论“双碳”目标下的环境行政奖励

汪 子 涵

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)

所谓“双碳”，具体是指 “碳达峰”“碳中和”。碳达峰是指在某一个时间点二氧化碳的排放量达到峰值，且之后呈现下降的趋势；碳中和是指企事业单位、社会团体与社会组织、个人通过衡量单位时间内二氧化碳的排放量，经过植树造林、技术革新、节能减排等减碳手段，与所排放的二氧化碳相抵消，从而实现“零排放”的目的。“双碳”目标的提出，契合习近平新时代生态文明建设思想，为我国新时代生态环境建设指引了前进方向。2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话,指出“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”[1]。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案”“锚定努力争取2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施”[2]。

“双碳”目标的实现不是一蹴而就的事情，需要从国家政策层面加大扶持力度。而环境行政奖励作为环境治理的一种有效方式，对于持续保护生态环境具有显著的积极作用，对于实现“碳达峰”“碳中和”目标具有重要意义。然而，“双碳”目标下的环境行政奖励仍然面临法律规定不足、奖励形式单一、缺乏有效监督等实践困境，需要完善环境行政奖励相关法律制度，以数字技术助力奖励形式多样化，加大环境行政奖励监督力度，以期早日实现“双碳”目标，更好地服务于生态文明法治建设。

一、“双碳”目标下环境行政奖励的必要性

(一)实现“双碳”目标面临的挑战

首先，“双碳”目标达成时间紧、任务重。自我国向世界宣布实现“双碳”目标后，“碳达峰”与“碳中和”正式进入国人视野。特别是习近平主席提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标任务后，意味着我国要在未来40年内实现碳排放的“自产自消”。如何迅速调整我国能源布局结构，使清洁能源技术应用于千家万户，并且在未来10年内达到“碳达峰”、40年内实现“碳中和”，这是我们面临的新课题、新任务。

发达国家如美国、英国、德国等已于18世纪至19世纪工业革命时期排放大量温室气体，领先一步达到“碳达峰”。而我国当时正处于封建落后的清朝时期，只有传统的手工业，不存在气体排放问题。新中国成立后，我国成功开启并迅速推进社会主义工业化进程，取得了显著成效。但由于急于发展轻重工业，忽略了绿色低碳发展理念以及经济的可持续发展。而当时对于发达国家而言，进一步实现“碳中和”目标指日可待，而且将《京都议定书》(1)2005年，具有法律约束力的国际公约——《京都议定书》正式生效，全球已有142个国家和地区签署该议定书，我国也在其中。在《京都议定书》谈判阶段，发达国家要求我国及少数几个发展中大国承诺减排问题始终是谈判斗争的焦点，为此我国作出艰苦的努力，赢得一段时间较宽松的温室气体排放空间。我国是温室气体排放大国，温室气体排放总量远远超过其他国家。如果不承诺，我国作为环境大国的国际形象会受到一定影响。但如果按照《京都议定书》的定量方式承诺义务，势必会对我国经济发展造成较大影响。因此，我国应对气候变化的立场和战略措施应与时俱进，作出适当调整。规定的碳排放权交给发展中国家，阻碍了发展中国家经济社会的可持续发展。作为发展中国家，我国必须在绿色低碳发展中作出努力，要在一定时间内达到“碳达峰”“碳中和”，实现“双碳”目标。

其次，低碳技术创新压力大、成本高。低碳技术有广义和狭义之分，广义的低碳技术是指所有可以减少人类生产活动的碳排放量技术，该技术可以降低由于社会经济发展对生态系统碳循环的影响；狭义的低碳技术分为三大领域，即无碳或减碳技术、捕存技术和利用二氧化碳的技术[3]。低碳技术创新及技术革命在实现“双碳”目标上具有不可或缺的作用。低碳技术发展应当首先从源头开始，即开发使用无碳排放为根本特征的清洁能源技术，使用减碳技术控制碳排放过程，利用碳捕捉和碳封存实现末端去碳技术。

实践中，研发创新技术的科研仪器成本投入过高，一台仪器动辄上百万元，而且仪器只进行单方面的检测和测试，加之实验试剂、耗材、实验场地等，需要大量的资金投入。另外，从科研人员本身而言，探索未知领域过程比较漫长，虽然他们甘于奉献，耐住寂寞，刻苦钻研，但有时付出不一定就有回报，甚至可能穷尽一生也未必有所突破。低碳技术创新离不开国家的大力支持和科研人员的共同努力，低碳技术对于实现“双碳”目标具有举足轻重的作用。因此，应当构建更加合理的科研资金投入和奖励政策，以推动低碳技术不断发展。

最后，碳交易市场体系亟待完善。碳交易市场是指碳排放配额交易，主要以二氧化碳的排放权作为商品进行交易的市场机制[4]。国家发展改革委员会于2012年计划在北京、上海、广东、天津、重庆等七个省市建立碳交易市场试点，经过近十年的努力，2021年7月全国碳市场上线交易正式启动。该项举措是我国紧跟绿色发展理念步伐、充分利用市场机制倡导绿色低碳发展的重大制度创新[5]。

从法律角度看，我国已经初步迈入碳作为商品进行市场交易阶段，但缺乏实体法律规制碳交易市场。目前，我国仅制定2020年12月生态环境部发布的部门规章——《碳排放权交易管理办法(试行)》[6]。从市场角度看，由于我国碳交易市场处于发展初期，缺乏系统完整的碳交易金融市场，且存在交易规则不同、交易场所较少、信息透明度不高和定价不确定等问题。从资金角度看，仍然存在资金链缺口、融资渠道狭窄、资金来源不明等问题。因此，实现“双碳”目标，需要构建专门的碳交易市场法律制度，完善碳交易市场体制机制，加大碳交易市场资金投入和奖励力度，以形成更加完善的碳交易市场体系。

(二)环境行政奖励的重要价值

环境行政奖励是指环境行政主体对保护和改善环境有显著成绩的单位、个人给予物质奖励和精神奖励的单方非强制性的具体行政行为[7]。环境行政奖励行为也可以称为“劝赏”行为，其利用环境行政相对人“好爵禄”的心理状态，进一步激励环境行政相对人参与环境治理建设中。环境行政奖励行为的优势在于可以起到“一箭双雕”的现实效果：一方面，行政主体作出该具体行政行为既符合法律规定的标准，又为申请奖励的行政相对人提供一定的生活物质奖励或精神奖励，降低其经营成本，提高其参与环境治理活动的积极性；另一方面，环境行政奖励行为本身具备柔性的特征，进一步体现人民政府对于公民参与社会环境治理柔性的一面，也充分说明这种奖励行为既不影响环境行政相对人的生产效力，也不会对经济发展造成阻碍。

现行《中华人民共和国环境保护法》第11条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”推进环境行政法治化建设，保护环境与环境行政相对人行为规范化，可以采取两个路径：一是强制性路径，即环境行政主体以国家强制力为坚强后盾，作出行政处罚、行政强制等制裁性行政行为；二是奖励路径，即环境行政主体通过允诺或者实际性地给予环境行政相对人一定的利益，促使环境行政相对人自觉遵守相关规定、服从行政管理、配合环境行政执法。有学者提出激励法学理念，其核心内容是建构一个通过奖励方式体现法治精神的法律学科，在法律体系中设置激励性规范板块，该主张是对社会法律规制方法的创新，充分契合当代法治社会精神[8]。我国环境法制中强制性规定内容较多，而环境行政奖励规制尚未形成体系，相较于前者仍有不足之处。在实现“双碳”目标背景下，许多行政相对人和社会公众自觉践行低碳环保理念，该类行为应当通过环境行政奖励予以褒扬。从实现“双碳”目标角度看，环境行政奖励的价值突出体现在以下三个方面。

首先，弘扬新时代生态文明建设思想。人类社会最基本的关系是人与自然的关系。随着新时代生态文明建设思想的提出，中国在保护生态环境过程中稳中求进，采取各种方式平衡人与自然之间的关系。环境行政奖励充分顺应当今生态文明建设思想的潮流，对于进一步推进生态文明建设、改革我国环保管理体制、稳固强化“绿水青山就是金山银山”的环境意识和弘扬新时代生态文明建设思想具有重要意义[9]。

其次，体现人性化环境治理。在推进我国环境治理法治化道路上，治理方式的柔性化可以使公权力机关在行使权力的同时展露出人性化一面。我国环境治理应当“刚柔并济”，在对破坏环境行为给予严肃处理的同时，也应当依法对环境治理方面有贡献的行政相对人给予奖励。伴随政府职能的转变，我国行政机关行使行政权时的冷漠问题也在发生改变。事实上，公法既有冷冰冰的一面，同时也有温馨的、彰显人文关爱的一面。在实现“双碳”目标背景下，融入环境行政奖励可以在不同程度上体现行政主体实施行政行为的人文精神，进一步促进环境治理人性化。

最后，弥补环境保护方式的不足。党的十八大报告强调，我们要坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以推进生态文明建设[10]。退耕还林、低碳发展、绿色消费等方式是我国应然践行的环境保护方式，但规制和奖励并存的环境保护方式更有利于对环境的保护。诚然，通过行政处罚约束手段治理环境固然可以起到一定作用，但行政处罚只是一种强制手段，缺少适当柔性的一面，甚至缺乏人文关怀。环境管理部门在依赖传统环境行政行为进行环境保护的同时,也在努力探索新型的环境行政行为和行政措施，环境行政奖励以其优良的品质和独特的个性倍受环境管理者的青睐[11]。在实现“双碳”目标背景下，通过环境行政奖励可以使被奖励人更加积极自觉地坚持保护环境，通过低碳发展使多余碳排放指标变得“可交易”。环境行政奖励作为环境保护的新方式，可以弥补现有环境保护方式的不足，对于环境保护起到至关重要的作用。

二、“双碳”目标下环境行政奖励的实践困境

(一)法律规定不足

我国对于环境行政奖励并没有单独立法，对其规定分布于各种法律法规、规章等不同位阶的规范中。目前，各地方对于环境行政奖励主要遵循《中华人民共和国环境保护法》第11条规定，以及国务院颁布的相关环境行政规章等制度。而现行法律规定比较笼统，只是规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”，没有具体的奖励细则，存在环境行政奖励的实施主体模糊不清、奖励条件和奖励程序规定不明确等问题，从而影响了环境保护。另外，通过节能减排等绿色发展方式将相对人所获取的多余碳排放指标转变为“奖励”，其具体法律规定也存在缺位的现象。

(二)奖励形式单一

我国目前关于环境行政奖励形式主要有物质奖励和精神奖励两种：物质奖励表现为发放一定数额的奖品和奖金，或者提供基本生活需求的物资等；精神奖励表现为颁发荣誉证书、授予荣誉称号、颁发奖牌、通报表扬等。随着数字化时代的到来、5G与人工智能的广泛应用、区块链的加入，传统的奖励形式已逐渐呈现出单调性和滞后性。因此，在实现“双碳”目标背景下，在新兴数字化技术广泛应用中，环境行政奖励形式应当与时俱进，对奖励形式进行创新，形成丰富多样的奖励形式。同时，扩大奖励范围，使更多的行政相对人能够获得奖励。

(三)缺乏有效监督

对环境行政奖励主体实施行政监督分为内部监督和外部监督两种：内部监督即行政主体内部构成监督体系进行自我监督；外部监督指除内部监督以外的监督方式，如社会监督、司法监督等[12]。实践中，由于环境行政奖励存在法律规定不足、实施主体模糊及该制度在地方难以得到落实等问题，使环境行政奖励内部监督流于形式，较难达到预期效果；同时，外部监督效果也不明显，社会监督存在公众参与行政监督意识薄弱不愿监督和公众畏于公权力惧怕监督等问题，使外部监督难以有效发挥作用。因此，拓宽监督渠道、强化监督方式是保障环境行政奖励顺利实施的必要条件[13]。

三、环境行政奖励赋能“双碳”目标的具体路径

(一)完善环境行政奖励相关法律制度

构建并完善环境行政奖励法律制度成为当前我国立法工作的主要任务。可以通过建立高位阶的环境行政奖励法律制度，对环境行政奖励行为进行统一规范。同时，构建更加完善的环境行政奖励法律体系，以更有效地保护环境。进一步完善《中华人民共和国环境保护法》等相关法律制度，丰富环境行政奖励条款具体内容，如将节能减碳相关奖励规定融入其中。此外，明确环境行政奖励主体范围，确定其具体职责与权限。我国现行法律及其他规章制度规定环境行政奖励主体为“人民政府”，但没有指明哪级政府、哪些部门。主体范围较大、不够具体，在实践中难免会导致主体权限与职责不统一、奖励实施行为不规范等问题。因此，完善环境行政奖励法律制度，也要具体明确环境行政奖励实施主体范围和主体责任，从而形成更加完善的环境行政奖励法律体系。

(二)以数字技术助力奖励形式多样化

数字碳中和理念的提出为实现“双碳”目标指引了新思路，也为环境行政奖励的发展指明了新方向。将数字碳中和理念引入环境行政奖励，可以将奖励形式虚拟化、多样化。如支付宝中的蚂蚁森林，将用户每日低碳出行的消费记录转化为用来种树浇水的虚拟绿色能量，当该虚拟能量积累至目标值时，蚂蚁森林后台将由专门负责人在我国指定森林荒漠中为用户种植一颗“真树”。再如南方航空的“绿色飞行”计划，通过采取按需用餐、无纸化登机、电子发票等绿色形式，奖励参与乘客100～500里程，该里程可在南航线上商城兑换相应产品。以上奖励形式，均为企业通过数字技术实践的绿色低碳行为，这一数字技术奖励形式为企业的发展注入了活力。一些地方政府也将数字技术应用于城市低碳活动，如昆明市碳积分小程序已于2022年2月正式上线，居民践行低碳行为与“实惠”挂钩，所积累碳积分可兑换各大影视会员卡、外卖优惠券等。因此，在实现“双碳”目标背景下，应当加大环境行政奖励顶层设计力度，创新“双碳”价值转化机制，以数字技术推动环境行政奖励形式多样化。

(三)加大环境行政奖励监督力度

有权利便应有救济，环境行政奖励行为实质上是行政权运用的体现[14]，所以应当设置新型的环境行政奖励监督体制和机制，加大环境行政奖励监督力度，不断规范监督救济方式，严格执行监督程序规定。构建更加完善的环境行政奖励制度，严格落实环境行政奖励各项规章，环境行政主体应当依法办事、依法奖励，对违法者依法追究行政责任。鉴于环境行政奖励主体双方法律关系不同的特点，应当采取灵活多样的救济方式，在传统救济手段如行政复议、行政诉讼、行政调解、信访方式、行政赔偿等基础上，创新发展新的救济方式，如加强社会公众参与度、提高公民基本素养。同时，重视互联网的重要作用，充分发挥自媒体的监督救济功能，让人民群众和媒体在行政权力压力下敢于说真话、勇于揭发实情，以期更有效地解决环境行政奖励纠纷，并将“双碳”背景下的环境行政奖励制度透明化、公开化[15]。

结 语

在推进实现“双碳”目标过程中，环境行政奖励应当得到应有的重视，并向规范化方向发展。随着环境行政奖励的广泛应用，其奖励形式应当更加灵活多样，这既是行政权力行为从强制性向柔性的转变，也是柔性行政行为执法地位提高的重要表现。相关环境行政奖励法律制度不足及监督救济存在的漏洞，使得环境行政奖励在适用过程中面临一定的困境。如何将实现“双碳”目标与环境行政奖励更加完美地契合我国当下生态文明建设，是值得继续深入探究的问题。