环境行政附带民事公益诉讼制度的构建

陈 君，秦传熙

(1.中国政法大学 比较法学研究院，北京 100088；2.福建省高级人民法院 生态环境审判厅，福州 350000)

环境行政附带民事公益诉讼是行政附带民事诉讼的一种表现形式，是应对公害范畴行政争议与民事纠纷交织案件形成的一种特殊诉讼模式。该诉讼涉及两个被告：行政争议部分被告为履行环境监管职责的行政机关，民事纠纷部分被告为实施环境侵权行为的企业或个人。这种附带型的诉讼模式，对于促进司法资源优化配置以及完善行政、民事诉讼制度具有重要意义，有助于公益诉讼的多样化发展。最高人民检察院通过指导性案例“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案”(以下简称“吉林白山案”)，(1)吉林省白山市中级人民法院(2016)吉06行初4号行政判决书。将这一诉讼模式推向公益诉讼司法实践中。然而，对这一诉讼类型，我国现行法律在案件范围、主体资格、证据规则、诉前程序、调解规则等方面缺乏制度规定，诸多问题有待厘清。而且现阶段的实践探索并未引发规模效应，也未解决司法实践中存在的法律适用问题。因此，应当拓宽环境行政附带民事公益诉讼案件范围，施行一元启动、二元起诉、多元参与的诉讼模式，实行科学合理的举证方式和证据规则，采用先建议后公告(或咨询)的诉前履行程序，适用调解优先、调判结合规则，构建更加完善的环境行政附带民事公益诉讼制度体系。

一、环境行政附带民事公益诉讼相关法律文本分析

环境行政附带民事公益诉讼是环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的融合体，其在实务运行中遇到许多难题及困惑，如案件范围、主体资格、证据规则、诉前程序、调解规则等是否有法律支撑，案件在现行法律框架下如何运行等。需要对现行相关法律文本进行梳理和分析，从中找寻法律依据、发现法律盲点。

(一)关于案件范围限定

《行政诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法司法解释》分别对行政公益诉讼、民事公益诉讼和行政附带民事公益诉讼受案范围作出规定。《行政诉讼法》第25条第4款将行政公益诉讼案件范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，第61条第1款规定可以附带提起民事诉讼的行政诉讼受案范围包含行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政裁决五种；《民事诉讼法》第55条第2款将民事公益诉讼案件范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全领域；《行政诉讼法司法解释》第139条对《行政诉讼法》第61条有关行政附带民事诉讼案件范围进行缩小，对不予准许一并审理民事争议之情形作出规定。(2)《行政诉讼法司法解释》第139条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：(一)法律规定应当由行政机关先行处理的；(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；(三)约定仲裁或者已经提起民事诉讼的；(四)其他不宜一并审理民事争议的情形。对不予准许的决定可以申请复议一次。”因此，在环境行政附带民事公益诉讼中，不仅需要满足《行政诉讼法》第61条第1款、《行政诉讼法司法解释》第139条有关行政附带民事公益诉讼的要求，同时必须满足行政公益诉讼与民事公益诉讼的要求，即依据《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第55条第2款规定。而且现阶段环境行政附带民事公益诉讼案件范围主要涉及生态环境和资源保护领域，受案范围过于狭窄，未涉及更多亟须保护的其他公共利益，难以适应实践中出现的新情况、新问题。

(二)关于起诉主体资格认定

现行法律尚未对环境行政附带民事公益诉讼起诉主体资格认定作出规定，只是对行政公益诉讼和民事公益诉讼起诉主体资格认定作出规定。《行政诉讼法》第25条规定“有资格提起行政公益诉讼的是人民检察院”，《民事诉讼法》第55条规定有资格提起民事公益诉讼的是“法律规定的机关和有关组织可以向人民检察院提起诉讼”，《环境保护法》第58条规定有资格提起环境民事公益诉讼的是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织”，《行政诉讼法司法解释》第137条规定在检察院启动行政诉讼程序中公民、法人或其他组织有权请求一并审理相关民事争议。可见，人民检察院具备行政公益诉讼原告资格，法律规定的机关、有关组织具备民事公益诉讼原告资格。但前述主体是否可以作为环境行政附带民事公益诉讼起诉主体？此问题学术界保有争议。一种观点认为，只有行政公益诉讼的起诉主体才可以充当环境行政附带民事公益诉讼的起诉主体，即人民检察院是唯一原告[1]。另一种观点认为，允许不具备行政公益诉讼起诉资格的主体充当环境行政附带民事公益诉讼的原告[2]56。笔者认为，如果《行政诉讼法司法解释》第137条规定“请求一并审理”是对公民、法人或其他组织起诉主体地位的确认，那么私权主体亦能够提起环境行政附带民事公益诉讼。

(三)关于证据规则适用

《民事诉讼法》《行政诉讼法》《民法典》等单行法对各自证据举证规则作出明确规定，包括一般举证规则和特殊举证规则规定。《民事诉讼法》第64条规定“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”，第65条规定“当事人对自己提出的主张应当及时提供证据”。《行政诉讼法》第34条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，第38条规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。《民法典》第1230条规定“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任”。可见，《民事诉讼法》在民事诉讼中明确“谁主张、谁举证”规则；《行政诉讼法》在行事诉讼中明确举证倒置证据规则，同时除一般举证规则外还存在特殊举证规则；《民法典》对环境民事领域诉讼举证倒置规则作出特殊规定。此外，各类环境保护单行法对不同环境违法行为举证责任有特殊要求。如《放射性污染防治法》将违法性作为污染的评判标准，原告对违法行为负有举证责任；《水污染防治法》却未将违法性作为污染的评判标准，原告无须为此承担举证责任。因此，民事诉讼、行政诉讼等单行法举证规则各不相同，且各自都有特殊情形，使得在司法实践中环境行政附带民事公益诉讼面临各种举证规则交织和协调的问题。

(四)关于诉前程序履行

《行政诉讼法》《民事诉讼法》对行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序作出规定。《行政诉讼法》第25条第3款规定：“人民检察院在诉前程序中发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《民事诉讼法》第58条规定：“人民检察院在履行职责中发现损害社会公共利益的行为，在前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关和组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”最高人民检察院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》对诉前适格主体提起民事公益诉讼，要求检察机关在媒体上公告发生的公共利益损害事实，公告期为30日。可见，无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，其都有既定的诉前程序。在行政公益诉讼诉前程序中，检察机关可以对违法行使职权和不作为行政机关提出检察建议，督促其在一定时间内整改不当行为；在民事公益诉讼诉前程序中，检察机关支持法定机关、组织提起诉讼，并公告公共利益受损事实。但在环境行政附带民事公益诉讼中，是否有必要实行诉前程序目前法律尚无明确规定。学术界也存在争论，有学者提出，附带诉讼设置的原意是撙节诉讼资源、提升司法质效，建议取消强制性的诉前程序[3]。也有学者提出，从遵循附带型诉讼的从主诉讼原则以及便于统一立案操作等因素考虑，应当简化诉前程序[4]。最高人民检察院在“吉林白山案”指导意见中明确提出，检察机关提起行政附带民事公益诉讼必须同时遵行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序，成为司法界主流观点。

(五)关于调解规则适用

《民事诉讼法》《行政诉讼法》分别对民事诉讼、行政诉讼的调解程序作出规定。《民事诉讼法》第9、93、122、133、142、172条分别对民事诉讼调解适用规则予以规定，明确人民法院审理民事案件应当根据自愿和合法的原则进行调解，开庭前、法庭辩论终结至判决前以及二审上诉阶段均可以进行调解。《行政诉讼法》第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第289条规定：“对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。”《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第48条规定：“行政公益诉讼案件不适用调解。”可见，民事公益诉讼案件适用调解，推行自愿调解原则；行政公益诉讼案件一般不适用调解，但行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规的自由裁量类案件可以适用调解。司法解释对人民法院民事公益诉讼调解协议公告期限作出程序性规定，同时对公益诉讼调解协议设置实质审查义务，体现了调解的审慎性原则。对于环境行政附带民事公益诉讼案件是否可以进行调解以及怎样调解，目前尚无法律相关规定。

二、环境行政附带民事公益诉讼典型案件考察及分析

环境行政附带民事公益诉讼作为一种新型诉讼模式，仅在《行政诉讼法》第61条中对案件范围作出有限规定，而对于诉讼主体、举证规则、诉前程序、调解规则等均无具体的法律规定。本文通过考察典型案例，对司法实践中存在法律适用问题进行深入分析和探讨。

(一)典型案例

案例一：“吉林白山案”是我国首例环境行政附带民事公益诉讼案。2015年，白山市人民检察院发现江源区中医院在建造综合楼时，未按照要求配备污水处理设施，将医疗污水用消毒粉处理后径直排放，污水污染附近水源和土地，而且新建筑未经环保验收擅自投入使用。市人民检察院向区卫生和计划生育局发送检察建议书，提出尽快实行有效的行政管理手段。区卫生和计划生育局收悉检察建议后，未履行监管职责。2016年2月29日，市人民检察院向白山市人民法院提起环境行政附带民事公益诉讼。7月15日，市人民法院作出一审行政判决与民事判决。行政部分：确认江源区卫生和计划生育局对区中医院执业许可校验合格的行政行为违法，判令区卫生和计划生育局落实监管职责，敦促区中医院于3个月内完善相关污水处理系统；民事部分：要求区中医院即刻停止不当排放医疗废水行为。

案例二：“呼和浩特市人民检察院诉赛罕区林业局和湖北拓林建筑安装工程有限公司案”(以下简称“呼和浩特赛罕区案”)。(3)内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院(2017)内01行初142号行政判决书。2016年，呼和浩特市新城区人民检察院提起我国第二起环境行政附带民事公益诉讼案。新城区人民检察院发现赛罕区林业局疏于履行职责，致使大量国有林地被湖北拓林建筑安装工程有限公司严重破坏。经请示呼和浩特市人民检察院，新城区人民检察院对该案进行立案调查，查明湖北拓林建筑安装工程有限公司在无采伐许可证情况下，违法砍伐林木200.1立方米。10月31日，新城区人民检察院对赛罕区林业局发送检察建议书，提出严格履行监管职责。11月6日，赛罕区林业局书面回复，表示诚恳接受检察建议，但在整改期内并未采取实际措施。2017年6月13日，呼和浩特市人民检察院向市中级人民法院提起环境行政附带民事公益诉讼。11月1日，市人民检察院与湖北拓林建筑安装工程有限公司就民事公益诉讼部分达成调解，民事被告承担所毁林木的赔偿责任以及生态修复费用。12月23日，市中级人民法院作出行政判决，确认赛罕区林业局不践行职责行为违法。

(二)案例分析

焦点一:关于案件范围是否超过现行法律规定问题。对于“吉林白山案”，有学者认为，区卫生和计划生育局校验区中医院执业许可的行为，无论是行为性质还是表现形式，都不属于《行政诉讼法》第61条界定的任一情形，所以此案不属于环境行政附带民事公益诉讼受案范围[2]49。也有学者反驳到，区卫生和计划生育局的校验行为可看作行政许可行为的延续，是对区中医院执业的再一次解除禁止，从类型上看属于行政许可，检察机关的诉讼请求是确认行政许可违法，符合《行政诉讼法》第61条关于附带诉讼受案范围的规定[5]116。而在“呼和浩特赛罕区案”中，笔者认为，区林业局对于当地损坏林地、滥伐林木的非法现象具备管理职责，检察院的诉讼请求是确认赛罕区林业局不践行法定职责的行为违法，不属于《行政诉讼法》第61条界定的任一情形。可见，这两个案件是否符合现行法律关于环境行政附带民事公益诉讼受案范围，案件处理是否超越法律规定，仍存在争议和质疑。

焦点二：关于诉前程序如何履行问题。在“吉林白山案”中，检察机关向区卫生和计划生育局发送检察建议书，提出其履职行为违反法律规定，符合行政公益诉讼诉前程序要求；同时，检察机关虽然没有向社会公众发出公告，但也发现在本区域内不存在满足法律规定条件的适格主体，符合民事公益诉讼诉前程序要求。在“呼和浩特赛罕区案”中，区检察院对赛罕区林业局发出检察建议书，履行了民事公益诉讼有关诉前咨询寻找、支持起诉程序。但这两个案件是否需要同时履行行政公益诉讼与民事公益诉讼诉前程序，以及履行诉前程序是否有先后顺序，成为案件焦点。

焦点三：关于调解程序能否适用问题。在“吉林白山案”中，人民法院对民事公益诉讼部分采用判决形式，要求区中医院即刻停止不当排放医疗废水行为。在“呼和浩特赛罕区案”中，由于检察机关与相对方达成调解协议，人民法院对民事公益诉讼部分采用调解形式解决问题。但在环境行政附带民事公益诉讼中，民事争议能否进行调解两家法院选择不同的处理方式，呼和浩特市中级人民法院在法律允许限度内，由检察机关行使处分权对具体事项进行调解，确保民事争议得到有效解决，但这一做法也存在一定隐忧，主要基于对公益任意处分的顾虑[5]54。因此，在行政附带民事公益诉讼中，民事公益部分能否进行调解仍值得探讨。

三、环境行政附带民事公益诉讼制度的构建

“附带”一词在《现代汉语词典》中文义为“顺便、另外有所补充”[6]。在环境行政附带民事公益诉讼中，环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼为性质相异的诉讼类型，因为“附带”产生程序上的合并、融合。该附带型诉讼旨在一个庭审中将两种诉讼进行紧密衔接、自然过渡和合理分离，只有依托相关法律制度支撑以及司法运行机制保障，才能切实彰显其应有的功能。因此，应当尽快完善立法，及时出台与民事、行政公益诉讼并行的《环境行政附带民事公益诉讼司法解释》[7]，使“二合一”诉讼产生的程序融合问题可以从法律规定中寻找依据。

(一)拓宽环境行政附带民事公益诉讼受案范围

在环境行政附带民事公益诉讼中，办理行政公益诉讼案件的同时对民事侵权行为也提起民事公益诉讼，可以确保行政责任与民事责任一并追诉，有效避免生态环境损害的持续叠加。如果受案范围界定太过狭窄，大量侵害生态环境的行为将得不到纠正，可能会形成不可逆转的危害。因此，构建环境行政附带民事公益诉讼制度，应当重点关注受案范围，其关系到环境公共利益能否得到保护，关系到该类诉讼能否顺利进行。

党的十九大报告明确提出拓宽公益诉讼案件范围[8]。理论上，任何人造成环境污染、生态破坏都要被追究法律责任。从最高人民法院最新界定的环境资源案件范围看，生态环境和资源保护案件可分为环境污染防治类(环境介质污染、有毒有害物质污染、能量污染)案件、生态保护类(生物多样性保护、景观多样性保护、重点生态区域保护和其他生态破坏)案件、资源开发利用类(自然资源开发利用，侵害通风、采光、眺望、景观等环境权益)案件、气候变化应对类(气候变化减缓、气候变化适应)案件、生态环境治理与服务类(环境污染第三方治理、环境资源税费、环境容量利用权、绿色金融)案件等五大类案件[9]。环境行政公益诉讼主要是因为承担生态环境和资源保护监管职责的行政机关“乱作为”和“不作为”，导致公共利益受到损害而提起的诉讼。上述五大类案件可能涉及民事主体违法损害生态环境公共利益的行为，也可能存在各级各类行政机关监督管理职责履行不到位或越位的情形。为更好发挥环境公益诉讼的功用，原则上前述案件应当有提起环境行政附带民事公益诉讼之必要。建议将环境行政附带民事公益诉讼受案范围进行扩展，不应当局限于行政许可、登记、征收、征用和裁决五种类型，应当允许所有生态环境和资源保护案件都能够附带提起民事公益诉讼，以便利用行政追责与民事惩罚双重手段，有效保护生态环境公共利益。将拓宽后的案件范围规定在环境行政附带民事公益诉讼司法解释中，通过“概括式定义+肯定式列举”的方式作出具体规定[5]117，为司法实践提供指引。

(二)施行一元启动、二元起诉、多元参与的诉讼模式

首先，环境行政附带民事公益诉讼可以实行检察机关一元主体“启动”模式，即由检察机关率先启动诉讼程序。由检察机关率先启动环境行政附带民事公益诉讼程序，有助于发挥检察权对行政权的唤醒功能，也有助于保障环境公共利益的有效救济。一方面，在行政机关“不作为”或“乱作为”情形下，检察机关运用检察建议的警示作用，可以提示行政机关主动纠正错误的履职行为，相比于其他主体直接提起诉讼，更有助于救济受损的公共利益。另一方面，检察机关启动诉讼程序后，发挥公告的督促作用，可以寻找和支持社会组织充当起诉主体，保障社会组织提起环境民事公益诉讼优先权。检察机关的“率先行动”，不仅给予行政机关主动纠错的机会，而且又能够唤起不知情的社会组织参与到环境公共利益维护中。

其次，环境行政附带民事公益诉讼可以实行检察机关和社会组织二元主体“起诉”模式，即社会组织在一定情况下可以作为环境行政附带民事公益诉讼起诉主体。最高人民法院副院长江必新认为，不能以附带诉讼为由损害社会组织的在先诉权[10]。相比于检察机关，社会组织应当享有提起民事公益诉讼的法定优先权，社会组织如果愿意提起环境行政附带民事公益诉讼，其与检察机关则成为诉讼原告；如果不愿意，检察机关则单独提起诉讼。

最后，环境行政附带民事公益诉讼可以在检察机关、社会组织二元主体起诉基础上，拓宽社会公众参与生态环境治理渠道，建立开放、合作的多元环境治理模式。赋予公众建议权，发现有危害环境公共利益的行政违法行为或民事侵权行为，允许公众向检察机关提出建议，或以环境行政附带民事公益诉讼支持起诉人身份参与诉讼。社会公众还可以通过举报、监督等其他途径参与生态环境治理诉讼，可以通过媒体曝光等方式强化执行监督。通过多种方式凝聚各方合力，确保环境行政附带民事公益诉讼走得更远。

(三)实行科学合理的举证方式和证据规则

由于环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼举证规则有异，所以需要协调好两种诉讼举证程序。在刑事附带民事诉讼程序中，附带民事赔偿事实依赖于刑事犯罪事实，在诉讼中一般分为先刑后民两个阶段，即刑事案件事实调查程序完结，接着进行附带民事调查程序，再进入辩论阶段。环境行政附带民事公益诉讼虽然在处理行政争议基础上一并化解民事纠纷，但行政争议的前提在于民事纠纷事实成立，故案件审理模式可以不同于刑事附带民事诉讼：环境行政公益起诉人诉称→附带民事公益起诉人诉称→行政与民事被告人答辩→提供民事案件证据进行民事纠纷事实调查→提供行政案件证据进行行政争议事实调查→法庭辩论→最后陈述→引导双方调解→当庭判决或定期判决。

环境行政公益诉讼是检察机关对行政机关“不作为”或“乱作为”提起的诉讼，基本不存在行政赔偿、补偿的情形。故在环境行政公益诉讼证据环节，从理论上要遵循《行政诉讼法》适用举证倒置规则。但在实践中，检察机关虽然在证据调查上有专业优势，但在环境污染、资源破坏方面专业性举证能力较弱，实施该项业务将耗费大量时间和精力，而行政机关作为直接当事人以及部分环境标准、环境政策制定主体，提供证据更为便利[2]53。在附带民事公益诉讼证据环节，各类环境保护单行法涵盖性质、领域各异的环境案件，适用不同的证据规则，有时实行举证责任倒置规则，有时则遵循“谁主张、谁举证”原则，所以在环境行政附带民事公益诉讼中举证责任交织和混乱阻碍了规则的推广和普及。应当从事实查明和规则统一角度出发，实行举证责任倒置的证据规则。不论何种类型环境案件，由民事公益诉讼被告就法律规定不承担责任或者减轻责任情形承担举证责任，行政公益诉讼被告就其积极依法履职尽责、保护环境和资源的事实承担举证责任；环境行政公益诉讼起诉人承担环境侵权或资源破坏以及行政机关负有法定职责的证明责任，民事公益诉讼起诉人承担环境侵权或资源破坏与被告行为具有可能因果关系的初步证明责任。从而有利于分清责任，发挥各自不同职能作用，达到查清案件事实之目的。

(四)采用先建议后寻找的诉前履行程序

最高人民检察院在“吉林白山案”指导意义中指出：“应当同时履行两种公益诉讼诉前程序。”由于“同时”既能表示同一时间关系，又能表示并列关系，所以对于“同时”履行环境行政公益诉讼诉前程序和环境民事公益诉讼诉前程序的理解有所差异：第一层面“同时”表示同一时间关系，即在环境行政附带民事公益诉讼中，同一时间向行政机关发出检察建议和向社会公众发出公告(或咨询)；第二层面“同时”表示并列关系，即在环境行政附带民事公益诉讼中，既要履行行政部分诉前程序，又要履行民事部分诉前程序。

笔者认为，“同时”意味着两者处于并列关系。在“吉林白山案”中，江源区检察机关提出检察建议在先，白山市检察机关公告在后，两者在一定程度上是一种并列关系。这种并列关系在履行顺序方面存在两种可能：一是先发出检察建议，后发出公告(或咨询)。检察机关发出检察建议后，行政机关基本上高效履责，许多案件最后无须转到诉讼程序。有学者指出，在公益诉讼实践中，诉前程序发挥了主要作用，95%的公益诉讼案件在诉前得到解决[11]。可见，检察建议发出后，倘若行政机关具有承担法定职责或纠正民事违法行为积极状态，环境公共利益受损的情况则得以改善，民事公告(或咨询)、诉讼无须再发出和提起必要。二是先发出公告(或咨询)，后发出检察建议。无论公告(或咨询)是否寻找到适格主体，检察建议一旦促成行政机关整改不当行为，诉讼程序则无须再开启必要。然而，公告(或咨询)程序难免有滥用司法资源之嫌，建议采用先发检察建议后再发公告(或咨询)的履行顺序。

检察机关同时履行环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼两种诉前程序，可能存在以下三种情况：一是检察建议促使行政机关纠正错误。公告(或咨询)发出后，没有符合起诉条件的社会组织不提起环境民事公益诉讼，检察机关则可以单独提起环境民事公益诉讼。二是检察建议未能促使行政机关纠正错误。公告(或咨询)发出后，没有符合起诉条件的社会组织不提起环境民事公益诉讼，检察机关则只能提起环境行政附带民事公益诉讼。三是检察建议未能推动行政机关纠正错误。社会组织自愿提起环境行政附带民事公益诉讼，检察机关可以与社会组织共同成为起诉主体：环境行政公益诉讼部分以检察机关为主，由检察机关发挥主导作用，社会组织为支持起诉人发挥辅助作用；环境民事公益诉讼部分以社会组织为主，由社会组织发挥主导作用，检察机关为支持起诉人发挥辅助作用。总之，应当先行发挥诉前程序的救济作用，非必要不发挥诉讼程序的救济功能。

(五)适用调解优先、调判结合规则

调解制度具有化解争议、消弭矛盾的功能，也能够破解执行难题。但按照现行法律规定，环境行政公益诉讼部分不适用调解程序，环境民事公益诉讼部分适用调解程序。笔者认为，在环境行政附带民事公益诉讼中，可以对附带民事公益诉讼环节适用调解程序。实际上，环境行政附带民事公益诉讼提起缘于民事被告破坏生态、损害资源的行为，切入点是行政机关的“不作为”和“乱作为”。如果民事公益诉讼部分可以通过民事公益诉讼起诉人与被告人之间的调解，使危害生态环境、损害资源保护的行为得以制止、赔偿得以落实，那么不仅使行政机关的“不作为”和“乱作为”失去基础事实，也使行政公益诉讼的判决失去意义。而且正是由于这种诉讼模式通过“附带”功能，把相关涉案责任主体集中在同一诉讼中，可以发挥行政机关、检察机关和社会组织各自不同的优势和作用，更有可能为民事公益诉讼被告人提供可选择的合理化方案和建议，共同促使调解协议的达成。“附带诉讼”的价值在于建立一种法院、检察院、行政机关、社会组织、民事被告共同参与、共同协商的机制和程序，立足于调解优先、调判结合，在调解程序中通过沟通、对话、交流、协商，为弥补侵权和损害后果达成共识，从而恢复平衡与和谐。

与此同时，由于环境行政附带民事公益诉讼涉及公共利益，有必要对附带民事公益部分的调解行为进行适当限制，规定法院可以对环境行政附带民事公益诉讼案件进行调解，达成的调解协议予以公告，接受社会公众监督。法院在调解协议公告期限届满后，制作环境民事公益诉讼调解书，并建议检察机关撤回环境行政公益诉讼。