关于基层种子管理工作的若干思考

李 浩 李先玉 苏茹茹 贺 辉

（江苏保丰集团公司 江苏徐州 221000）

俗话说，“饿死爹娘，不吃种粮”，自古以来人民群众就对种子的重要性具有朴素认知。 在现代农业生产体系下， 种子的管理水平不仅直接关系到种子的质量、数量与安全性，而且间接地影响着农业生产的效率效果，是农业科学化、现代化的重要途径。 没有高标准、高水平的基层种子管理，农业经济的健康可持续发展就会缺乏可靠保障。 与此同时，基层种子管理工作与农业技术人员及农民的收入水平直接挂钩， 也间接地关系到社会公众能否享受到高质量的农产品[1]。

自《中华人民共和国种子法》（2000 版，下文简称《种子法》）[2]推行以来，基层种子管理工作迎来了宝贵的政策机遇，各级管理部门也给予了高度重视，在这一领域也出现了不少优秀的成绩。 其中最突出的一点是原来区域封闭的经营模式被全面流通的市场化、 产业化模式取代， 种子产业的发展空间日益扩大， 流动渠道的多元化及产业链条的周密化成为大势所趋。 但是应当认识到这方面还存在诸多问题与不足。 这些问题的存在不仅影响着基层种子管理工作的效果， 更是成为农村经济的转型升级及农业推广效率提高的瓶颈。 因此，归纳这些问题、分析其原因并提出优化措施是十分必要的。

1 基层种子管理工作存在的主要问题

根据笔者对基层种子管理工作的认识， 结合相关领域的最新研究成果[3]，可以将基层种子管理工作中存在的主要问题总结为以下几个方面。

1.1 相关法律的宣传与落实不够到位

在法治社会中，《种子法》 是基层种子管理工作的法理依据与制度基石，2016 年推出的《农作物种子生产经营许可管理办法》 更使基层农村工作的法治基础得以强化[4]。 但是在实践中发现，《种子法》及《农作物种子生产经营许可管理办法》 的宣传与落实还不够到位。 根据笔者在河南、湖南、宁夏等地区的调查访谈，80%以上的农民没有接触过《种子法》，对其内容更是缺乏认识。 同时超过一半的基层种子管理工作者认为， 目前这方面的工作还不能满足 《种子法》的要求。 这一方面导致农民无法利用相关法律维护自身权益， 另一方面也影响了社会公众对相关法律精神及种子管理站职能的认识， 导致基层种子管理人员的工作很难顺利开展。

1.2 管理失范现象较为突出

基层种子管理的主旨在于形成规范而稳定的市场经营秩序，保障农民能够购买到种类齐全、质量有保证、价格合理的种子产品。 但是，从目前的情形来看，基层种子管理失范的现象在不同地区都有出现。具体来说主要表现在以下2 个方面[5]。 ①管理作物单一与种子质量良莠不齐并存。 根据笔者在基层的调查， 因种子管理站的工作重点放在主粮上， 导致大量投诉行为的出现， 这也在一定程度上影响了种植结构的完善。 ②种子产品不规范经营的现象没有得到有效遏制。 在经营模式上， 经销、 代销、 零售等模式纵横交错， 不规范经营的问题较为明显。 在个别地区， 农产品的包装、 标签与价格都存在不透明的缺陷， 将不畅销产品 “套牌” 成畅销产品的问题也时有发生。

1.3 监管薄弱

基层种子管理涉及到广大农村的各个社会层面，监管难度非常大。 在现实中，在这方面的监管工作存在着不少薄弱的地方。 例如，对于农产品虚假宣传的问题， 基层种子管理部门很难追踪至第一责任人并追究其法律责任。 再如对种子质量的监管不够精细，目前多数基层种子管理部门职能对发芽率、水分含量、净度等进行检测，对种子活力、种子裂变等还无法进行专业检测[6]。

2 基层种子管理工作存在问题的原因

基层种子管理中之所以会出现前文列举的问题，原因是多方面的。 认识这些原因，不仅是分析问题的必要，更是提出解决措施的前提。

2.1 环境因素制约

基层种子管理工作的顺利开展离不开环境因素的支持。 但是从目前的情况来看，法治环境、营商环境均存在一定的制约。 以营商环境为例，基层种子管理面向农民的生产、收入及农村经济的发展。 但是种子运营的主体则是种子企业及种子经销商。 它们以经济利益为核心诉求， 对种子质量的重视程度各有不同。 一些厂商并不具备生产高质量种子的条件，但仍然会出于利益而盲目加工制造， 其结果是市场上出现了质量参差不齐的种子产品， 这不仅影响了市场秩序，更打击了整个种子管理服务的根基。 尤为重要的是， 购买这种种子的农民会面临农作物生长情况不符合预期、产量与质量双双下降的问题，进一步影响到整个种子市场的稳健发展， 对国家粮食安全也构成了难以估量的负面影响。 这种环境因素的制约给基层种子管理与服务构成了有力的挑战， 想解决较为困难。

2.2 制度建设水平落后

虽然各级政府对基层种子管理工作较重视，但相关的制度建设仍处于发展阶段， 离成熟和规范还有一定的距离。 与发达国家相比，种子管理制度的整体设计与落实都还存在不容忽视的差距。 以信息管理制度为例，目前基层种子管理机构在平台建设、信息采集、信息调度、信息共享等方面基本处于各自为战的状态，影响了种子市场信息传递的及时性、实用性与针对性。 再如，在相关政策的落实上，还需要考虑我国农业种植结构的地区差异性问题， 打造适应不同种植环境的综合管理制度， 促进种子管理服务与农业生产活动的动态匹配性[7]。

2.3 专业技术人才不足

在农业现代化的进程中， 专业技术人才的重要性日益凸显。 他们是落实相关政策、加强日常执法管理的骨干力量。 但是从整体上来看，我国基层种子管理方面的专业技术人才在数量上还缺乏。 根据国内学者的调查分析， 目前基层种子管理机构中专业性技术人才的比例通常在20%左右， 这就制约了种子管理服务的发展。 一方面部分专业技术人才不愿意投身于繁琐的基层服务工作之中， 另一方面基层的一些技术人员在服务意识、 管理能力等方面存在欠缺，对基层种子管理的认识不够深刻，技术标准方面也有待提升[8]。

2.4 与农民需求的匹配度有待提高

归根到底， 基层种子管理的服务对象是广大农民。 从理论上来看，基层种子管理应当与农民对种子的需求适度吻合，但是从现实情况来看，这两者之间发生了偏差。 从农民的角度来看，他们不善于选择合适的渠道表达自己在种子方面的诉求， 同时也缺乏对种子质量的专业鉴别力， 通常只能依靠种子销售人员的宣传推广。 另外，基层种子管理人员与农民之间存在着数量上的极大差距， 对他们的需求存在着不愿意理解、不去主动理解等问题，这就造成了基层种子管理与农民需求匹配度不高的现象。

2.5 对市场变化把握不够

经过多年的发展， 我国种子市场的产业链条不断完善，相关的服务流程也不断的完善。 不过种子市场的变化依然是十分复杂的。 国际经济形势、天文地理、利益群体冲突、人员素质等因素都加剧了种子市场的复杂程度。 对于基层种子管理机构而言，把握种子市场的变化是较为困难的。 同时对农民这一种子终端用户的实际使用效果也很难形成完善的追踪，这就进一步影响了基层种子管理工作的有效开展。

3 提升基层种子管理服务工作水平的对策与建议

针对前文所述的问题及其背后的原因， 在此结合有关研究成果及个人实践认识提出一些提升基层种子管理服务工作水平的对策与建议， 希望能够为相关管理制度的设计与落实起到有益参考。

3.1 优化基层种子管理工作的环境

针对基层种子管理工作中环境因素的制约，有必要从2 个方面入手加强营商环境的建设。 一方面，综合考虑不同地区种植结构的具体情况及种子管理的现状，围绕《种子法》完善新型农作物保护、种子生产及检测资质管理、 名优产品质量认证等相关配套法律法规的修订，打造一套覆盖范围广、打击对象准的种子法律法规系统。 另一方面，切实加强对种子产业经营主体的管理。 不仅要重点扶持技术强、经营规范的种业龙头企业， 更要加大对种业领域违法经营者的处罚力度，避免“劣币驱逐良币”现象的发生，营造正面而积极的种业运营环境， 为农民利益的保障提供有力支持。

3.2 逐步完善相关制度建设

针对目前基层种子管理方面的不足， 有必要以监管为抓手，切实保障农民群体的利益。 首先，紧密围绕种子市场监管，农业、工商、公安部门等部门通力合作， 建设一支专业性强、 服务意识佳的执法队伍，坚决打击种子生产及销售方面的假冒伪劣行为，杜绝套牌侵权等行为的出现， 使健康优质种子种苗能够具有与之相应的市场话语权。 其次，加强种子行业保险、信用评价、专项财政补贴等制度的设计和落实， 对粮食主产区、 生态型农业经济区进行对口扶持。 最后，立足技术创新，面向中东西各区域市场，建立生态文明导向、资源集约使用、和谐共赢的种业科技创新管理机制。 此外，加强种子生产管理方面的出口扶持，促进种子生产经营要素的全球化流通。

3.3 提升种子管理服务工作人员的整体素质

在知识经济时代， 种子管理服务工作人员的素质是解决基层种子管理问题的一个重点， 要提升农业推广种子管理的整体水平， 专业性技术人才的科普宣传、技术推广、专项服务必不可少。 有必要从以下几个方面入手提升种子管理服务工作人员的整体素质。 首先，根据基层种子管理的整体需求和流程节点进行专业人才的配备， 提升基层种子管理机构在管理执法与生产经营检测方面的专业能力。 其次，加强基层种子管理人员的技能培训， 不断提高他们的专业水平， 尤其在种子种类管理、 质量筛选、 科技创新扶持等方面应重点关注。 最后， 从物质和精神两个层面入手， 切实加大对基层种子管理人员的激励力度， 不断提高他们服务农民、 服务种业的工作积极性。

3.4 积极响应农民对基层种子管理的需求

对农民在种子管理方面的需求， 相关各方应发挥各自的主体优势， 进行深入的调查总结并落实针对性的解决办法。 例如，各级政府要推动种子企业、农业科研院所、基层种子管理机构的合作，打造一套认识农民需求、规范市场行为、追踪种业管理责任的协调机制，

3.5 加强对种子市场变化的研究

整合农业管理部门、种子企业、第三方咨询机构等各方力量，打造农作物种子管理集成平台，不断提升基层种子管理部门的技术水平， 形成覆盖各类种子市场信息、生产经营许可与备案、品种研发、种子标签、 种子储备、 种子进出口等相关信息的立体平台，保障种子“研发—生产—销售—使用”各环节的信息能够得到有效记录， 使基层种子管理部门能够获得种子市场变化的全面信息， 从而加强具体工作的针对性与实效性。