社会治理视域下我国体育社会组织自治路径研究

董艳芳 杨 飞 赵迎山

（1.新疆师范大学体育学院，新疆 乌鲁木齐 830000；2.新疆政法学院基础教学部，新疆 图木舒克 843900）

“自治”义指自治的状况和权利，以独立和自给自足为特征。当前，我国社会管理体制处于“政府本位”到“社会本位”的转型期和“社会管理国家化和国家管理社会化”探索期。然而，社会体制改革及社会结构调整必然引起联合机制失灵，进而导致道德失范和社会失序等突出问题。党的十八大以来，政府传统管控模式服务供给力及治理效能呈现疲软化态势，体育社会组织外部制度保障残缺化及其内部组织构架脆弱化迫切需要政府搭建多元政治平台，发挥社会主体自主治理、协同管理等方面作用。社会治理视域下，激发社会体育组织活力从而形成多元主体共治格局，更多体现体育社会组织参与权和决策权，提升体育社会组织的服务能力，为助推“健康中国2030”提供了新的视角。

1 涵义：社会治理内涵及社会意义

治理理论兴起于政府在治理过程中从垄断行动者到平行参与者角色和作用的变化。乔恩·皮埃尔认为，“国家中心论”强调国家为主导并构建制度目标为社会经济掌舵；“社会中心论”强调多元合作和自我管治，凸显“去国家化”特征。因此，社会治理是以协调为基点，兼顾社会和主体之间动态的彼此不断互相作用的非正式社会制度。我国社会治理是政府主导各类社团及公民有序参与共同治理社会公共事务活动。社会治理是国家提出的一种全新改革理念，由政府主导、公众参与，旨在化解矛盾、保障民生，采取权力放还和依法自治形式实现和谐共存的一种现代管理模式。这既是政府对传统管理方式的理性反思，也是对社会转型引起复杂问题的话语解释。近代以来，国家社会治理是“以个体权利确认为基础展开的一种旨在维护创制性秩序的构建，针对社会现状和问题采取的以新自由主义为基点，并随着社会复杂化进程寻求确定性话语权的阐释”。通过调整社会结构升级，实现上下互动，建立协商共建、彼此认同的合作伙伴关联，依靠合作网络协作实现多元治理的权利向度；彻底改变了传统官僚体制，更加强调公共服务善治理念和权利观念意识。

2 现实：我国体育社会组织的现状及表现特征

2.1 体育社会组织现状

1992年“红山口会议”以足球俱乐部改革为契机拉开了体育体制改革的序幕。党的十八大以来，国家陆续提出体育管理机制改革的各种政策及试行方案，我国体育社会组织获得宽松的外部发展环境。截至2014年底，我国有体育社会组织2.3 万个，其中体育社团1.5 万个，体育类民办非企业单位8490 个[6]。至2017年底，我国注册的体育社会组织达4.8 万个，体育基金会达76 家，各种基层社会体育组织达几百万个。社会体育组织的快速发展在提升国民幸福指数、传承优秀体育文化、强化国民身体素质及促进社会和谐稳定等方面起着至关重要的作用。

2.2 体育社会组织形态及特征

根据管理主体和组织特征，体育社会组织可归纳为内生性、自发性和共生性[7]三种基本形态。着眼于其他行业社会组织门户创建，创始过程很大程度取决于领导者的价值理念。内生性和自发性体育社会组织虽市场份额大，但体制先天不足，导致其进步缓慢，发展水平受限。共生性体育社会组织则表现多元价值取向，能较好地满足社会成员的体育需求，比较符合当前的社会发展环境（见表1）。

表1 我国体育社会组织形态特征分类表

3 困境：我国体育社会组织发展的制约因素

3.1 生存环境窘迫

改革开放以来，虽然国家发布了一些政策法规和试行办法，重新定位了政府管理体制的职能分配和管理办法，但现实中仍存在高门槛难入、监管不力等弊端，这无疑加剧了体育社会组织生存处境[8]。对于自发性体育社会组织来说，政府严格的层级审批制度致使其注册困难，被限制报名参加正规比赛。有些体育社会组织虽已批准注册，但生存环境差，从长远来看其社会治理职能受限。譬如，新疆石河子市天音健身辅导站成立13年来，从草根组织发展到如今正规的健身辅导机构，组织人数覆盖农八师18 个农牧团场近一万多人，但因缺乏固定训练场所、受季节性和气候性影响较大、训练经费比较紧缺，致使其生存环境窘迫。类似的体育社会组织在全国还有很多，由于受到多重因素制约致使其长期处于较低水平发展。

3.2 自治能力弱

随着人们空闲时间增多以及对健康的需求，催生了人们对体育活动需求的多元化和个性化选择，这对体育社会组织的体育活动组织能力提出了更高的要求。据2017年民政部统计数据显示，我国体育社会组织平均每10 万人仅拥有体育社团2.2个，其服务能力和自治能力还较弱。相较于世界发达国家，我国体育社会组织数量和规模的差距还比较悬殊，这在一定程度上限制了人们体育活动的开展。由于缺乏体育人力资源管理人员和专业体育指导人员，导致体育社会组织人才流动频繁、内部管理混乱及技术指导欠缺，体育社会组织发展长期处于艰难摸索状态，难以健康可持续发展。

3.3 双管体制弊端

当前我国体育社会组织的管控模式仍是传统的“双管”体制，遵从“一业一会”“一地一会”管理标准。这种“预防型”体制一定程度上暴露了体育社会组织的监管弊端，即侧重事前审查审批，而忽略过程监管。社会稳定理论认为，“个人、群体之间差异的独立性在反常分工的促使下，原来统一的道德规范和集体意识可能出现分崩离析的状态”[9]。体育社会组织松散和懈怠就会出现“越位、错位”行为，监管部门无法及时察觉并进行有效的约束。双重的管理体制容易产生个体对主体的依赖性，部分体育社会组织缺乏合法性，而被政府部门放任自流，又吝于指导和分配资源，最终导致其发展路线偏离健康轨道，难以可持续发展而陷入生存困境。

3.4 角色转换拖沓

改革开放以来，国家行政体制经历了“全能型”到“有限型”再到“服务型”的变革之路[10]。党的十六届六中全会正式提出建设服务型政府，强调强化社会管理和公共服务职能。尽管国家出台一系列指导性文件，但在落实中多有敷衍塞责现象，归因于我国长期受到官僚政治体制熏染而制化的结果。建设“服务型政府”必然伴随着体育行政部门“去权力化”的简政放权，势必会削弱行政主管部门的管理权限，其角色也将从“管理者”变成“服务者”，角色转换的心理落差势必会影响职能转变进度。有些行政部门将体育社会组织看成是竞争对手，因而不愿交付职责；有些体育社会组织因长期依赖体育行政部门而缺乏独立性，很难承担一些重大体育活动，更不能参与其中进行监督。

4 探索：我国体育社会组织的自治路径

4.1 保障合法地位，提高生存能力

行政部门“门槛高”和体育社会组织“注册难”致使一些体育社会组织“合法性”不足，从而造成其发展艰难。政府应确立体育社会组织话语权，尤其是自发性体育团体的合法地位。①注册备案便捷化。强化各级政府服务体系，在“一业一会”“一地一会”基础上调整内部结构，整合社会资源，增强体育社会组织的市场竞争力和生存能力。②简化程序，降低门槛。政府部门联合办公，设立一体化服务“办公超市”，解决“领导动动嘴，办事跑断腿”难题，真正实现“服务型”管理。推进“双规管理”机制，形成市、县民政部门统一备案和乡、镇、街道负责的监管制度。③理性认知，转变观念。正确认知体育社会组织的社会作用，拓宽体育社会组织生存空间，为其提供更多优质社会公共资源。

4.2 加快政府职能转变，培养自治能力

善治理论认为，政府管理体制转变速度对社会组织的成长进程有决定性作用。长期受官僚管理体制桎梏，我国体育社会组织的社会功能表现为先天不足。长期受缚于外界干预和内部“高依附、低自主”的困境，虽急药慢攻但仍痼疾难除，不同程度掣肘了体育社会组织发展[11]。因此，要不断激发体育社会组织活力，使其积极参与体育公共服务决策，强化自我治理和公众参与，实现社会善治。政府部门尽快适应角色转换，调整自身功能定位，为体育社会组织提供宽松的发展空间，全面提升其治理能力，改变自上而下的单向管控，实现主体独立的“管办分离”逐步迈向政府、企业、公众参与的多元双向治理新型模式，发挥其社会治理中的重要作用。

4.3 完善规范自治制度

社会治理理论认为，社会组织将成为撬动社会本位体制转变的中坚力量，以及构建社会管理体制新格局的重要角色。补充和规范体育社会组织制度管理是实现其良性运转、参与社会治理的重要举措。①明晰身份，细化分工。按体育社会组织非公体制要求，在职公务人员一律不得出任领导，领导机构选举坚持民主决策，做到权责明晰并细化工作职责。②制定章程，公开透明。规章制度对于不同体育社会组织要因地制宜、区别对待，制定公开透明的议事章程，使各项工作更标准、规范。③确定目标，明晰界限。坚持社会公共服务为主要任务，不断加强公共职能与价值诉求。④开拓市场，强化队伍建设。积极开拓市场，运用“社企合作”获得充足资金，保证组织顺利发展；加强人才队伍建设，制定人才培养计划，打造“懂技术、懂管理”人才梯队。

4.4 建全监管机制，规范健康发展

2016-2018 年，民政部陆续公布了全国范围内中国国际奥林匹克协会、中国空手道高手会等37家社会组织[12]涉嫌非法开展活动处罚公告，彰显了国家对于社会体育社团的持续性整治决心[13]。2018年1月，民政部制定出台了《社会组织信用信息管理办法》，为约束社会组织信用信息记录和管理制度提供了统一标准和有效借鉴。依法治国不仅要继续完善和规范体育规则，而且要长期培育和不断内化规则主体内涵；持续推进体育社会组织法制化，体育行政部门遵法办事不徇私情，在道德法律框架下从事体育活动。政府部门应建立“三环节”全程监管体制。①行政部门依法严格审查申请组织的资格；②依据组织章程核查其成立宗旨、身份地位；③依法进行审查、清算和解散违规组织。此外，把社会责任国际标准[14]（ISO26000）纳入体育行业治理体系，从组织治理、人权和社区参与等七大领域为体育社会组织阐释社会责任内涵，为体育社会组织的自我治理提供参考标准，从而强化其自律能力，实现可持续发展。

5 结论

全球化加剧了社会流动性和矛盾复杂性的累积，社会风险和矛盾冲突逐渐诱发了社会传统体制的“本体性焦虑”，并在时空维度上病态叠加，又不得不听任于确定性制度的单向度控制结构。因此，社会转型和管理体制改革向社会治理体系构建提出巨大挑战的同时，也为我国体育社会组织群体的民主治理及自治探索开辟了新的路径。体育社会组织自治作为一种非正式制度，是社会发展中促进社会稳定、构建和谐社会的重要手段。发挥社会体育组织价值引领职能，在依法自治中服务社会，在动态的多元治理体系中实现社会善治，为实现“和谐体育”“健康中国”贡献力量。