以市域社会治理现代化中观维度构建兵团人民调解工作新模式

韩景峰（新疆生产建设兵团司法局副局长）

陈 晔（上海市司法局）

人民调解享有“东方经验”的美誉，具有深厚的文化底蕴和悠久的历史传统，面对复杂多变的社会纠纷，早已成为解决矛盾冲突的重要方式，①强世功：《权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统》，《北大法律评论》，2000年第2期。在中国社会治理中扮演着重要的角色。《人民调解法》立法目的是“完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定”。②李德恩：《论新时代人民调解的发展路径》，《北方工业大学学报》，2022年第1期。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家治理的重要基石。市域社会治理既要贯彻落实好中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和上级的任务要求，又要立足实际对本市域社会治理统筹谋划、周密部署、推动实践，在国家治理中具有承上启下的枢纽作用。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，处于推进基层治理现代化的前线位置。③陈一新：《推进新时代市域社会治理现代化》，《人民日报》，2018年7月17日。党的十九届四中全会提出，加强和创新社会治理，构建基层社会治理新格局。党的十九届五中全会提出，完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理。人民调解作为具有中国特色的一项法律制度，对于防范化解社会矛盾纠纷、保障人民群众合法权益起到了重要作用，是维护社会和谐稳定的“第一道防线”，为推进市域社会治理现代化提供了有力保障。

一、市域社会治理现代化中观维度的含义和作用

（一）市域社会治理现代化中观维度的含义

1.从社会治理布局的角度来看。“市域”归属于行政区划的范畴，是指辖区内市、区（县）、乡（镇）、村所确定的地域范围。具体来说，国家和省域层面着眼于宏观，负责政策法律法规的研究与制定；区（县）域层面立足于微观，负责具体任务的执行与落实；市域层面介于国家、省域和区（县）域之间，既是国家社会治理大政方针的执行者和落实者，又是基层社会治理的指导者和推动者，也是社会治理的“前线指挥部”，还是推动社会治理现代化建设的实施主体，在推进治理体系、治理能力现代化发展中发挥着承上启下的作用，处于至关重要的中观维度。

2.从工作职能定位的角度来看。市域社会治理涵盖“市域”“社会治理”等多个范畴，④徐汉明：《市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径》，《理论探索》，2020年第1期。作为我国开展基层治理的探索创新，是国家治理在市域范围内的具体体现⑤康兰平：《区块链技术赋能民族地区市域社会治理现代化的制度逻辑与创新路径》，《广西民族研究》，2020年第5期。。作为一个行政区划概念，“市域”具有承接宏观与指导微观的显著特征，既是具有行政资源的综合体，也是人流、物流、资金流、信息流的汇聚地，更是统筹谋划、周密部署、推动实践的关键点，在开展社会治理过程中，门类广泛、对象多样、内容具体、责任重大，肩负着省级行政区与县级行政区的承接职责。

3.从工作效果预期的角度来看。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实践，⑥陈成文、陈静、陈建平：《市域社会治理现代化：理论构建与实现路径》，《江苏社会科学》，2021年第1期。作为国家治理体系的重要组成部分，其具有与上下层级密不可分的工作职能。⑦张新平、卓林杰：《中国市域社会矛盾化解机制的重构》，《武汉科技大学学报（社会科学版）》，2022年第24期。如何更好地化解市域社会矛盾、满足人民群众差异化需求，防止个体风险转化为系统风险、局部风险转化为全面风险，是市域社会治理追求的现实价值。作为治理体系运行的重要纽带，“市域”具备处置问题，满足需要，加强和创新治理方式的内生动力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级。⑧陈一新：《推进新时代市域社会治理现代化》，《人民日报》，2018年7月17日。市域社会治理不是“市域”与“社会治理”的简单相加，而是在党的领导下，高效统筹政府部门、社会民间各方力量，推动服务重心下移，不断完善治理体系，服务大局的重要举措。⑨郭莉娜：《整体性治理：市域社会治理现代化的新向度》，《哈尔滨市委党校学报》，2021年第6 期。

（二）人民调解在市域社会治理现代化建设中的作用

司法行政机关在促进经济社会发展、推动民主法治建设、维护社会和谐稳定、保障人民群众合法权益等方面发挥着重要作用，⑩姜海涛：《司法行政制度改革发展40年回顾与展望》，《中国司法》，2020年第8期。在推进市域社会治理现代化建设中承担着统筹推进全面依法治国、行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务等重要职责，其中人民调解作为群众自治性纠纷解决机制，在预防化解民间纠纷方面发挥了重要作用。随着人民调解工作职责的不断优化，服务内容的深入拓展，当前，已经逐步形成了服务、维稳、创新的工作布局和实施方式，11苗林：《发挥司法行政机关在推进市域社会治理现代化中的作用》，访问网址：http://sfj.beijing.gov.cn/sfj/sfdt/sfxzyw59/664617/index.html，访问时间：2022年9月3日。在推进市域社会治理中起到了关键作用。

1.党建引领服务社会发展需求。党建引领是一切工作的基石，人民调解工作的服务功能在党的领导下不断发展壮大。进入新时代，面对人民群众对平安中国及法治建设的新需求、新期盼，人民调解工作既注重发扬密切联系群众的优良传统，又着力发挥党组织战斗堡垒作用，彰显党员先锋模范作用，不断打造高标准、高质量的调解服务品牌，在推进市域社会治理现代化建设中展现出了积极作用。

2.维护安全保障社会和谐稳定。人民调解面向社会，直达基层，具有独特的主动性、自治性、协商性、适应性，是了解、反映、对接社情民意的采集器，是收集矛盾、冲突、不和谐因素的吸尘器，是释放正能量、引导新风尚、汇集凝聚力的扩音器，是推进市域社会治理现代化建设的有力工具。

3.守正创新营造社会良好环境。如何切实保障公民、法人和其他组织合法权益，在平衡社会利益、调节社会关系、引导社会行为过程中，发挥人民调解工作的主观能动作用，是值得思考与探索的问题。在实践中，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用，不断完善社会矛盾纠纷多元化解综合机制，确保“问题不激化、矛盾不上交”，为市域社会治理现代化建设提供坚实的基础。

二、兵团人民调解“三个强化”新模式的工作实践

如何便捷、高效地处理各类矛盾纠纷，回应人民群众对人民调解工作的新需求和新期盼，是对国家治理能力提出的现实考验。司法行政机关应主动作为，敢于担当，充分发挥人民调解工作基础作用，提升工作质量和效率，打造多元并举的现代化矛盾纠纷解决模式，筑牢和谐稳定的“第一道防线”。12孟婷婷：《踔厉奋发 笃行不怠 奋力推进人民参与和促进法治工作高质量发展——访司法部人民参与和促进法治局局长罗厚如》，《人民调解》，2022年第1期。新疆生产建设兵团司法行政系统进一步顺应社会主要矛盾的深刻变化，持续提高源头治理能力，深化兵团改革，不断彰显基层社会治理指导者、推动者的中观维度作用，构建了“三个强化”的工作模式，引导人民调解工作掌握“主动权”，锤炼“真功夫”，实现“零隐患”，为维护新疆社会和谐稳定和长治久安作出了积极贡献。

（一）强化组织保障，夯基固本，牢牢掌握“主动权”

近年来，兵团司法行政系统围绕依法治理体系建设、矛盾风险化解、公共法律服务优化等重要领域，明确责任，强化措施，逐步达到预期目标。

1.厘清职责边界，在统筹规划、分类指导中彰显硬核力量。发挥好人民调解的多元职能，将矛盾纠纷排查、社会风险防控、法律服务提供有效贯穿于工作全过程，对维护地区和谐稳定、提升市域社会治理现代化能力水平至关重要。13田阳、邱岳英：《社会力量参与市域社会治理现代化创新机制研究——以崇明人民调解工作为视角》，《上海法学研究》集刊2021年第15卷。兵团司法行政系统按照《兵团司法局推进市域社会治理现代化试点工作实施方案》，充分发挥党委总揽全局、协调各方的核心作用，健全社会治理机制，与司法行政工作同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩，切实把党的领导贯穿于市域社会治理各方面。一是构建人民调解工作大格局，认真贯彻落实《关于建立完善以人民调解为基础的大调解工作格局的实施意见》，巩固、夯实和规范团场（街道）、连队（社区）人民调解组织建设，不断延伸人民调解工作触角，建立形成多层次、宽领域、强规范的组织体系。二是通过参加市域社会治理推进会、完善连队改革例会等途径，全面掌握辖区连队数量的增减情况、信息名录，采取“清单式”“点穴式”方式精准施策。各师市司法局加强基层建设，成立人民调解工作指导小组，制定方案，统筹规划，分类指导。三是强化师市、连队（社区）的人民调解委员会改选和聘任工作，印发《关于在兵团各连队“两委”换届选举中加强人民调解组织队伍建设工作的通知》，依据人民调解法，对标《全国人民调解工作规范》14司法部发布的《全国人民调解工作规范》，于2020年12月30日起实施。，加强组织、制度、阵地、业务规范化建设，选聘配强专兼职人民调解员，形成架构齐备的组织体系，确保设置规范、制度健全、队伍整齐、工作顺畅、群众满意。

2.借鉴先进经验，在协同配合形成合力中展现工作效果。人民调解是依赖基层社会的自有途径和内生资源因地制宜地化解矛盾纠纷，帮助当事人快速修复关系，尽早恢复到生活常态的工作方法。15魏小强：《通过自治解决乡村纠纷》，《学术交流》，2015年11月。兵团司法行政系统贯彻落实把“枫桥经验”1620世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。坚持好、发展好，把党的群众路线贯彻好的重要精神，凸显人民调解工作化解社会矛盾纠纷“第一道防线”作用。17赵德金：《发扬人民调解优良传统 更好维护人民群众合法权益》，访问网址：https://news.gmw.cn/2021-06/26/content_34951407.htm，访问时间：2022年9月9日。一是贯彻落实《坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动实施方案》，在“春节”“两会”等重要时间节点，将矛盾纠纷排查化解同房屋安全隐患排查整治、疫情防控复工复产等重点工作结合起来，加强源头预防、定期排查、分析研判、风险预警和纠纷调处，切实将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。二是落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求，推进人民调解、行政调解、行业调解、专业调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动，逐步形成工作合力。18杨静：《“用最小的公章”打通最后一公里——南海“147”纠化机制与基层社会治理现代化》，《西北政法大学南海区基层社会治理的实践与经验项目课题组第二期结项报告》。建立行业性、专业性人民调解委员会275个，驻法院（法庭）调解室17个，驻派出所（交警队）调解室21个，驻信访部门调解室17个，特色个人调解工作室79个。三是落实《关于开展律师调解工作的实施意见》，发挥律师专业优势，组织律师参与社会矛盾纠纷化解。2021年至2022年，在人民法院、公共法律服务中心、律师事务所设立律师调解工作室（中心）61个，有在册律师调解员425名，累计调解案件198 件，形成书面调解协议的103件，即时履行75件，法院确认调解协议书108件。

3.织密运行网络，在数据汇集、资源共享中体现治理智慧。基层组织是党和政府密切联系群众的桥梁，是各种社会矛盾集中反映的平台，19崔亚东：《论司法的人民性》，《东方法学》，2021年第5期。是国家治理体系和社会稳定发展的基础，是法治中国建设的最终落脚点。20南杰·隆英强：《基层社会治理与乡村法治建设理性思考》，《民间法》，2018年第1期。兵团司法行政系统注重把人民调解工作科学植入社会治理体系中，不断向基层一线延伸工作触角。一是以连队居民小组、楼栋为单元推动设立矛盾纠纷调解小组，配备“纠纷信息员”，各师市已设立9500余个矛盾纠纷调解小组，确保人民调解网络全覆盖。第二师铁门关市三十团强化“网格化”管理，将全团划分为22个网格、85个楼栋单元、312名联户长，常态化开展巡逻防控和“全域大排查”，疏通基层社会“毛细血管”，改善基层社会“微循环”，做到“哪里有职工群众，哪里就有人民调解”。二是以源头预防化解纠纷为主线，以“三查三化三优”为抓手，聚焦突出问题，清隐患、化风险、护稳定、促和谐。学习借鉴“红枫义警”21“红枫义警”是浙江省诸暨市枫桥镇一个由热心群众为主体警民合作的平安公益类社会组织，成立于2017年7月。“福田模式”，22“福田模式”是充分发挥现有政治优势，把基层社会治理做到精准、精细、精致。等经验做法，保障职工群众诉求表达、利益协调、权益保障。三是完善公安、综治、国土等部门信息互通、资源共享、工作联动机制，实现社会治理资源整合、力量融合、功能聚合。联合兵团信访局、公安局、人民法院先后印发《关于加强信访与人民调解对接工作的实施意见》《关于做好“公调对接”工作的实施意见》《关于做好“诉调对接”工作的实施意见》，提炼总结第三师人民调解员“五大作用”、五师“诉调对接”工作经验，健全完善人民调解与各单位、各部门衔接联动机制，促进纠纷当事人和解、息诉、罢访。

（二）强化能力提升，凸显特色，实干锤炼“真功夫”

人民调解在基层社会治理中既承担着化解矛盾纠纷，保障当事人合法权益的功能，23宋朝武、罗曼：《基层治理现代化与人民调解制度的改革路径》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2019年第3期。也肩负着社会风险源头预防、普及法律知识、培育法律信仰等多重任务。24田阳、邱岳英：《社会力量参与市域社会治理现代化创新机制研究——以崇明人民调解工作为视角》，《上海法学研究》集刊2021年第15卷。兵团司法行政系统结合工作实际，以语言通俗化、程序规范化、回访常态化为目标，着力提升工作质效和覆盖面，努力把矛盾纠纷吸附在当地、消除在萌芽。各师市、团场、连队积极履行化解矛盾纠纷、维护社会稳定的政治责任，逐步形成各负其责、齐抓共管的良好局面。25梅桂萍：《新疆兵团：坚守为民宗旨 建设平安兵团》，《人民调解》，2022年第1期。

1.坚持党建引领服务群众，展现实干作风。推动人民调解工作落地见效，就是通过党委、政府引导，调动社会力量，激发群众自发、自主、自觉参与，逐步实现自我管理、自我教育、自我服务的过程。26朱晓燕、林丽娇：《市域社会治理中基层政府与公众协作机制研究——以杭州市余杭区为例》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》，2020年第2期。兵团司法行政系统开展“我为基层解难题”“学党史、强信念、跟党走”“党旗映天山”等活动，通过党委中心组学习、集中培训、干警自学等方式丰富组织生活，推进实际工作。一是把思想建设、政治引领贯穿人民调解工作始终，充分发挥党员先锋模范作用。支持具备条件的师市、团场人民调解中心、行业性专业性人民调解委员会、各级人民调解（员）协会建立党组织，落实基层党建制度，严格党内政治生活。二是丰富党员人民调解员组织生活。通过各种方式，加强党性修养，执行工作纪律，树立廉洁形象。三是组织开展人民调解员学习培训。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平法治思想武装头脑、指导工作、推动实践。四是加强人民调解员职业道德教育，增强人民调解员的社会责任感、职业荣誉感。五是要求人民调解员熟练掌握运用人民调解工作方法，充分尊重当事人的各项权利，引导当事人运用法律武器维护自身合法权益。

2.构建高素质专业化队伍，提升综合能力。人民调解是党和政府“知民情、晓民意、解民忧、暖民心”的有效途径。27石恒堂：《改革创新人民调解制度的几点思考》，《中国司法》，2018年第8期。人民调解专业化是满足社会需求、获得社会信任与支持的核心手段28张西恒：《人民调解专业化问题探讨》，《理论探索》，2019年第4期。。兵团司法行政系统着力提高人民调解员队伍专业化水平，制定《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》，不断提升矛盾纠纷多元化解“软实力”。一是建好师市、团场人民调解中心，优化公共法律服务站设施配置，落实专职人民调解员持证上岗、教育培训、等级管理、监督考核等制度，充分发挥调解员、网格员、律师、法官等多方力量的专业作用，努力实现“小事不出连，大事不出团场”。2021年至2022年，兵团共配备专职人民调解员815 名。二是推广第三师发挥专职人民调解员“五大员”作用的经验做法，努力推动“枫桥经验”兵团本土化。为加强人民调解员队伍专业化、职业化、规范化建设，各师市按照《兵团人民调解员等级评定办法（试行）》，组织开展人民调解员等级评定工作，截至目前，经各师市组织评定四级人民调解员2308人，三级人民调解员1016人，二级人民调解员229人。三是充分利用13个援疆省市的人才资源优势，持续举办“兵缘大讲堂”视频讲座，开展岗前培训、年度轮训、观摩交流、旁听庭审、委托培训，扩大人民调解员知识覆盖面。四是顺应互联网发展趋势，建立人民调解员网络培训平台，推动信息技术与人民调解工作深度融合。2022年，兵团司法局借助“法治兵团”微信公众号“微学习”栏目，上线人民调解知识问答，经统计，截至5月底，有9876人次参与其中，强化了人民调解员、基层“两委”对人民调解相关法律法规常识的了解和掌握。五是将红色文化、法治文化、传统文化融入兵团精神、胡杨精神、老兵精神，强化思想政治教育，全方位提高人民调解员的政治素养，为人民调解员特别是专职调解员排查、调处、化解复杂疑难纠纷、处置突发重大问题，提供坚强的政治思想保证。

3.注重人力资源培养储备，优化专家结构。师团两级人民调解中心，根据需要建立了由不同行业背景、专业知识储备等社会人士组成的人民调解员专家库，负责向人民调解委员会提供专家咨询意见和调解建议，推动人民调解工作向集约化、行业化、专业化转型。29张波：《人民调解：化解社会矛盾的主渠道》，《学习时报》，2021年5月5日。兵团司法行政系统积极在师市、团场建立矛盾纠纷专家库，师市人民调解员专家库人员组成在30人左右，团场在15人以内，聘任律师、基层法律服务工作者及医疗卫生、婚姻家庭、劳动争议等不同行业专业领域人才加入其中，扩充人力资源储备，参与重大、复杂矛盾纠纷的调解工作。

（三）强化效能发挥，精准服务，竭力实现“零隐患”

兵团司法行政系统持续发扬扎根基层、联系群众的工作传统，3年来坚持开展“涉疫情矛盾纠纷集中排查化解”“涉疫情企业复工复产矛盾纠纷排查、梳理、调解”等专项工作，通过普及法律知识，讲解维权流程，解答法律疑问，帮助破解难题30胡玉鸿：《“以人民为中心”的法理解读》，《东方法学》，2021年第2期。等方法，保障人民群众的合法权益，维护社会和谐稳定。

1.纵向到点，构建规范成熟的工作运行体系。推动建立以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。加强各类调解的衔接联动，形成工作合力。整合各类调解资源和力量，联动化解重大疑难复杂矛盾纠纷。兵团司法行政系统根据工作要求，协调法院、检察院、公安、信访等部门联合印发《关于建立完善以人民调解为基础的大调解工作格局的实施意见》，依托各级公共法律服务平台，健全人民调解与行政调解、司法调解衔接联动机制，完善“公调对接”“诉调对接”“访调对接”等具体措施，形成与公证、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等矛盾纠纷解决方式互相衔接的工作机制。一是各师市司法局为法院（庭）、便民警务站、信访接待点、人民调解工作室派驻专职人民调解员，提高矛盾纠纷接待、受理、分流能力。二是建立连队每周一次、团场每半月一次、师市每月一次的集中排查、分析研判工作机制，做到“因人预防、因地预防、因事预防、因时预防”，做到信访矛盾第一时间发现、报告、受理、调处、化解。三是尊重民族风俗习惯。第十四师昆玉市司法局针对矛盾纠纷特点、调解工作规律，在皮山农场二二五团18个连队设立特色调解工作室，聘请政治立场坚定、公道正派、群众认可度高的党员调解员牵头，开展涉少数民族群众矛盾纠纷调解，充分尊重少数民族风俗习惯，依法运用“场规民约”调解矛盾纠纷，达成协议后帮助申请司法确认，有力维护了少数民族职工群众的合法权益。

2.横向到边，最大限度满足差异化需求。兵团司法行政系统重点围绕维护安全稳定、营造法治环境、服务保障民生等工作职责，倡导小矛盾、小纠纷依靠基层人民调解组织第一时间就地化解，行业专业矛盾纠纷，以行业性专业性人民调解组织为主体化解，信访矛盾等复杂疑难矛盾纠纷，实行“一案一策”，协调多方力量联合化解，对可能影响社会稳定的重大矛盾纠纷加强跟踪稳控，防止矛盾激化升级，通过组织专班化解等方式，做好拖欠农民工工资、侵害妇女儿童老年人合法权益等典型矛盾纠纷的排查、化解工作，凸显矛盾纠纷多元化解的整体效果。31张波：《人民调解：化解社会矛盾的主渠道》，《学习时报》，2021年5月5日。一是建立初信、初访、未决事项引入人民调解工作机制，建立“老兵调解工作室”“夕阳红调解工作室”等多点连片的调解网络。二是以连队“两委”和人民调解员为“主角”，整合人民调解员、连队法律顾问、社区网格“微治理”力量，以网格小组为基本单元，推进“法律明白人”培育工程，提升矛盾纠纷化解工作质效。

3.有破有立，抓“牛鼻子”啃“硬骨头”持续攻坚克难。兵团司法行政系统坚持调解紧跟民需走、项目走、警情走，开展“战疫情、解纠纷、促发展服务农民工”、防范“民转刑”等专项矛盾纠纷化解活动，通过群防群治，有效化解矛盾纠纷。截至目前，共开展矛盾纠纷排查11839场次，预防纠纷4286件，为4.3万名职工群众提供调解服务，调处案件18837件，调解成功18770件，案件调处成功率达99.6%，其中，司法确认2988件，协议履行案件数16894件。调处的案件涵盖交通事故纠纷、婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、劳动争议纠纷、医疗纠纷等十七大类，调解协议涉及金额达9亿元。一是拓展人民调解工作范围。做好多发性、常见性矛盾纠纷化解；做好深化改革、城镇建设、乡村振兴中出现的热点、难点矛盾纠纷化解；做好跨地区、跨行业、跨兵地、跨部门的矛盾纠纷化解。第三师图木舒克市五十三团压实司法行政干警、连队“两委”成员、专职人民调解员、联户长、网格员、楼栋长工作责任，自下而上，条块结合，做到“全覆盖，底数清、情况明”。二是创新人民调解工作方式。协调各方资源，推动形成“上下联动、信息互通、数据共享”的大调解工作格局。第二师铁门关市三十团整合公共法律服务资源，通过“调解+民警”“调解+党员”“调解+双联户”等方式，就地化解矛盾纠纷，有效避免矛盾纠纷激化升级。三是推动“互联网+”发展。第九师司法局以电视屏、电脑屏、手机屏“三屏”32梅桂萍：《新疆兵团：坚守为民宗旨 建设平安兵团》，《人民调解》，2022年第1期。为载体平台，推动传统调解向“智慧调解”转型升级，达到了“让数据多跑路，让群众少跑腿”的工作目标。