零工类型农民工的矛盾境遇与社会治理

张传文 ，李德才

(1.安徽农业大学 马克思主义学院，合肥 230036； 2.合肥学院 经济与管理学院，合肥 230601)

在当代中国，零工类型农民工是一个特殊群体，研究他们的生存与工作状态，对于提高社会治理能力和社会治理现代化水平，以及构建和谐社会，具有重要意义。

1 零工类型农民工的历史演进与矛盾境遇

1.1 零工类型农民工的历史演进

农民工与零工是相互交叉的概念。农民工是改革开放后逐渐形成并不断壮大的社会群体。20世纪80年代末中国形成民工潮，2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》正式使用“农民工”称谓，《2019年度农民工监测调研报告》宣布农民工总量为29 077万人。《2020年度农民工监测调研报告》宣布全国农民工总量为28 560万人。数字对比可以发现，2020年的农民工总数比上一年度减少了517万人。这主要是由疫情冲击所致。农民工不全是零工，许多农民工是与企业存在明确劳动合同关系的相对稳定的雇员。

零工的词源有两个，一是指传统汉语中的短工、临时工、零散工。如此指谓的零工类型农民工多指城镇劳动力集散市场上的来自农村的打短工者。[1]二是借鉴西方的“Gig economy”(零工经济)。如此指谓的零工通常又划分为“新零工”与“传统零工”[2]，或高技能零工与低技能零工[3]，或“众包”与“按需工作”[4]。二分零工类型中的前者必须借助于互联网、数字平台等科技成就，而后者则不是必须的。译自西语的传统零工与汉语中的临时工区别不大。2017年6月国务院会议首提“零工经济”，2020年5月李克强总理在全国两会期间回答中外记者提问时说，中国零工经济从业者达“2亿人”[5]。零工也不全是农民工，许多网约司机或经由平台送外卖者就是城市居民而非农民。

零工类型的农民工，也就是农民工中从事零工者，应当是中国零工劳动者的最大群体，一般属于传统零工、低技能零工的范畴。这也是中国的零工与西方发达国家的零工的重大国情差别。[6]与零工类型农民工相近的使用较多的学术概念是“非正规就业”[7]或“灵活就业”[8]的农民工。当然，非正规就业者可为自雇者，也可为他雇者；可为城镇户籍，也可为农村户籍，而非正规就业农民工通常认为是拥有农村户籍的他雇者，因为面对非正规就业“拥有城镇非农业户口的劳动者更可能选择‘不工作’”[8]。

零工劳动方式，也可以说历史悠久。他们“没有固定的职业，只给人家做短工，割麦便割麦，舂米便舂米，撑船便撑船。工作略长久时，他也或住在临时主人的家里，但一完就走了”[9]。新中国成立后很快建立起严格的计划经济体制，自1956年“三大改造”胜利结束之时起，全体国民要么是国营经济组织的职工，要么是集体经济组织的职工(在城市)或社员(在农村)，每个人都是某一单位的成员，绝大多数人的单位身份终身不变，因此打短工者几十年间几乎绝迹了。但这并不值得庆幸。胡鞍钢说，当时的中国是“消灭了非正规就业的发展中国家，这显然不符合中国基本国情”。[7]而改革开放之后，随着乡镇企业的崛起，特别是个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济的不断发展，农民工作为重要的劳动群体从无到有，规模日渐壮大，其中的很大一部分成为了零工。

特别值得注意的是，零工类型的农民工在当代中国不再是边缘的、补充的劳动生存方式，而是成为常态的、主流的劳动生存方式之一。最常见的零工农民工劳动方式可描述如下：在城市近郊自发形成一些农民工劳务市场，许多农民工每天早上四、五点钟来到劳务市场，农民工与雇主(或其代理人)就当天的劳动内容、劳动报酬谈妥后，即由雇主(或代理人)用车辆运往劳动地点，从早上八点左右开始劳动，一般从事的都是较重的体力活，中午雇主通常提供一份免费午餐，下午五点左右收工，当场发放一天的工资，通常用支付宝、微信等线上方式支付，工资支付后双方权利义务即告终结，通常雇主还负责把农民工送回城市，由农民工乘坐公共交通工具自行回家休息，如此日复一日、周而复始。

这种劳动方式目前在我国许多地方非常流行，在中西部地区大约占到了男性农民工的1/3到1/2。根据国家统计局《2019年农民工监测调查报告》，仅建筑业者就占到2.9亿农民工的18.7%，居民修理与服务业占12.3%，二者加起来占农民工比例的31%，结合实地调研，他们中的大部分目前都是零工类型的农民工。结合李克强总理2020年全国两会期间提供的数据，零工类型农民工群体的规模应该在1.5亿人左右，加上其家庭成员，这种劳动方式影响到3～5亿中国人的生产生活。

1.2 零工类型农民工的矛盾境遇

零工类型农民工的生存状态，既有进步与优点，因而对这种劳动方式不能完全予以否定；但他们的生产与生活又存在严重的缺陷与冲突，因而也不能完全予以肯定。对此，学者们描述为一系列的矛盾或悖论。

其一，就业与失业。零工的重要特点，一是劳动关系的快速形成，譬如经由劳务市场上的短暂协商，甚或经由网络平台上的简单交流即可缔结；二是就业门槛较低，传统零工的劳动技能要求不高，大多农民工均可胜任相应的岗位。在这个资讯发达与交通便捷的时代，农民工容易以零工的方式就业。但是零工劳动关系都是短暂的，这就造成了失业的常态化。零工类型农民工几乎每天都存在找工作的问题，也正因为如此，失业的阴影始终伴随着他们。从劳动力市场需求的角度说，经济繁荣时，农民工失业的几率相对小一些，而经济乏力时农民工失业的情况就趋于严重。从劳动者自身的角度说，身体强壮、技术娴熟的农民工易于就业，而年老体衰、技术能力弱的农民工难于就业。有的农民工长期失业，只好退回农村。但退回农村主要是因为农村的生活费用较低，而不是靠农业劳动挣钱，因为小规模种植的收入实在太低了。“曾经被视为‘命根子’的耕地现或处于‘食之无味，弃之可惜’的尴尬地位”。[10]特别是随着智能化劳动的日益加深，体力劳动者的失业必然越来越严重。

其二，增加收入与得不偿失。在市场竞争较为充分的情况下，农民工的工资水平相对透明。假如可以充分就业，虽然从事的是重活、脏活，但收入还是相当可观的，以较为普通的300元/日计算，每年可得到10余万元的收入，实际上达到了中等收入水平。还有一点，就是零工农民工可以及时得到工资，不存在年底向雇主讨薪之类的老大难问题。但是在激烈竞争的情况下，劳动者常常被迫接受低工资。为了增加收入，劳动者被迫加班加点，牺牲休息时间。这既降低了劳动者的生活质量，使劳动者没有时间从事学习，提高其知识、技能与劳动能力，甚至还可能伤害劳动者的健康。

其三，自由权利与社会保障。零工劳动方式的及时缔结，一定意义上赋予了劳动者更多的自由。农民工也省去了许多制度性的刚性约束，譬如农民工不需要请假，遇到上中小学的子女需要开家长会之类的事情，自己不去劳务市场揽活就行了。但如果造成了无可奈何的失业，这样的自由又不值得庆幸。特别是零工类型农民工的劳动保护与社会保障存在问题。我国现行的《劳动合同法》与《社会保险法》对于零工类劳动关系缺少针对性，因为它们主要适用的是签订了书面劳动合同、相对稳定的劳动关系。零工类型农民工与用人单位是否为雇佣关系，以及用人单位是否应当为劳动者承担劳动保护、社会保障等方面的义务，是重大的法律疑难，中外学者都在探究之中。[11]也正因为现行劳动合同、社会保障等法律法规无法有效规制此类劳动关系，许多此类法律的强制性要求落空，导致零工类型农民工的工伤保险、失业保险、养老医保等，均处于空白状态。有学者说，“地区性抽样及全国性调查数据显示：2008年、2012年，参加养老保险的农民工为2416万人和4543万人，分别只占城镇就业农民工的17.0%、23.0%”[12]。实际上这里参保的大多还是有相对固定就业单位的农民工以及自雇主性农民工，零工类型农民工参保的比例要更低一些。

2 零工类型农民工矛盾境遇的原因分析

厘清了风险的原因，有利于寻找治理与化解的对策。

2.1 非正规就业之殇

零工类型农民工的生存与发展风险是如何形成的。这个问题与此种劳动方式的形成过程及性质判断是密不可分的。自1972年世界银行提出非正规就业的概念以来，西方学者对此社会现象逐渐形成三种理论，即“二元主义、新马克思主义和新自由主义”[13]。二元主义认为，人类的生产生活有两种典型形态，即农业生产与农村生活、工业生产与城市生活的二元社会，人类社会的演进实际上是从前者走向后者的过程，而非正规就业是前者走向后者的过渡阶段的产物。新马克思主义认为，非正规就业本质上是资本家剥削无产者的新的更为精巧的形式，小微企业主表面上独立生存但实际上仍是受资产阶级剥削的“伪无产阶级”，打零工者受到了资本家更为严重的剥削。新自由主义则乐观看待非正规就业，认为这种劳动方式是劳动力市场对于政府“有形之手”不当干预进行反抗的产物，是市场的自由精神的体现。

上述理论都可以从某个侧面解释当代中国零工类型农民工生存与发展风险的形成原因。二元主义反映了农民工的风险一定程度上是由中国艰难的社会结构转型造成的。当下，全世界普遍惊叹中国自改革开放以来所发生的剧变。托尼·赛奇说，“万万没想到中国会……发生天翻地覆的变化。这一点，中国与欧美有很大的不同”[14]。李光耀说：“你可以去访问大连、上海、北京、广东或深圳，它们现在可以与香港或世界上的任何一个城市媲美。”[15]但是社会结构的变迁不可能“齐步走”，当代中国实际上是现代、前现代、后现代诸因素多元伴生的局面。改革开放以来中国的工业化、城市化进程大大加快，目前我国部分地区已经有了相当发达的城市与工业，但是中国的城市化、工业化之路仍很漫长。最大的问题不仅是“在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心”[16]，而且中国农业、农村现代化的任务同样艰巨。由于农业与农村的相对落后，就当代中国来说，依靠依法承包的几亩地从事种植与养殖的所得收入，根本不足以支付不断提高的生活水平与子女教育的费用，所以外出务工以谋生几乎成了青壮年农民毋容置疑的不二选择。但是外出务工，特别是作为零工类型的农民工，失业必然是挥之不去的阴影。一般来说，第一代农民工有比较强烈的年老回归农村的期待，而所谓80年代之后出生的、几乎没有务农经历的第二代以及其后的农民工则对回归农村存在恐惧心态。农民工特别是零工类型的农民工常常处于“城市留不下，农村回不去”的尴尬处境。农民工何去何从，是个非常现实的矛盾与问题。

新自由主义一定程度上反映了零工类型的劳动方式，是对政府“有形之手”不合理约束的自觉与不自觉的规避、抗拒。如过去许多城市出台的“非本市户口，不得用工”的政策，逼迫许多企业使用“零时工”；又如，目前零工类型农民工的大行其道，可能确实与企业的用工成本有关。但是这种彰显“自由”的用工方式，又天然地给劳动者带来失业风险与社会保障的缺失。

新马克思主义通常仍然坚持马克思的阶级分析与阶级斗争学说。马克思指出：“工人成了商品，如果他能找到买主，那就是他的幸运了。”[17]资本主义的常态是存在一支由失业人口组成的产业后备军。印度学者阿马蒂亚·森关于饥荒的研究，也接续论证了马克思的理论。森指出：“事实上，正是由于除了劳动力之外没有任何东西可出卖的工人阶级队伍不断壮大(即马克思主义体系中作为商品的劳动力)……在一个庞大的工资劳动者阶层出现之后，而社会保障制度建立之前的经济发展阶段更容易发生饥荒。”[18]

必须明确的是，马克思分析的是19世纪的资本主义社会，西方新马克思主义者以及阿马蒂亚·森也是以资本主义为分析对象的。而我国建立的社会主义制度是与资本主义制度有本质区别的。特别是我国公有制经济组织的广大职工群体，还是较为充分地享受了当家作主的喜悦的。全面建成小康并正走向共同富裕的中国，也不会出现阿马蒂亚·森所说的饥荒现象。但是由于我国还处于社会主义初级阶段，还存在一定范围的私营经济、外资经济，经济运行采用的是市场机制，由此要警惕会产生一些与西方国家相类似的问题，劳动者失业就属于这样的问题。当然，社会主义制度下可以也应该能够更好地解决劳动者的失业问题与社会保障。

2.2 社会风险之痛

贝克关于风险社会的理论则为我们分析零工类型农民工的生存风险提供了另一个视角。贝克认为：“在发达现代性中，财富的社会化生产与风险的社会化生产系统相伴”[19]3，“今天的威胁具有全球性(人、动物、植物)，其起因是现代特有的”[19]7。就生产劳动来说，随着后工业社会的到来，特别是伴随计算机技术与信息技术的巨大进步，传统工业社会的整齐划一的劳动就业方式被打破了，就业方式呈现多元化。与传统的集中的大型工厂式的劳动方式相比，分散的、灵活的劳动方式大行其道，就业与非就业的界限模糊了。贝克说：“正式劳动和非正式劳动、就业和失业——这些迄今尚存的对立面会在未来融合成新的未充分就业体系，这一体系灵活、多元而充满风险。”[19]178这种社会变化当然是喜忧参半的。“劳动者从工作中换得了一点自由，却要接受新的约束和物质上的不安感。失业消失了，新的充满风险的未充分就业形式变得普遍化了。”[19]177

对于贝克所揭示的后工业时代的风险社会，随着中国生产力的迅速发展，特别是当代中国对于高铁、互联网、移动支付等科技成就的广泛应用，中国在许多领域、许多方面已经步入了后工业社会。零工类型农民工就其从事的是技术含量不高的脏活、重活而言，与贝克的风险理论不太吻合，但这种劳动方式的常态化也是与便捷交通、网上支付、平台经济等文明成就密不可分的。因此，贝克所揭示的劳动多元化以及失业风险也必然会出现于中国。而当代中国零工类型农民工所呈现出来的时而就业时而失业的劳动状态，也可以说正是贝克所揭示的劳动风险的重要表现。

塔勒布的脆弱理论则进一步丰富了贝克等人提出的风险理论。塔勒布告诉我们，现代社会越来越复杂，也蕴含了越来越多的风险，不可预见性是现代社会的重要特点，“黑天鹅”常常不期而至。“由于社会往往会从复杂性中受益，逐渐积累起越来越‘尖端’的精密机制，社会的专业化程度越来越强，但恰恰是这样，社会也变得更加脆弱和更易崩溃”。[20]风险是无法规避的，问题只是如何应对。而风险来临时，人们受到的损失是有很大区别的。这主要是由现实社会中不同主体的权利义务失衡所致。当某些社会主体义务多而权利少，就会遭受风险的严重危害；而权利多义务少的相对方，则遭受损失有限，甚至反而大赚一笔。塔勒布指出，公正的社会必须保证“生活中的对称性和互惠性……如果你把风险强加给别人，你就必须给他们一定的补偿”[21]。然而，实际情况是不公平现象无处不在。社会主体在生产关系中的不同地位仍然严重影响了风险分担。零工类型农民工的重要问题是失业保险等社会保障的缺失，由于缺乏这样的社会公共品，与能够享受这些公共品的社会主体相比，他们处于非对称风险中，故而重大风险来临时必然遭受严重的损害。

3 零工类型农民工矛盾境遇的社会治理

3.1 加速农业现代化，夯实“三农”治理的坚实基础

发展是硬道理。只有加速农业农村的现代化，才能为解决零工类型农民工的生存与发展问题打下坚实的基础。在推进农业农村现代化方面，应当注意：其一，必须顺应现代化的客观规律。一则，现代化通常有个从城市到农村、先工业后农业的次序。在这个过程中，大量的国民离开农村走向城市，脱离农业生产加入工业、商业生产，是自然趋势。田园牧歌式的小农经济，无论如何充满诗意，作为经济形态是一定要消亡的，任何眷恋都阻挡不了这一历史进程。二则，农业农村的现代化有其不同于城市、工业的现代化特点，完全以工业现代化的思路来推进农业农村的现代化，是行不通的。譬如，必须结合自然条件、历史传统来因地制宜地发展农村的产业、产品，必须对农业生产进行价格补贴等等，是许多国家的成功做法，值得我们借鉴。

其二，努力推进乡村振兴，实现城乡融合。2021年中央一号文件指出，党和政府必须把基础设施的投资更多向农村倾斜，缩小农村与城市在基础设施、公共服务等方面的差距。只有这样才能为乡村振兴奠定坚实的物质基础与良好的生态、社会环境。应合理布局中小城市与集镇，推动产业、资本、人力的梯度分布，避免各种资源向大中城市的不合理集聚。随着城市二元格局的溶解，大量农民工转化为市民身份，农民工目前遭遇的许多制度瓶颈将逐步被克服。而随着农业、农村的现代化与城乡融合，即便生活于农村的劳动者，也会有更稳定的工作、更满意的收入。目前的零工类型农民工将大量加入中等收入群体，失业与社会保障问题也将得到有效化解。

3.2 织牢社会保障网，有效抵御农民工的社会风险

建立完善的社会保障体系，才能有效应对零工类型农民工的生存与发展风险。

其一，必须在全社会建立起更加完整、完善的社会保障体系。“十四五”期间，我国将“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。”[22]全社会建立相对完善的社会保障体系，可以为解决零工类型农民工的社会保障创造有利的前提，很多情况下也自然解决了部分零工类型农民工的社保问题。

其二，建立与零工类型农民工相关的有针对性的社会保障法律法规。在当代中国，对于农民工这一特殊的社会群体，确有必要出台专门针对农民工的社会保障类法律法规。[12]而对于作为新生事物的新零工，应当修改完善现行的劳动、社保等方面的法律法规，区分不同性质的劳动关系及其法律权利与义务，尽快补上这一领域的法制缺口：有的零工可以认定为承揽合同、运输合同等，适合普通的民事法律关系；而大部分零工类劳动，则应刺穿平台经济与劳务代理的面纱，认定为劳动合同关系，加大对劳动者的保护与保障。[23]对于零工类型农民工，作为当代中国相对固定的人员众多的劳动群体，也应考虑出台专门的劳动保护与社会保障法规。

3.3 加快“放管服”改革，优化对农民工的社会服务

完善零工类型农民工的社会治理，加强“放管服”改革是重要内容。

首先，要加强监管与服务。一是加强监管，不能放任自流。纯粹由“看不见的手”加以指引的市场，向来只存在于想象之中。政府权力不主动加以管治，“争则乱，乱则穷”(《荀子·礼论》)，逸出于政府控制的社会组织就可能填补空白，但这会加大社会关系失控的风险。二是加强服务。政府相关部门、社会组织的服务应延伸到农民工聚集的劳务市场、集中生活的社区，向用人单位与农民工提供他们所需要的服务，而不只是简单地维护社会治安。另外，未雨绸缪，根据经济发展规律和产业结构调整的趋势，加强对无固定雇主农民的技能培训，减轻未来零工类型农民工可能产生的结构性失业，也是政府的重要职责。

其次，应完善零工类型农民工的劳动信息登记工作。此类劳动方式最大的特点是快捷多变，劳资双方几乎都不认可书面劳动合同方式，从而给此类劳动关系的信息采集带来很大麻烦。对此，一方面我们要承认现实，不能强令双方签订书面劳动合同；也不能要求雇主事无巨细向政府部门报备。另一方面，有关部门又必须收集必要的劳动信息，否则有关工伤保险费、失业保险费等的缴纳都无据可寻。对此，可行的做法，一是要求用人单位定期主动就总体用工信息，向劳动主管部门报备，主管部门则按期核定；二是劳务市场、基层组织等主动向劳动者进行信息收集统计；三是劳动者在遇到纠纷时应负必要的举证义务。其实，当今是信息时代、大数据时代，用工、付酬等都会留下数据痕迹，信息收集虽然有一定难度，但只要管理、技术、服务跟上了，应该不成问题。

再次，应宣传教育，督促用人单位、劳动者缴纳必要的工伤保险、失业保险、养老医疗保险等费用。虽然由于法律关系问题的疑难，由谁来交纳上述费用还存在一定的困惑，但是不应当消极等待，而是应敦促相关社会主体在现有法律体系的框架内及时交纳相应的费用。许多问题都必须在发展中逐步加以解决，对于零工类型农民工的社会保障问题，也应恪守这一原则。

零工类型农民工是当代中国的重要社会群体，有效应对他们的生存与发展风险，完善其社会治理，无疑是新时代践行党的初心与使命，全面建设社会主义现代化国家的重要内容。