PPP项目财务管理与会计核算问题研究

刘艳 山东泰鼎衡会计师事务所（普通合伙）

随着市场经济的发展，市场竞争的环境也发生了巨大的改变，传统的融资方式已经不能适应时代的发展。PPP项目是现代经济发展过程中创造的一种新模式，与传统融资形式相比，PPP融资方案的建立弥补了传统融资机制的不足，给市场经济注入了新的发展活力。例如PPP模式在运输、环境和水利等领域的广泛应用，对于改变传统的项目建设方式，以及更好地控制项目成本作出了巨大的贡献。在PPP项目方案发展的背景下，更好地改进和完善PPP项目会计核算已经成为社会以及业内相关人员的研究重点，首先需要重点解决目前所存在的问题，制定一套有针对性的会计核算策略，为完善PPP项目核算奠定坚实基础。

一、PPP项目与会计核算的概念

PPP（Public Private Partnership），表面意思就是公私合作伙伴关系[1]。具体来说，是政府部门与社会个人组织合作建立城市发展所需的基础设施。换言之，政府在基础建设和公共服务方面，与社会资本建立了长期的合作关系。政府在竞争的基础上选择社会资本，双方在平等谈判的基础上签订合同。此外，政府根据公共服务评估结果向社会资本提供报酬，保障其合理利润。

PPP项目是确保会计核算项目质量和项目顺利实施的基本要求，PPP项目财务评估中包含的所有财务数据都必须保证真实有效，并能够客观反映项目的过程。PPP计划主要适用于投资范围广、投资需求长期稳定、价格监管机制灵活的市场基础设施和公共服务建设。在整个过程中，企业财务管理部门必须确保政府工程项目的监管始终由获授权人士负责完成，PPP项目管理者须将经营权移交给专业人员。

二、PPP项目的重要意义

第一，PPP项目为大众基础设施建设、公共服务提升以及供给平衡的发展提供了极其有利的局面。结合PPP模式的背景下，政府与社会个人组织合作，加强推进市场竞争和激励机制的完善与建立，实现利益互补。社会个人组织充分发挥其在自身技术、人才和管理等方面的专业优势，政府将更有效地发挥策略性规划和市场调节功能，优化资源配置，提高供给水平和效率。

第二，有助于解决资金短缺问题。目前，许多地方政府的财政收入增长速度都有所放缓，而PPP模式在传统基础设施领域的实施有助于社会资本的增加，有效缓解地方财政压力，避免公共债务增加，并为基础设施发展提供资金。

最后，有助于降低项目的总体风险。如果项目本身总体范围大，投资规模大，运营周期长，存在诸多运营风险。因此，PPP模式的使用可以让公共和私营部门通过科学和相应的成本分担机制合理分担风险，从而降低项目的总体风险。

三、PPP 项目会计核算工作中的现存问题

（一）资金管理制度不够完善

一般来说，PPP项目公司有自己的会计记录，但是一些项目公司存在缺乏规范的财务管理制度，财务管理知识储备不足，报告混乱，票据和资金管理不当等问题，执行机构或政府代表并不能有效控制分配给项目的资金，从而降低了资金使用效率。此外，项目公司的成本管理体系不科学，例如在施工期间，项目涉及土地拆迁和材料施工，材料价格大幅上涨；在运营期内，项目公司管理不善或技术问题导致项目建设运营成本超过预算。

（二）项目企业融资困难

PPP项目的投资金额非常高，除项目资本自身的20%外，所有剩余资金均来源于融资支持，但是由于市场风险、公共财政和诚信以及付款来源不确定等因素的存在，PPP项目融资困难的问题一直得不到妥善解决。随着财政部、审计咨询委员会、金融机构和其他部门实施的风险管理控制政策，PPP项目的融资成本变得越来越高，越来越复杂。此外，PPP项目存在单一渠道融资和过度依赖银行贷款的风险。

（三）项目风险预防程度不高

PPP项目自身特征极具复杂性，因此项目的财务风险贯穿于项目实施的全阶段。项目计划中部分PPP项目引入的风险预防机制过于笼统，不适合项目本身的实际情况，可操作性和可实施性极低；项目公司成立后，如果没有本身的风险防范机制，就不可能对项目的财务和市场风险有合理的防范，对项目后期的经营风险没有充分的考虑，从而增加了项目的整体风险，甚至会对政府造成影响。

（四）缺乏明确的范围界定

在我国PPP项目的开发过程中，由于项目财务管理和会计职责缺乏适当的分工，财务管理和会计失去其应有的价值。目前，PPP项目涵盖了多个领域，从国防技术到造福人民的建设，都可以在PPP项目中体现出来。在这种情况下，PPP项目按照多元化原则发展，相关项目的财务管理和会计流程变得越来越复杂，公司和政府之间缺乏明确的责任划分可能会对未来的财务报表产生一定影响。在实施PPP项目之前，如果按照预期的项目开发规划明确企业和政府的权利和义务，就可以保证PPP项目开发的安全性和可靠性，并对相关财务管理和会计工作进行科学有效的管理和监督。

四、PPP项目会计核算的阶段探究

（一）立项阶段

首先，必须从托管模式、特许模式和混合模式三种模式明确其中一种项目所有权主体[2]。在项目核算过程中，项目所有者的选择直接关系到项目目标的实现。之后，根据合约中有关政府与建设单位利益分享的规定，进行会计分录，以达至整个建设项目按具体财务项目有效分配收支，然后将其做到透明、公开，以确保权利人的财务信息高度符合要求。

（二）建设阶段

在这个阶段，如果项目还没有达到预订使用水平，很难解决借款费用的问题，借款费用必须被视为资产价值的重要组成部分。如果建设项目准备就绪，借款费用就可被视为一项投资。从权责发生制的角度来看，借款费用应按权责发生制资本化，以便在成本效益不高的情况下提高项目资产的账面价值。

（三）运营阶段

在这一阶段，建筑公司必须充分重视项目合作的方式，并确定是以特许经营权资产还是以完全资产核算。如果项目收入被视为金融资产模型中项目投资的净收入，则应收款等指标可能会发生变化，从而影响收入和支出的一致性。按需投资的决定可能误导投资者。此外，在项目成本跟踪等领域，有必要优化和调整负债成本的特征，这使得企业难以获得足够的利润，不能将PPP项目资产价值的组成部分纳入当期损益，确保PPP项目的资产价值能够避免形式主义的问题。

（四）移交阶段

当项目运营环节结束以后，企业需要根据合同和处置特定资产的相关条款将基础设施的项目运营管理权转让给政府。摊销年限的核算以实际的相关制度为执行依据，不再计入会计核算的部分。在这个过程中，应该严格遵循经营协议的内容进行资产核算和移交，务必确保项目参与者的利益可以达到多方均衡，避免利益矛盾的产生。

五、改进PPP 项目财务管理与会计核算的建议要点

（一）建立完善的资金管理制度

项目公司应当建立科学的财务管理体系，为PPP项目的更有效管理提供保证。金融部门要实行明确的问责制，提高资金使用的透明度，完善资金使用的监管，严格规范资金的筹集、投资和分配。建立成本管理体系，科学规划施工运营阶段PPP项目，合理调节成本，防止施工运营成本超支。政府可以根据每年的工作表现评估，迫使项目公司提高财务管理和成本控制水平，以避免财务风险。

（二）建立健全防控和风险分担机制

PPP项目的主要特点之一是“利益和风险共享”。按照风险由控制权最大的一方承担的原则，建立有效的风险共同管理和防范机制[3]。项目的法律、社会、环境和政治风险通常由政府承担；设施建设运营成本、工期、服务质量等风险一般由社会资本承担。针对每个项目应根据其实际情况，优化风险，确保合理分配风险，降低项目整体风险。完善PPP项目风险评估和管理体系，制定合理的风险应对策略。例如，项目超支的风险应由建筑承建商承担，并在方案内预先作出价格调整，以便更好地应付融资、市场等方面的风险。

（三）完善PPP会计核算的准则

随着PPP模式的多样化和范围的扩大，金融业应继续通过组织专家一系列权威性解释以及建立以会计准则为基础并以解释为补充的互操作性和可理解性体系，帮助完善相关的PPP会计准则，为便于PPP项目在项目公司的核算。加强对项目管理人员的培训，特别是项目财务人员，并通过培训、引进专业项目管理人员等方式提高财务人员的专业水平。

（四）集多方力量应对融资难的问题

需要我国政府、社会资本和金融机构共同努力，解决小组委员会项目的筹资问题。首先，政府应加强对社会个人组织的信心和监管力度，加快推行 PPP，并设立监察机制，遵守契约精神。在社会资本投资中，要加强项目前期评估和论证，精心挑选投资项目。转变思维，注重项目长期投资收益，而不是短期建设收益。新的融资办法和扩大融资渠道，如通过国家开发银行的积极贷款、融资、资产证券化等措施降低融资风险。金融机构应致力于业务创新，积极参与PPP项目，选择可以带来高社会资本的项目，确保长期投资回报。

（五）完善健全监督管理体制

在PPP项目的财务管理和会计流程中，应优化管理和监督体系，以确保对财务管理流程的监督和账户的审计。因此，在监督管理过程中，可以公布财务报表审计的最终结果，并接受公众的监督，以确保PPP项目财务数据的透明管理。最重要的是，必须明确界定责任主体，在监测事件和发现问题时可以设定明确的目标，避免由于缺乏负责人而造成的延误。

其次，政府层面要严格控制财政开支和资金流动。在资金监督过程中，一旦发现问题，就必须及时采取相应的管理措施，消除潜在的金融风险，避免对PPP项目造成影响。此外，为了提高PPP项目开发的安全性和可靠性，有必要在项目规划的早期阶段对财务管理进行系统的风险评估，并根据财务风险评估的水平在检查之前进行适当的措施，在设计项目时避免相关的财务风险。

（六）清晰界定PPP项目的范围

PPP项目管理者必须能够定义整个项目的范围，会计核算要求合理区分政府和企业的财务运营。公共服务部门的结构相对简单，可以作为一个整体来开展相关工作，而企业的结构相对复杂。它可以分为几个模块来完成具体的核算工作，以确保整体数据核算的准确性和及时性。在会计处理过程中，要求员工根据PPP项目的性质正确区分项目，要求政府部门明确项目融资和建设目标，提供后续客户，不断加强管理，反映会计和财务管理的效率，支持PPP项目的成功实施[4]。

（七）把控PPP项目会计核算的质量标准

关于PPP项目的财务管理，应特别注意提高管理的质量和效率，以促进PPP项目的集中管理。首先，企业应改进财务和原始凭证的管理，以促进财务会计流程。第二，必须加强企业的计算机化，建立一个计算机化的财务审计和数据存储系统，以便于检索财务数据。同时，为了实现财务报表管理的现代化，有必要优化财务报告，日常审计师要对财务报表进行定期审计。此外，有必要在收集以往工作经验的基础上，在财务管理的不同阶段引入新的管理方法，以提高企业的效率和质量。

（八）提升信息技术的水平

在21世纪的信息化时代背景下，新型信息技术正逐渐成为政府部门和企业单位的高效工具。信息技术的使用不但可以提高工作效率，还可以保障工作的质量。因此，提升信息技术在 PPP项目会计核算中的应用水平十分必要。例如，可以在政府部门和财务管理核算部门之间建立以及完善信息交流系统。政府行政部门将把每一笔资金流动的相关信息都录入系统作为存档，包括资金用途、实时应用状况以及最终应用成效核算等具体事项。简而言之，可以使财务管理人员通过此系统查阅所有的项目管理文件，掌握其实时发展状况，减少政府单位和企业财务部门的信息差，降低项目会计审核以及管理的难度，有助于完善监察和管理的审计制度。

六、结语

目前，虽然我国在许多行业和领域正在向PPP项目模式过渡，但在财务管理和会计领域仍存在一些问题。我们必须认识到，PPP项目的财务管理水平将直接影响项目建设的质量。解决这些问题是一项系统复杂的工程，需要基于人才、监管和制度等方面采取措施和方法，有必要通过更准确地核算财务数据，为决策提供可靠的依据。在实践中，要准确界定会计核算范围，按照行业财务一体化模式认真收集信息，做好各阶段会计工作的科学化管理，需要结合项目本身的实际情况，妥善解决这些问题，确保项目顺利运行，取得成果，使公司与政府双赢，促进我国PPP模式的持续健康发展。