升，林韬，黄耿志．珠三角外向型制造业非正规部门的形成发展机制——以广州狮岭皮具产业集群为例[J]．地理研究，2014，（4）：698－709．

[4]   刘波，徐蔼婷.我国非正规经济投入产出表编制与应用分析[J].统计研究，2018，（6）.

[5]   黄耿志，薛德升.非正规经济的正规化：广州城市摊贩空间治理模式与效应[J].城市发展研究，2015，（3）：7.

[6]   闫冰倩.非正规经济的在地价值及空间引导研究——以台北市南机场社区夜市为例[C].2018中国城市规划年会.

[7]   孙晓.城市生活性街道非正规化商业现象分析评价与引导策略[D].南京：东南大学，2015.

[8]   宁一瑄，章征涛.我国城市非正规空间研究综述和展望[C].城乡治理与规划改革——中国城市规划年会.

[9]   柴定红，赖亦明.农民工非正规就业的困境与对策研究[J].江西社会科学，2005，（10）：247-250.

[10]   鲁冉冉.武汉高校周边夜市空间研究[D].武汉：华中科技大学，2014.

[责任编辑   兴   华]