论监察法律部门的规范建构

朱福惠，聂辛东

（1.山东大学 法学院，山东 威海 264200；2.厦门大学 法学院，福建 厦门 361000）

腐败治理成效是判定国家现代化程度的重要标准之一，世界各国无不将腐败治理作为国家治理的重大战略。[1]中国的腐败治理实践贯穿于历史的各个阶段，监察体制经历了从古代的监察御史体制到近代监察院体制再到1949 年以来的行政监察体制的演变。

作为腐败治理实践的制度载体，监察制度的变迁记录了中国腐败治理的蹒跚步履。《监察法》的制定标志着我国终于向国家性的制度化反腐踏出了富有创见的一步，从而构建了一套与世界诸国相异的独特监察制度。①法律规范和文本意义上的监察法，含义有狭义和广义两种：狭义的监察法是指全国人大制定的《监察法》；广义的监察法是以《监察法》为核心的法律规范的总称。本文使用的“监察法”是指狭义监察法。独特监察制度以独立监察权为基础。围绕监察制度的建构以及独立监察权的行使与规范，我国构建了相应的监察法体系，以此为基础的独立监察法律部门在客观上已经初步形成。但当前学术界并未从理论上阐释和构建一个皆具包容性、独立性、适应性的部门法意义上的监察法律规范体系，根本上缺乏对独立监察法命题的系统思考和有力回应。这不利于对监察法和监察制度的理解，更不利于监察体制改革的深入推进与法治化发展。在监察权与行政权、审判权、检察权并行的宪制框架与腐败监督一体化的政策背景下，监察法律部门应当是一个独立的法律部门，不在任何传统法律部门之内。其以以《监察法》为核心的监察法体系为规范基础，[2]调整着独特监察法律关系，构成监察法学理论展开的基本话语场域。[3]

为论证此命题，我们至少要面对并解决三个问题，即为什么构建独立监察法律部门，如何构建独立监察法律部门，以及监察法律部门何以独立。回答此三问，一是指明构建独立监察法律部门的客观动力所在；二是阐释监察法律部门的外在边界和内部空间；三是阐明监察法律部门的核心构造并塑造其制度形态。独立监察法律部门的理论阐发可为国家监察权和监察制度的系统理解与有效建构提供体系性的规范与理论支撑。

一、监察法律部门构建的客观需求与宪制基础

通过第五次宪法修正案的规范塑造，国家监察体制改革重构了国家反腐败体制，重新配置了国家权力。[4]三元权力结构已经转变成四元权力结构，这应当是当下中国最根本性的宪制变迁。在传统政制框架中，由人大行使的立法权、政府行使的行政权、法院和检察院共同行使的司法权构成的三元权力结构，已然由于监察委员会行使之监察权的加入被突破，从而转化为新时代下的四元权力结构。[5]我国宪法创制了一种“独立监察权”，目的在于完善人大制度下行政权、监察权、审判权和检察权的国家权力结构。[6]这种政制框架的改革客观上提供了监察法部门化的契机，提出了监察法部门化的要求，蕴藏着监察法部门化的根本动力。

（一）宪法对监察法的部门法预设

首先，宪法赋予监察权以腐败专责监督的使命，在一定程度上需要独立法律部门来承载。根据《宪法》第3 条和第127 条的规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，且监察委员会依照法律规定独立行使监察权。宪法创制了独立监察权。传统腐败监督权力分散，分别由检察院的反贪和反渎部门、行政机关的行政监察部门、党的纪律检查部门、审计部门等行使，极大地削弱了腐败监督的力度。第五次宪法修正案整合了其中最主要的三项权力，创制了独立监察权，以适应反腐败的新形势以及满足国家治理体系与治理能力建设的新要求。毫无疑问，独立监察权的宪法创制体现了腐败监督一体化的国家诉求，独立监察权承担着腐败专责监督的独立使命，而监察权的独立使命本质上蕴含着来自根本法的部门法功能预设，因为唯有独立的监察法律部门方能承担起此重大使命。

其次，宪法及相关规范通过监察组织的严密建构为监察权赋予了独立监察能力，一定程度上为独立监察法律部门建构提供了组织预设。一方面，根据《宪法》第3 条、第124 条、第125 条、第126条和第127 条之规定，我国设立国家监察委员会和县级以上地方各级监察委员会，各级监察委员会均由本级人大产生，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，同时国家监察委员会对全国人大及其常委会负责，地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关负责，宪法由此系统建构了与行政组织、检察组织类似的独立监察组织体系；另一方面，根据《监察法实施条例》第3 条及10 条之规定，在宪法的框架内，监察机关与党的纪律检查机关合署办公，监察委员会受本级党委和上级监委的双重领导，由此监察机关接引了来自党内监督的力量。严密的独立监察组织体系与传统行政监察组织的附属性相区别，合署办公模式下的双重领导制度同时为监察机关赋予了更强的监督能力，这种制度设计为监察监督的有效性提供了组织保障，赋予了监察委员会以监督公权力的独立权能。这种治理腐败和监督公权力的独立权能本质上仍然来自宪法的部门法组织预设。宪法创设了独立行使监察权的部门法组织，唯有通过部门法体系的有效构建，方能真正发挥监察权监督公权力的独立权能。

最后，独立监察权的宪法创制与行使产生独特的监察监督关系，这为监察法律部门奠定了宪法基础。第五次宪法修正案增设《宪法》第三章第七节，将监察权形塑为一种新的权力类型，创设了独立监察权，使监察委员会成为一个新的权力单元和系统。[7]监察权与立法权、行政权、司法权等国家权力共同形构了全新的国家权力体系。与此同时，《宪法》通过第124 条第4 款授权全国人大及其常委会制定法律规定监察委员会的组织和职权，全国人大据此制定了《监察法》。《监察法》的制定与实施必然产生全新的监察监督关系（监察法律关系），①具体监察法律关系留待第四部分详细论述。即受《监察法》调整的监察机关与其他国家机关、监督对象、当事人及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。宪法创设的独立监察权与全新监察组织为监察法律关系的产生提供了主体支撑与动力支撑。监察法律关系则因监察主体、监察对象与监察权的特异性而产生独特性，为独立监察法律部门的存在提供了理论与实践上的双重价值支撑。

（二）监察权运行法治化是部门法发展的必然要求

宪法对监察法律部门的预设只是根本法规范层面的一种客观解释，并不能直接衍生出实践必然性。观察宪法的国家权力创制实践，立法权、行政权、司法权皆有对应规制的独特法律部门。对应立法权的立法法属于宪法相关法，随着立法性法律关系的不断体系化，其新近发展显现出了鲜明的独立部门化倾向；对应司法权的有关法律归属于诉讼法部门，但是新近检察相关法的发展有明显的独立部门化倾向；至于典型行政权对应的行政法早在部门法之列。在一定意义上，这一规律的本质在于，权力运行法治化构成部门法发展的必然要求。

以行政法律部门为例，行政法之所以成为部门法，其基础在于规范行政权。首先，行政权权能广泛，行政机关拥有法律执行权，还有行政管理权，可以进行执行性解释，还可以制定行政法规；其次，行政权辐射范围大，随着社会关系的复杂化，行政权已经深入到人民生活的各个角落，行政机关管理着经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作；最后，行政权直接作用于公民的基本权利，会对公民基本权利产生显著影响，行政机关拥有广泛的行政处罚权、许可权及以强制措施为支撑的强制性权力，可以直接限制公民的人身权、财产权等的基本权利。行政权的特点决定了行政法部门存在并不断发展的客观基础，体现了行政法治的发展规律。

监察权作为宪法创制的一项国家权力，最大的特点在于与行政权、司法权平行，直接作用于公职人员，对监督对象的基本权利，如人身权利、财产权利、政治权利产生直接影响。根据国家权力法治化发展规律，任何国家权力都要在宪法和法律范围内运行，这是依法治国的基本要求。监察委员会行使监察权，必须遵守监察法和其他法律，并且在法理上确立监察权必须受到制约的理念，对监察委员会自身的监督制约力度须足以防止监察体制改革过犹不及，监察权的运用应当与被调查人权利的保障在实践上依法协调实现。[8]这都需要由多部法律和监察法规组成独立的监察法律体系予以推进。

（三）监察实践对监察法律部门的驱动

首先，填补立法与执法鸿沟，需要从部门法体系中寻找答案。监察法律部门的建构并非是为独立而独立，其原动力来自于监察立法与监察实践之间的巨大张力，这种张力最终形成了立法与执法之间的鸿沟，鸿沟的跨越呼唤监察法的独立地位。我国监察法具有立法上的独创性，一方面助益反腐实践的法治化推进，另一方面也带来了巨大的实践挑战。实际上，宪法和监察法具体且规范地构建了整个监察体制，形塑了作为腐败治理关键主体的监察机关，形成了作为监督公职人员关键权力的监察权，设计了作为监督、调查和处置基本程序的监察程序，构筑了面向监察机关的自律监督与他律监督体系。但由于没有先例可循，法律规范在具体执行中遭遇了理解与适用障碍。毫无疑问，监察法规范唯有在其体系内部进行整体理解方能得到准确、有效且合理的解释，而这样一个解释与理解体系的形成需要部门法构建。

其次，诠释、发展、深化与规范监察权，需要从部门法体系中获得理论支撑。独立监察权已经形成，特别是国家监察体制改革以及监察法的制定，使得党内监督和国家监督相贯通，纪律审查与监察调查相衔接，监察机关的职权范围有所扩大，[9]但是有关系统诠释、深化发展与有效规制监察权的部门法理论却尚未形成。独立监察权的创制带来了诸多理论难题，这些问题的解决都需要置于一个部门法的系统中方能找到合理答案。就监察主体而言，存在监察委员会的宪法定性与定位问题，以及监察委员会的组织立法问题；就监察对象而言，存在人大代表作为监察对象的法理融通问题，虽然《监察法实施条例》对此已作出初步规范，但仍然需要从法律规范体系的解释与体系化中寻找规范与理论自洽方案；就监察程序而言，存在刑事诉讼程序、党内监督程序、行政监督程序的衔接问题，监察调查程序、证据规则立法的问题。除此之外，还有监察解释权的法治化问题，[10]监察法规制定权的规范化问题，[11]面向监察机关的监督问题，监察法与党内法规的衔接问题，纪检监察合署办公产生的纪法衔接问题等等。这都需要从部门法出发确立参照系，通过体系化监察理念、监察原理和监察原则，推动监察体制的发展。

最后，消解理论争议，需要构建以部门法为平台的基本话语场域。毋庸讳言，当我们经验性地认为制定监察法是新时代深化改革、加强法治、全面从严治党的客观要求时，[12]决不能否认监察法的制定过程客观上伴随着诸多争议，更不能忽略因这些争议而生的普遍误区。迄今为止，还有很多监察法问题与争议仍然有待解决。仔细考察，可以发现这些问题的解决思路总体缺乏语境场域，归根究底在于监察法归属于何种法律部门尚存争议。质言之，监察法的部门归属性不仅决定了基本问题讨论的场域，还影响着监察法学话语体系的展开及相关分析工具的形成。监察法的部门归属性问题非常重要，然而其在理论层面的回答却众说纷纭，有认为其归属宪法性法律部门者，亦有认为其归属行政法法律部门者，还有认为其归属刑诉法法律部门者，各方皆有理据可循。上述争论往往容易使我们陷入监察法一定归属于现有某个法律部门的思维误区。实际上，当我们回归宪法与监察法文本，就会发现监察法不在任何传统法律部门之内，监察法本身就是一个独立的法律部门。

二、监察法律部门建构的基本边界与部门法关系

监察法既不属于传统的宪法、行政法，也不属于刑事诉讼法，而是独立的法律部门。监察机关的性质、地位、组织和任期属于宪法的范畴，但监察法不仅规定监察机关的设置，还要规定监察程序，这些不属于宪法的范畴。监察法规定监察机关对公职人员依法履职和廉洁从政等职务行为进行监督检查，对职务违法尚不构成职务犯罪的公职人员作出政务处分决定，这些规定属于传统行政法的范畴。[13]监察法规定监察机关对职务犯罪有权进行立案调查、移送审查起诉，这些规定不属于行政法范畴。监察法规定的职务犯罪调查和强制措施是监察机关针对职务犯罪的特殊手段，不适用刑事诉讼法，最多只能说是刑事诉讼的特别法。由此可见，监察法与宪法、行政法和刑事诉讼法关联，但并不从属。

（一）监察组织与监察程序兼容并包决定监察法与宪法相关但不隶属

监察法与宪法具有天然的亲近性，以致很多人认为监察法就是宪法相关法。正如有学者提出，监察法与《各级人民代表大会常务委员会监督法》《国家安全法》《戒严法》《国防法》《民族区域自治法》等基本法律一样，属于宪法相关法（或被称为“宪法性法律”）。[14]简而言之，这种亲近性直接来源于《宪法》第三章第七节有关监察委员会的规范条款，似乎监察法的颁布就是为了第七节监察委员会组织的具体化。当然，监察法的确是宪法监察条款的具体化。但是，所有具体化宪法规范内容的法律都属于宪法相关法吗？答案是否定的。毫无疑问，通过这种笼统的主观亲近性判定国家监察法应当归于宪法相关法是草率和不严谨的。反观亲近性判定，其本质上是对宪法相关法和国家监察法的双重误解。

就宪法相关法而言，宪法相关法论者对宪法相关法概念本身的界定处于模糊状态，即认为其就是除宪法、行政法、民商法、刑法、社会法、经济法、诉讼和非诉程序法之外的法，从而事实上将宪法相关法当成了兜底性法律部门。正是对宪法相关法兜底性的认知，使得相关论者在直觉上第一时间将监察法归入其内。实际上，宪法相关法有其严谨的内涵和外延。所谓“宪法相关法”，即是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，[15]其包括有关国家机关的组织及其职权方面的法律、①例如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等。有关国家主权的法律、②例如《国籍法》《国旗法》《国徽法》《专属经济区和大陆架法》等。有关地方自治的法律、③例如《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》等。有关基本权利保障方面的法律。④例如《集会游行示威法》《工会法》《国家赔偿法》《未成年人保护法》《归侨侨眷权益保护法》《残疾人保障法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》等。这就意味着宪法相关法的外延是确定的，并非毫无界限。就监察法而言，宪法相关法论者存在对监察法本质上的认知偏差，即将其认定为纯粹的监察组织法。当我们矫正宪法相关法的概念之后，实际上仍然不足以将监察法拉出认知偏差的泥淖。缘由在于一旦将监察法归为监察组织法，其自然落入宪法相关法的第一外延，即有关国家机关的组织及其职权方面的法律。当然，如果监察法仅仅是纯粹的监察组织法，根据宪法相关法的基本内涵和外延，将其归入宪法相关法的范畴无可非议。但是，当我们回归监察法的规范框架就会发现，监察法不仅有组织性规定，还有程序性规定，而且从很多角度可以看出，有关监察机关监督和调查的程序性规定是其立法的重中之重。因此，监察法是关于监察机关组织、职能和监察程序方面的法律，而非单纯的监察组织法，并不属于宪法相关法。监察法的组织规范与程序规范兼容构造具有相当的特殊性和识别性：一方面，特殊性在于将监察委员会的组织规范与监察程序规范交融于同一部法律具有显著的立法功利主义痕迹；另一方面，识别性在于除监察法之外，鲜有一部有关国家机关的法律可以将组织规范和外部程序规范（并非内部议事程序）熔于一炉。正是这种兼容构造最终使得监察法区别于宪法相关法。

（二）监察对象与监察程序的特殊性决定监察法与行政法相承但不相属

监察法一定程度上是由《行政监察法》沿革而来，虽然现行监察法去掉了“行政”二字，但是这并不能抹去“监察法”本身蕴含的“行政法”痕迹。回望历史，上自夏商西周，及至晚清修律，下迄新中国行政监察制，数千年的中国监察法制始终具有某种行政色彩，[16]这在人们的认知中为监察法烙下了深刻的行政法印痕。关注当下，监察委员会仍然监督和规范行政机关中公职人员的行为，这就使得监察法与行政法的关系更加“剪不断理还乱”。从监察对象与监察程序的特殊性出发，有助于澄清这一问题。

其一，作为监察对象的公职人员范围大于行政机关公务员，监察对象不仅包含行政公务员，还包含非行政公务员的其他公职人员。按照《公务员法》第2 条的规定，公务员范围包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关这七大机关的工作人员，[17]而根据《监察法》第3 条和第15 条的规定，公职人员是指行使公权力的人员，不仅包括七大机关的公务人员，还包括法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，以及行使公权力的有关人员，如国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员等。公职人员包含公务员，自然也包含行政公务员。这使得监察法超越了行政实体法的范畴。

其二，监察法的规定表明，监察机关不仅监督公职人员，还间接监督国家机关。监察机关对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，可以按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议，从而构成对国家机关的实质性监督。这些国家机关不仅包括行政机关，还包括党的机关、人大机关、政协机关等。监察法调整的社会关系不会涉及行政管理关系、行政救济关系和内部行政关系，唯一可能混淆的是行政法制监督关系。但根据上述分析，监察监督是监察机关监督其他国家机关，而行政法制监督是其他国家机关监督行政机关。这在调整社会关系的层面，使得监察法与行政法相区分。

其三，监察法规定监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和道德操守等职务行为进行监督检查，对职务违法尚不构成职务犯罪的公职人员，经过立案调查，查明违法事实后，对其作出政务处分决定，对不履行职责的国家机关负责人进行问责，这些规定属于行政法的范畴。但监察法规定监察机关对职务犯罪有权进行立案调查，对职务犯罪嫌疑人采取强制措施，依法收集犯罪证据，调查终结后，将案件移送人民检察院依法审查，由人民检察院向人民法院提起公诉。这些程序并不属于行政程序法的范畴。

（三）调查程序与强制措施决定监察法与刑诉法相衔接但不从属

监察法与刑事诉讼法关联。在检察院的职务犯罪侦查权转隶之前，相关侦查程序被规定在刑事诉讼法中。正是因为这些规范条款的原始归属性，才使得规范职务犯罪调查权的国家监察法与刑事诉讼法具有亲近性。除此之外，监察法和刑事诉讼法的规范对象抽象竞合，即都包括职务犯罪调查权（侦查权）。规范对象上的竞合关系意味着监察法规范和刑事诉讼法规范在功能上具有某种相似性，这在一定程度上会促使二者在归类上趋同。值得反思的是，法源传统的承继性、规范对象的相似性充其量只能说明国家监察法是刑事诉讼特别法，但绝不能说明监察法就是刑事诉讼法。

就调查程序和强制措施内容而言，监察法规定监察机关对职务犯罪有权进行立案调查，对职务犯罪嫌疑人采取强制措施，依法收集犯罪证据，调查终结后，将案件移送人民检察院审查起诉，这些调查和强制措施是监察法规定的针对职务犯罪的特殊手段，不适用刑事诉讼法，最多只能说是刑事诉讼的特别法。实际上，监察法对监察工作的每一个步骤规定了严格的程序，其并非一般刑事诉讼程序，如对报案、举报及问题线索的处理程序；对立案调查的审批程序；各级监察机关管辖案件的程序以及移送管辖的程序；职务违法和职务犯罪调查程序；对被调查人采取强制措施的批准程序；对被调查人作出的处置程序；反腐败国际合作的组织与实施程序等。特别是最终处置程序的内容，不仅包含是否移交审查起诉，还包含组织处理、政务处分和问责等内容。而且监察法创制了监察机关独有的留置措施适用程序，留置的内涵显然不同于刑事诉讼当中的任何一种强制措施，[18]甚至与逮捕措施也不同。

就程序的适用主体而言，监察法与刑事诉讼法规范的职务犯罪调查权享有主体前后发生了改变。简而言之，虽然二者都规范职务犯罪的调查行为，但调查行为的作出主体并不一致，监察法通过组织规范构建了全新的职务犯罪调查程序的适用主体——监察委员会。从规范法学的基本原理出发，一个脱离刑事诉讼法适用范围的全新主体的创制就已经宣示了其存在的独立性。如果监察委员会仍然直接受刑事诉讼法的约束，那便没有另行制定监察法的必要。既然已经制定监察法，那即宣告监察法体系已经具有自己的内涵与外延，不再直接受刑事诉讼侦查程序的拘束。①值得强调的是，这里的“不再直接接受刑事诉讼法侦查程序的拘束”仅是从学科分立意义上而言，并非指监察委员会行使职务犯罪调查权完全不接受刑事诉讼法的影响，实际上其证据规则就需要服从刑事诉讼法基本原理。这也正是监察法中的“职务犯罪调查权”不被称作“职务犯罪侦查权”的原因。当然，对于监察法规范未尽之程序性事项，监察机关行为接受来自刑事诉讼法的调控。总而言之，虽然监察法上的职务犯罪调查程序与刑事侦查程序类似，但是二者实际上并不相同，即职务犯罪调查程序并非刑事侦查程序本身，二者衔接但不从属。

三、监察法律部门发展的内在空间与法体系基础

监察法律部门与其他部门法相区别，这是监察法律部门构建必须厘清的基本边界。对监察法律部门的构建而言，与边界同样重要的还有监察法律部门赖以存在与发展的内在空间与法体系基础。一方面，监察法是综合性监察法律，是监察基本法，构成监察法律部门存在与发展的基础；另一方面，监察法对监察机关的组织、职权、权限、程序、法律责任等只作了较为原则性的规定，虽然对新监察体制的建构以及监察委员会的运作提供了法律依据，但这些规定比较原则，不能适应监察实践和反腐败国家立法的需要。随着反腐败实践的发展，必须加快立法进程，使监察立法体系化。这意味着监察法律部门内部还有广阔的发展空间。[19]

（一）监察法是综合性法律

我国一般对国家机关的组织和工作程序分别立法，以保证立法的专门性。监察法采用了与此不同的立法模式。其既有组织法规范，又有权限、行为和程序方面的规范，属于有关监察事项的纲领性和统领性规范，具有较强的综合性特点。产生这一现象的原因有很多，主要可概括为三个方面：第一，监察法的制定是出于监察体制改革实践的需要。由于是将传统的纪律检查、行政监察和检察机关的反贪、反渎和职务犯罪预防三个部门整合，形成了新的反腐败体制，需要及时将监察体制改革的实践成果通过法律形式予以固定和推进，监察法只能既规定监察机构及其职能，又规定监察权限和监察程序。第二，新的监察机构的运行需要法律依据。监察委员会的运行必须符合法治原则，因此，监察机关的组织、职权和工作程序必须及时立法予以规范，以保障监察机关能够及时有效地履行反腐败职能。第三，监察法必须确立监察制度的基本框架。由于监察法是反腐败专门立法，而且在我国的权力监督体系中增设了新的内容，唯有通过监察立法将监察体制嵌入现行监督体系之中，才能使国家机关之间监督权限和监督方式相互贯通。[20]基于实践的限制，有关监察机关的组织、监察官的任职资格和程序、监察机关的调查程序等法律还缺乏立法经验的支持，只能先制定综合性的法律，后续再进行专门立法予以补充。

监察法的综合性在于其集组织、权限、程序规范于一体，具体体现在以下几个方面：

其一，监察法对监察机关的组织作出一般规定。国家机关的组织一般均由专门的法律作出规定，这类法律属于规定国家机关组织和法律地位的专门法律，如法院与检察院的组织事宜由专门的《人民法院组织法》《人民检察院组织法》规定。同时，国家机关的工作人员也有专门的法律作出规定，如《公务员法》《法官法》《检察官法》等。监察法并不是专门规定监察机关组织的法律，其对监察机关的组织和职权作出一般规定，但并没有对监察机关的内部机构设置作出明确规定，也没有规定建立何种监察官制度。监察法只是规定监察机关分为四级，国家监察委员会是最高监察机关，统一领导地方各级监察委员会，县级以上地方各级监察机关受上级监察委员会的领导；对于监察官制度，监察法也只是粗略规定国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度，至于更为具体的内容则由新近制定的《监察官法》予以具体规定。

其二，监察法对监察机关的权限作出一般规定。各级监察委员会是履行监察职能的专责机关，监察法专章规定了监察权限。所谓“监察权限”是指监察机关为履行监督和调查职权而有权采取的监督和调查措施。监察法规定，监察机关在监督和调查过程中，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据，询问证人；有权对可能违法的监察对象进行谈话或者要求其说明情况；有权要求涉嫌职务违法的被调查人作出陈述；对涉嫌职务犯罪的被调查人，有权进行讯问，并要求其如实供述；根据《监察法》第22 条规定的情形和条件，将被调查人留置于特定场所；根据监察法的有关规定，对涉案单位和个人的财产进行查询、冻结，对被调查人的身体、物品和住处进行搜查，有权采取勘验检查、鉴定、通缉、限制出境和技术调查措施。

其三，监察法对监察机关的监察程序作出一般规定。监察程序是指监察机关进行监督、调查和处置而应当遵守的工作程序。监察法关于监察程序的条文并不多，但非常具体明确，体现了程序公正与公开原则。一是监察法规定了工作程序衔接机制。监察机关通过各种方式收集监察对象的违法犯罪线索，应当对这些线索依法分类处理。对于需要初步核实的，应当成立核查组，核查结束后，要写出初步核实情况报告并提出处理建议。经过初核后，认为被调查人构成职务违法和职务犯罪的，应当办理立案手续并作出调查决定。调查决定作出后，应当制定调查方案，根据调查方案依法行使调查权限。调查终结后，根据违法犯罪情节作出相应的处置。因此，从线索处理到立案再到调查处置，主要工作环节都有程序规范，保障监察机关的监察活动高效运作。二是监察法设置了严格的批准程序，以保障职务违法和职务犯罪案件得到及时调查，同时防止错案的发生。可以说，任何监察工作中的决定都需要经过批准程序才能作出。如监察机关的初步核查是违法和犯罪调查的发动程序，为了慎重起见，需要经过监察委员会批准后才能成立核查组；立案必须依法履行批准手续，调查人员在调查过程中遇到的重要事项，需要集体研究并请示批准；对被调查人员采取留置措施必须报请上级监察机关批准。三是监察法对监察机关办理职务犯罪调查案件规定了合理的期限，以保障监察机关依法履行职权，防止违法侵犯被调查人的权利。如监察法规定留置的期限为三个月，特殊情况下可以延长一次，延长时间不得超过三个月。监察机关对被调查人采取留置措施以后，应当在二十四小时内通知其家属和所在单位；监察对象对监察机关作出的涉及其本人的处分决定不服的，可以在收到处分决定一个月内向作出处分决定的监察机关申请复审，复审机关应当在一个月之内作出复审决定。

（二）监察法是监察基本法

现行监察法是监察法体系的主干性法律，是国家监察立法的纲领性法律。从立法目的切入，《监察法》第1 条规定，“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法，制定本法”。监察立法的核心目的是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”。单从文义解释的角度把握“所有”和“全面”两个关键词，足以表明国家监察法的总纲性。对比《行政监察法》，从历史的角度去解释或许更能凸显监察立法初心。已失效的《行政监察法》第1 条规定：“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。”可见，《行政监察法》的立法目的并未将“所有”和“全面”作为关键词。这种变迁不仅说明反腐败立法的持续演进与不断成长，更说明国家监察法作为监察法体系根本性法律的角色设定。

一方面，现行监察法整合了部门法资源，这些资源才是监察法体系的精魂所在。国家监察法首先明确了监察立法的基本宗旨，即对公职人员的全覆盖监督，实现反腐败工作的法治化全面升级；其次确立了监察立法的根本目标，即贯彻中国共产党对国家监察工作的领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制；再次形成了监察工作的核心原则，即独立行使监察权、“以事实为根据，以法律为准绳”、保障当事人的合法权益、权责对等和宽严相济等原则；[21]又次建构了监察组织形式，即以人大选举为基础的监察委员会制度；最后形塑了最关键的监察法律关系，即以监察机关与公职人员、国家机关及其他参与主体间的权利（权力）和义务为内容的法纪监督关系。这些部门法资源是成就国家监察法在监察法体系中纲领性地位的关键。

另一方面，现行监察法为监察法体系的拓展预留空间。实际上，基于监察体制改革的紧迫性，迫切需要框架式的监察立法，于是监察法仅仅对该法律体系的相关法律问题作出比较宏观和原则性的规定，有许多条文和制度留待其他法律作补充。就组织性规范而言，监察法有关监察委员会的办案组织、职权行使保障尚未法定，监察委员会设置规范中监察机构和监察人员的派出权限和程序也需细化，监察官制度尚有充足的建构空间。就程序性规范而言，根据《监察法》第11 条之规定，监察委员会履行监督、调查、处置三项职责，但第五章在进行监察程序具体构建的时候，其中的监督程序比较宏观，调查程序并不全面，最终处置程序亦存在诸多衔接间隙。某种程度上，这种留白一方面指引了规范构建的基本框架、原理与方向，另一方面也为各项制度立法预留了足够的空间，使得整个监察法体系拥有了相当的可拓展性。《政务处分法》便属监察法上政务处分规范及其制度的具体化，[22]其立法目的在于规范政务处分活动，充分发挥监察专责监督与其他国家机关、单位主体监督两个积极性。[23]这具体表明监察法作为监察基本法，为监察法体系的拓展预留了充足空间。

（三）监察法体系的发展性

我国监察法采用原则性立法模式，遗留下大量的规范空白，[24]需要专门立法进行填补，为监察法体系的发展提供了广阔空间。监察法体系的发展性主要体现在两个方面：一是程序层面的发展性，二是组织层面的发展性。

其一，制定监察委员会监督和调查程序方面的法律。监察机关的主要职权是对公职人员进行监督，对职务违法和职务犯罪进行调查，但是，监察法对监察机关如何监督规定得较为宏观，对监督事项、途径、方式、方法等均没有作出具体规定，不利于监察机关依法履行监督职责。因此，应当制定“监察委员会监督法”，对监察委员会接受举报、处理移送调查的违法犯罪线索、处理巡视巡察组移送的公职人员违纪违法问题、处理派驻或派出机关发现的违纪和违法问题等作出规定，使监察委员会的日常监督工作有法可依。同时，监察机关还应当采取谈话、询问等日常监督方式对公职人员进行监督，对发现的违纪和违法行为进行调查与处置。除此之外，还应制定“监察机关调查法”，主要规定监察机关对职务违法和职务犯罪的调查程序。监察法虽然规定了监察程序，但并不是全面的案件调查程序。基于职务违法和职务犯罪的复杂性，监察机关调查职务犯罪既不属于刑事侦查，也不属于行政调查，而是兼具行政调查和刑事侦查特征的特别调查性质。[25]应当通过制定监察机关调查程序方面的法律，规定调查程序的启动与立案、调查措施的适用、技术调查的决定与执行、证据的收集与保存、留置场所的管理、调查终结程序等，从而规范调查行为，提高职务犯罪调查的效率。

其二，制定监察机关组织方面的法律。监察法规定了监察机关的组织机构，但并没有规定各级监察委员会的组织架构，也没有规定监察委员会的内部组织体系及其权力制约关系。因此，应当制定专门的“监察委员会组织法”，对监察机关的组织体系作出全面的规定。同时，制定《监察官法》属于完善监察组织规范的重要内容。监察法规定国家实行监察官制度，监察法并没有规定监察官设置什么样的等级以及如何任免，只能留待以后立法予以解决。此次《监察官法》的制定一定程度上表征着监察法体系的发展特性。除此之外，国家监委已经被赋予监察法规的制定权，拥有创制性立法权限。[26]这为监察法体系的发展性提供了权能支持。

四、监察法律部门证立的最终形态与监察法律关系

部门法存在的重要条件之一是调整特定的社会关系。任何一种法律终究是对特定社会关系的调整和规范，这些不同的社会关系自然产生不同的法律调整诉求，[27]由此形成的法律关系在性质上可以被看作是社会关系的法律拟制。民法有其调控的民事法律关系，刑法也有其调控的刑事法律关系，行政法亦有其调控的行政法律关系。任何部门法必然调整一类独特的法律关系，独特法律关系是部门法成立的关键，监察法律部门的成立正是因为其调整着独特的法律关系——监察法律关系。

（一）监察法律关系的概念提炼与形塑

监察法律关系蕴含在监察法当中，是指受监察法调整的监察机关与其他国家机关、监督对象、当事人及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。监察法律关系的独特性体现在三个方面。与宪法关系相比，监察法律关系法律拟制的典型对象是国家机关与特殊公民——公职人员之间的法纪监督关系，本质上是公职监督秩序在监察法上的表现，而宪法关系法律拟制的对象是国家机关之间、国家与公民之间的社会政治关系，本质上是基本政治秩序在宪法上的表现。与行政法律关系相比，监察法律关系是监察监督与被监督关系受监察法规范调整的结果，而行政法律关系是行政管理关系、行政救济关系和行政法制监督关系受行政法规范调整的结果。与刑事诉讼法律关系相比，监察法律关系以监察机关与公职人员之间的监督关系为核心，而刑事诉讼法律关系是以人民法院与当事人之间的诉讼法律关系为核心的综合性法律关系。具体可以从以下三个方面对监察法律关系进行提炼与形塑。

其一，监察法律关系是一种权力监督关系。监察机关是行使监察职能的专责机关，对于一切公职人员有权行使监督权，从而在监察机关和被监察机关、监察机关与公职人员之间形成了一种监督与被监督的关系。此种监督与被监督关系的基础是权力支配关系，而不是平等基础上的权利义务关系。监察机关是监督者，公职人员是被监督者，监察机关的权力表现为一种职责和义务，而被监察对象享有一定的法定权利，受到监察机关的保障。监察机关与被监察对象所在单位之间的关系也是一种监督关系。例如，国家监察机关应当受到产生它的人大及其常委会的监督，但监察委员会有权对人大常委会机关工作人员、领导干部包括人大代表依法定权限进行监督。

其二，监察法律关系是受监察法规范和调整的关系。只有监察法规定监察机关行使监察权而发生的法律关系才属于监察法律关系。监察机关行使职务违法和职务犯罪调查权时与其他国家机关、公民之间的关系便属于监察法律关系。在此关系下，监察机关有权向其他国家机关和公民调取证据，其他国家机关和公民有提供证据和材料的义务。监察机关行使调查权时与被调查人和其他公民之间的关系也是监察法律关系。但监察机关与其他国家机关之间的关系比较复杂：如果属于宪法调整的，便属于宪法法律关系，不属于监察法律关系；如果属于监察法调整，便属于监察法律关系，不属于宪法法律关系；但若同时受宪法和监察法调整，则由此产生的关系既可以归属于宪法法律关系，亦可归属于监察法律关系，如监察机关在职务违法和职务犯罪调查过程中与人民检察院、人民法院和执法机关的协助与配合关系，监察委员会在调查职务犯罪过程中有要求其他国家机关配合的权力，而其他国家机关有依法协助与配合的义务，这既由宪法调整，也由监察法调整。

其三，监察机关作为监察法律关系的主要主体，享有权力，承担职责。法律关系的内容是权利与义务，在私法关系中这种权利与义务关系的特征较为明显。但国家机关行使权力是法律关系产生的基础，国家机关的权利在法律上表现为权力和职责，这是公法关系最为突出的特点。国家机关为了履行法律赋予的职责，维护宪法和法律的权威，必须严格按照法律的规定行使职权。监察委员会作为宪法和法律赋予的行使监察权的专责机关，有监督、调查和处置之职权，监察委员会行使这些权力就是其法律上的权利。但与一般权利概念不同，监察机关不能放弃行使权力，而只能依法对监察对象进行监督。监察委员会如果不行使监督的职责，就是违法和失职行为。

（二）监察法律关系的主体客体与基本内容

一般来说，法律关系的构成要素是主体、内容与客体，监察法律关系也符合这一构成原理。

其一，监察法律关系主体。法律关系主体是指法律关系的参加者，而监察法律关系的主体是指监察机关行使监察权而导致其他国家机关、监督对象以及其他当事人的参与而形成的参与者。首先，监察委员会是监察法律关系的主体，在所有监察法律关系中，监察委员会都是法律关系的主体，没有监察机关参加的法律关系，不形成监察法律关系。其次，人民法院、人民检察院和其他执法机关是监察法律关系的主体。宪法和监察法明确规定，监察机关行使监督、调查和处置职权时，这些国家机关依法应当予以协助和配合：公安机关有配合监察机关留置、通缉、限制出境、技术调查等义务；人民检察院有依法及时审查起诉的义务；人民法院有及时审判的义务，有配合监察机关查封、扣押和冻结财产的义务。再次，公职人员是监察法律关系的主体。所有公职人员均须受到监察委员会的监督，公职人员必须接受公职人员的监督。监察机关行使监督权时，公职人员必须配合并接受监督和检查，是被监督者。公职人员如果违纪和违法，应当接受监察委员会的调查，此时的公职人员即成为监察法上的职务违法和职务犯罪嫌疑人，应当接受监察委员会的调查和处置，成为监察法上的被调查人。监察机关可以依法对其采取包括限制人身自由在内的强制措施，可以对其违法和犯罪行为予以政务处分并移送人民检察院审查起诉。最后，普通公民也可以成为监察法律关系的主体，监察法规定，监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。可见，公民有配合监察机关的义务，同时，公民还有权向监察机关举报公职人员的违纪和违法行为，向监察机关提供公职人员违纪和违法的线索。如果公民向公职人员行贿，构成犯罪的，成为行贿人，依法应当受到监察委员会的调查和留置，成为监察法上的被调查人，监察机关可以依法追究其法律责任。

其二，监察法律关系的内容。监察法律关系的内容表现为监察法律关系主体之间的权利与义务。由于监察法律关系表现为监察机关行使监察权而发生的社会关系，因此，监察机关的权利表现为“监察机关所行使的监察权”，而监察机关的义务则是“宪法和法律规定监察机关须履行的监察职责”，包括依法保障其他监察法律关系主体的权利和利益等义务。故此，监察机关的权利义务关系是权力和责任的统一体。一方面，监察机关在行使监督和调查权时，有要求其他国家机关依法予以协助和配合的权力，其他国家机关则有协助和配合的义务。但是，监察机关有保守国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务。监察机关在行使监督权时，有要求公职人员配合调查，有要求被监督对象陈述事实的权力；监察机关在行使调查权时，对被调查人行使讯问、搜查、留置等强制措施，被调查人有接受调查的义务，但监察机关必须依法保护被调查人的合法权利，对于不应当查封、扣押和冻结的财产，应当及时解除强制措施，对于不应当立案调查的，应当撤销案件，对于被调查人的个人隐私依法予以保护，被调查人也有权依法要求监察机关保护其合法权利。另一方面，监察机关与监察机关工作人员的关系也是监察法律关系的一部分，同样表现为权利义务关系。监察机关有权要求监察人员依法行使职权，对于失职和违法行使职权的监察人员，有权调查并追究其法律责任。监察人员有权要求监察机关依法保护其法定权利，监察机关有保障监察人员的生活待遇，保护其执法独立性的义务。

其三，监察法律关系的客体。在法理学上，法律关系的客体是权利与义务指向的对象。通常来说，物、行为、人身、精神财富等均可成为法律关系的客体。但是相对不同的法律关系而言，法律关系的客体并不完全相同。如民事诉讼法律关系的客体即没有物的概念，而包括案件事实、诉讼请求和程序事项。[28]监察法律关系的客体与一般法律关系的客体也不相同，监察法律关系权利与义务指向的对象主要是公职人员的违纪违法事实和监察机关行使监察权的行为两种，也即所有监察法律关系的权利与义务均指向事实与行为。一方面，公职人员违纪、职务违法和职务犯罪的事实是指公职人员违反党的纪律和国家法律，客观上产生了职务违法和职务犯罪的事实，如贪污公款和国有资产、受贿、滥用职权、玩忽职守等。监察法律关系围绕违纪、职务违法和职务犯罪事实而展开，所有的监察法律关系主体均参与到监察机关的监察活动中来。另一方面，监察机关行使监察权的行为是指监察委员会依法依规对公职人员行使监督、调查和处置的行为。监察机关的监察行为对被监察对象和监察法律关系的参加人具有拘束力，监察机关在调查和处置过程中，与被调查人以及其他参与人之间产生权利与义务关系。没有监察机关行使监察权的行为，就不会产生监察机关与其他参与人之间的权利与义务。

（三）监察法律关系的典型组合与互动过程

其一，监察委员会与被调查人之间的关系。监察委员会依法行使监察权，对六种监察对象依法进行监督。监察机关发现公职人员存在职务违法和职务犯罪的事实，经过初步核实，认为需要立案调查的，经过批准可以立案调查。此时，监察机关与被调查人之间形成了监督与被监督、调查与被调查的关系，这是最主要的监察法律关系。监察委员会如果经过初步核实，认定公职人员存在职务违法和职务犯罪的嫌疑，可以经过批准后立案调查，被调查的公职人员即成为被调查人，监察委员会与被调查人之间形成了权利义务关系。监察委员会依照法律对被调查人进行调查，有权根据监察法的规定适用强制措施，有权要求被调查人如实供述自己的违法和犯罪事实，有权要求其他国家机关依法予以协助与配合。被调查人有权要求保护其合法权益，不受虐待和非法取证的权利。监察委员会有义务保护被调查人的基本权利，如对于已经留置的被调查人，监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。禁止疲劳讯问和侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。

其二，监察委员会与监察人员之间的关系。监察委员会与监察人员之间的关系是监察机关内部的监督与管理关系。但是，监察委员会按照我国行政层级设置，国家监察委员会是国家最高监察机关，领导地方各级监察机关，上级监察机关领导下级监察机关。因此，《监察法》第15 条第1 款将监察机关的公职人员纳入监察对象，即上级监察机关有权对下级监察委员会及其派出和派驻机构的监察人员进行监督，如果监察人员存在职务违法和职务犯罪事实，上级监察委员会应当依法予以调查并作出处置决定。此种情形下，监察委员会与监察人员之间的关系为监察机关与被调查人员的监察关系。监察委员会与监察人员之间的关系除存在上述监察法律关系之外，还存在另外一种法律关系，即监察委员会与监察人员工作上的内部监督关系，这是一种特殊的监察法律关系。如《监察法》第55 条规定，监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。如果监察机关工作人员在从事监察工作时存在违反工作纪律或者违反法定程序的情形，可以由监察机关的内部专门监督机构进行监督。例如，监察工作人员打听案情、过问案件、说情干预等违反工作纪律的情形，虽然违法程度较轻，但损害监察机关的权威性，应当由监察机关作出处理。

其三，监察委员会与其他国家机关之间的关系。监察机关在行使监察权时与其他国家机关产生法律关系，也即监察机关作出监督和调查行为而与之发生的法律关系。监察机关与法院、检察院及其他执法机关的关系首先是协助与配合的关系，其次是制约的关系。就协助和配合而言，监察委员会有权要求其他国家机关协助和配合调查，有权要求其他国家机关移送职务违法和职务犯罪线索，有权要求公安机关协助和配合搜查、通缉，有权要求其他国家机关配合进行技术调查，有权要求人民法院和人民检察院配合其冻结、没收财产。就制约而言，一方面，监察机关受到司法机关的制约，监察机关对职务犯罪调查终结后，应当将案件和证据移送人民检察院审查起诉，人民检察院可以将案件退回监察委员会补充调查，经过上级人民检察院批准后，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依照《刑事诉讼法》的规定，对案件进行非法证据排除，可以建议人民检察院补充侦查。另一方面，其他国家机关受监察机关制约，监察机关对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议，对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议，被问责的单位及其领导人员应当配合和接受问责。

其四，监察机关与监察工作参与人的关系。监察工作参与人是指除监察对象和相关单位的领导人员之外，参与监察原监督和调查活动，从而与监察机关之间形成权利义务关系。监察法规定，监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据，有关单位和个人应当如实提供，任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。此处所指之个人，既包括公民，也包括公职人员，其因监察机关的行为而形成与监察机关之间的监察法律关系。对于不按要求提供有关材料，拒绝、阻碍调查措施实施等拒不配合监察机关调查的，提供虚假情况，掩盖事实真相的个人，监察机关有权依法追究其法律责任。同时，监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私，有保密的义务。

结语

以第五次宪法修正案为根本法依托，以监察法为中心展开，我国构建了一套与世界其他国家相异的独特监察制度，全面更新了我国的权力监督架构。传统理论无法为这一制度及其所承载的独立监察权提供系统且有效的解释框架。从独立监察法律部门的统一维度出发，有利于系统理解与准确适用监察法，把握监察制度，进而为理解与规范监察权建立坐标系。从独立监察法律部门的提出动力角度来看，宪法所创制的独立监察权预设了部门监察法，监察权的行使也从理论和实践多层面提出了监察法律部门构建的要求；从独立监察法律部门的边界来看，监察法既非宪法相关法，亦非行政法，更非刑事诉讼法，其与宪法相关但不隶属，与行政法相承但不相属，与刑诉法相接但不从属；从独立监察法律部门的内在空间与基本范畴来看，监察法体系构成监察法律部门的规范基础，而监察法体系以国家监察法为纲领性法律，以组织法、程序法等法律为专门补充性规范，整体支撑监察法律部门；从独立监察法律部门的存在条件与基本形态来看，监察法律部门调整特定法律关系，此为监察法律部门得以成为独立法律部门的基本要素，也是监察法律部门区别于其他法律部门的根本所在。由此，可以构建出系统理解国家监察权的规范与理论场域。