构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制研究

沙金龙，许 飞，张文新

(北京首创环境科技有限公司，北京 101308)

0 引 言

关于生态环境治理领域公众参与问题的研究，国外起步较早，研究相对成熟。20世纪60年代，美国民众就对生态环境的公众权利展开了讨论，环境治理公众参与的思想形成萌芽；2004年，德里卡什等学者编写的《环境决策制定过程中的交流和公众参与》已经着眼于评价公众参与的效果，开始探讨政府应采取何种模式、途径、政策支持等才能使得公众参与更加有效[1]。我国相关研究起步晚，范围窄，深度不够，2002年颁布的《环境影响评价法》以及2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔2006〕28号)标志着环境治理公众参与在我国取得了一定的进展。

我国在生态环境治理领域对公众参与的主体、范围、方式等许多方面仍缺乏明确的定义和规定，对公众参与制度缺乏系统说明和具体设计，尤其是在废弃矿山生态修复领域公众参与的研究还未有相关文献资料，具体实践也未见报道，急需进一步研究和探讨。矿山生态修复作为生态系统修复的重要内容和生态文明建设的重要组成部分，是一项涉及多方利益群体的公共事业，应广泛开展公众参与，加快构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制。

1 构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制的必要性

2019年12月，自然资源部发布了《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6号)文件，明确提出：“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系的要求”。一般来说，废弃矿山生态修复涉及地方政府、社会资本投资方、原矿山主、矿区周边群众、主管部门等利益相关方，有些项目甚至涉及到跨省、市等行政界线的部门或群众，需要利益相关方的共同参与、共同建设和共同分享才能有效保障各方利益诉求，保障项目顺利推进。公众参与可以通过多渠道、多方位的反映利益相关方的诉求，更好地协调因废弃矿山生态修复引起的各方社会关系之间的矛盾冲突，为项目顺利实施寻求最优解，保障利益各方的诉求得到合理关切。

1.1 废弃矿山生态修复方向关系矿区居民切实利益

废弃矿山生态修复与周边群众密切相关。废弃矿山生态修复方向在一定程度上对矿区居民的生产生活造成影响，废弃矿山生态修复产品也需要长期维护和管理，群众的诉求理应得到关切。废弃矿山生态修复过程中涉及到的道路、水利、电力、客土、耕地、建筑等可能侵犯周边群众的利益，生态修复产品的持续性管理也需要当地群众的积极协助配合，因此，废弃矿山生态修复应该积极响应周边群众的关切。项目实施单位必须在符合国土空间规划的基础上，在严格遵守国土空间用途管制的前提下，统筹考虑矿山现状环境和周边社会经济情况，不仅要根据不同区域、不同类型、不同生态环境来制定因地制宜的生态修复方案，也要在生态修复工程设计阶段、施工阶段、收尾阶段广泛开展公众参与，积极收集周边群众的诉求，在生态修复的适宜性和地方群众的需求之间寻求最佳实践方案。

1.2 废弃矿山生态修复成果最终由矿区居民使用管理

废弃矿山生态修复的终极目标是保障区域经济可持续发展，满足人民群众对美好生态的需求。在实际工作中，生态修复产品要根据地方群众的实际需求进行设计，且大多数要移交地方群众进行管理，如耕地、园地、林草地等。生态修复的目标、过程、成果将对矿区周边群众产生直接的影响，项目实施的好坏直接关系到矿区社会经济可持续发展。因此，矿区周边群众理应行使对废弃矿山生态修复项目公众参与的权利，在生态修复的勘察、设计、实施、验收、管护等各个环节提出自己的诉求，政府应将周边群众对生态修复成果的满意程度作为项目验收合格的重要参考内容。

2 构建废弃矿山生态修复公众参与机制的现实基础

任何机制都应建立在理论合理性和现实可行性的基础之上，公众参与作为民主权利的一种体现形式，更是如此。废弃矿山生态修复关系到矿山影响范围内各方群体的切身利益，属于环境公共服务产品。近几年，在类似生态环境治理项目的实践过程中，我国相关科技工作者和学者积累了大量的现实经验，为构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制奠定了一定的现实基础，如2006年《土地复垦条例》发布以来，矿业领域中土地复垦方案的编制规范中明确要求开展公众参与，理论研究和实践经验都取得了长足的发展和进步。

2.1 构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制的理论基础

在讨论我国废弃矿山生态修复公众参与理论基础的过程中，废弃矿山及废弃矿山生态修复的经济学和法理学基础至关重要，是构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制的主要理论基础。

2.1.1 构建我国废弃矿山生态修复公众参与机制的经济学基础

废弃矿山生态修复对象是生态环境治理的历史性遗留问题，其本质是社会共同面对的问题，涉及社会大众的共同利益，属于社会公共产品。公共产品属于广大群众共同拥有，其管理决策理应由共同参与。此外，环境经济学领域的学者普遍认为：空气、水资源、森林、草地等生态环境资源对于广大公众来说至关重要，所有人都有权利自由使用生态环境产品[2]，不能为了私人利益将环境这类公共财产重新分配，限定一部分人使用。废弃矿山是一种公共资源，生态修复是一项公共服务，因此，废弃矿山生态修复是一种典型的服务型公共产品，其生态修复决策应由利益相关群体共同参与，不能由政府、资本方等强势群体单独或小部分群体单独决策，矿区周边群众的利益不容忽视。

2.1.2 构建我国废弃矿山生态修复公众参与的法理学基础

1972年，联合国发布的《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。环境权在国际上已经形成一种共识：“环境权是人权的重要组成部分之一，一般来讲包括生态环境的使用权、知情权、参与权、监督权等，其实际表现的要义主要包括环境管理和国家环境决策的公众参与[3]”。公共参与制度的推行是保障人权的一种体现，公民通过参与国家环境决策，有效保护自己最基本的生存权，通过行使自己的权利，维护自身的利益。为保障公众参与，应该在制度建设、制度执行等各个环节给予公民适当的权利，具体应该包含知情权、决策权和执行过程中的监督检举等权利。

我国《宪法》总则第二条以原则性的方式规定：“公民享有参与国家事务管理，社会经济、文化事务管理的权利”。虽然《宪法》中并未明确规定公众参与权的类型、方式及途径，但《宪法》已赋予了公民当公力侵犯私益时的举报、控告、监督的权利。通过《宪法》的权威性规定奠定了公众参与的合理性与合法性。废弃矿山生态修复事关矿区居民及其后代的生存发展，属于地方公共事务，矿山环境及矿山生态修复影响范围内的群体均有知情、参与、决策、监督、检举的公众参与权利，这是开展构建废弃矿山生态修复公众参与制度的基本法理学基础，主要包括矿山领域的立法公众参与、政策公众参与、管理公众参与和建设过程中监督检举等。

2.2 建立废弃矿山生态修复公众参与制度的实践基础

公众参与制度的建立与当地社会经济、公民意识、民族文化等密切相关，废弃矿山生态修复公众参与制度必须建立在矿区群众生态环境权利意识较高的基础之上。现有的生态环境、矿山治理领域的相关法律法规，如《环境影响评价法》《土地复垦条例》是构建废弃矿山生态修复制度的重要法律基础。此外，近年来公众参与制度在生态环境治理、矿山治理过程中具体实践和经验将对废弃矿山生态修复公众参与制度的构建产生积极影响。

2.2.1 废弃矿山生态修复公众参与的民众基础

改革开放以来，以个人或部分群体为单位的利益呈现出了多元化的特点，以管制为主要手段的制度已经不能满足现有人民利益保障的诉求，绝大多数矿山的开发都没有公众参与，没有真正开展公众参与，导致矿山的粗放式开采，矿区群众的环境权益长期以来得不到保障。随着国家层面对公众参与的高度重视，以及学术界对矿业领域公众参与研究的不断深入，尤其是党的“十九大”报告中指出：“以构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，矿区居民的环境权意识也得到了快速提升。

2.2.2 废弃矿山生态修复公众参与的实践基础

目前，我国废弃矿山生态修复公众参与主要体现在土地复垦方案的编制和实施过程中，是当前废弃矿山生态修复过程中监管落实、利益协调和风险化解的唯一途径，但在实际操作中也仅仅流于形式。在国际上，澳大利亚的矿山生态修复公众参与一直是国际典范，其中央政府明确规定：矿山生态修复后土地利用方向必须充分征求土地利用涉及的各方意见，土地权益的相关方和矿业公司共同决策复垦后土地的利用方向、复垦土地质量的检测指标和评价标准等。此外，为保障前期的公众参与和决策，澳大利亚政府将矿业公司与土地所有者的谈判环节也作为颁发采矿权证的一个必要条件。美国的矿山生态修复公众参与主要优势在于构建了一套完善的从联邦到州的矿山生态修复法律制度体系，每年组织由企业代表、政府监督人员、科研学者、矿区原始居民代表、民主人士组成的公众参与座谈会，在方案编制、实施方面能够做到全部信息公开，复垦信息的公布在州立法规中都有严格要求。

现阶段，我国废弃矿山生态修复公众参与工作尚未有实质性开展，相应政策不够明朗，土地复垦方案的编制是目前唯一的相关公众参与形式。相比发达国家较为成熟的矿山生态修复公众参与机制，我国现有的公众参与形式普遍表现为“自上而下”的现象，群众对公众参与的积极性不高，流于形式，很难在实际工作中发挥作用[5]。另外，从目前的文献研究来看，废弃矿山生态修复公众参与的相关研究也非常少，鲜有学者对废弃矿山生态修复公众参与进行系统化研究。

3 构建废弃矿山生态修复公众参与机制研究

3.1 废弃矿山生态修复公众参与的主体

公众参与的主体主要是根据临近关系、经济关系、权属关系、价值关系等相关度来确定。具体到废弃矿山生态修复项目，根据研究发现，很多矿山虽然已经废弃，但与周边居民造成的环境纠纷长期以来仍未得到解决，甚至不少矿山还存在环境损害诉讼案件办理期，尤其是高污染的重金属矿山企业；有些矿山企业土地使用权是由所属村委会租赁所得，在生态修复工程施工过程中往往会剥离部分林地、草地的表土，而土地权属关系是影响工程能否顺利实施的重要因素；除此之外，因生态修复工程施工物料运输产生的噪音、灰尘、拥堵，将对沿路群众的生产生活造成影响；原矿山存在的权益、劳务、采购等纠纷普遍存在，如矿山企业已完成注销，但未经过合法的董事会表决程序等。

综上所述，本文认为我国废弃矿山生态修复公众参与的主体主要包括矿区周边群众、矿区土地所属村委会、矿山企业利益人3种类型。

3.2 废弃矿山生态修复公众参与的范围

在维持项目良性发展的基础上，尽可能开展公众参与，最大程度上保护相关方的利益不受损害，是公众参与的最佳状态。因此，废弃矿山生态修复公众参与要结合我国基本国情和我国矿山行业特征进行设计，要更加注重可行性，公众无限制参与可能导致项目秩序被打乱，难以为继，最终导致项目失败。因此，废弃矿山生态修复公众参与的范围应主要包含以下3项。

1) 参与废弃矿山生态修复工程的立项和设计。废弃矿山生态修复工程的立项报告和初步设计主要包括工程的修复方向、规模、环境影响、造价、道路、权属转移等内容，与矿山利益相关方，尤其是土地所属村民、村委会密切关联。

2) 参与废弃矿山生态修复工程的施工组织决策。废弃矿山生态修复工程的施工普遍存在客土剥离运输造的成扬尘、噪音等干扰，施工过程中采用削坡、爆破等工程措施也会对周边村民造成安全和噪声隐患。此外，矿山施工需要大量的劳动力和物料供应，对周边居民经济收入水平的提升产生一定影响。

3) 参与工程实施后的生态产品养护和土地权属转移。废弃矿山生态修复的生态产品以林地、草地、耕地为多数，需要3～5年的养护期，尤其是耕地养护周期更长，需要当地村民的配合参与。此外，废弃矿山生态修复工程验收后，生态产品及土地的使用权一般会移交到原土地所属村民或村委会进行再分配，其权益通常会收到较大程度的关注。

3.3 废弃矿山生态修复公众参与的途径

开展公众参与的途径主要有咨询委员会、非正式小团体会议、公开说明会、社区组织说明会、公民审查委员会、听证会、发行手册简讯、小组研究、民意调查、记者会、问卷调查等。这些途径在双方沟通、公共接触、利益平衡等方面起到重要作用，在探寻争议、解决问题、评分评价、建立共识等方面起到正面影响。因此，我国废弃矿山生态修复公众参与途径应因地制宜组合应用多种途径，建议采用以下3种组合途径。

1) 非正式小团体会议。废弃矿山生态修复的责任主体为县级及以上人民政府，公众参与理应由其组织落实。由业主或地方政府组织，设计单位、施工单位、村委会、村民代表参加的非正式小团体会议可以高效促成业主方、主要利益相关方及工程实施方的高效沟通，可以明确各方重大利益关切并得到有效解决方案。

2) 组织问卷调查活动。在废弃矿山生态修复工程的前期设计阶段，主要由工程设计单位设计并组织问卷调查活动，了解和收集利益相关方(个人)的诉求和建议，并在设计的后期阶段将招标前的设计方案进行公示。

3)成立工程咨询委员会。在废弃矿山生态修复的启动到竣工验收阶段，由业主方牵头成立由业主、设计单位、施工单位、行业专家、主管部门组成的工程咨询委员会，全过程的参与公众对项目的疑问。

4 落实废弃矿山生态修复公众参与的建议

我国矿山企业大多远离城市、地处偏僻，相比其他行业整体管理水平处于较低位置。矿山开采相关方以矿山周边居民为主，环保意识相对较差，加之我国矿业领域的公众参与制度研究起步较晚，涉及面较窄，目前只有土地复垦中有所涉及，且废弃矿山生态修复还未出台相关规定。长久以来，我国在整个矿业开发过程中存在粗放管理的现象，公众参与的相关工作缺乏监督监察，流于形式，相关政策落实不到位。本文结合工作实际，针对构建我国废弃矿山生态修复机制提出以下建议。

4.1 不断强化矿区民众的生态环境权利意识

矿山企业公众参与对象整体呈现文化水平低、环境权利意识薄、参与程度弱的特点，矿区群众对受损权益重视程度较低，导致矿山生态环境修复问题被长时间搁置，矿区群众的环境权利长期得不到保障。为了保障矿区民众的合法权益，维护我国环境权利的公平正义，应不断强化矿区民众的生态环境权利意识。

4.2 加大废弃矿山生态修复公众参与研究力度

矿山生态修复领域公众参与的基础理论研究仍相对较少，尤其是在众多细分领域缺乏研究，如中央企业、地方国有企业、私营矿山不同权属矿山生态修复公众参与的模式、途径研究；如采石场、煤矿、油田、重金属矿等不同矿种矿山生态修复工作参与的途径、关注点研究；如废弃矿山、持证矿山生态修复公众参与的主体、路径、模式研究等。当前，我国矿山生态修复领域公众参与存在着参与模式单一、范围局限等问题，公众权益难以体现，缺乏解决方案。因此，应加大矿山生态修复领域公众参与理论研究。

4.3 加强废弃矿山生态修复公众参与落实的监督监察

尽管我国在废弃矿山生态修复方面还没有相关公众参与的规定和要求，但在实践过程中自然资源和生态环境的主管部门可以根据《土地复垦条例》对废弃矿山生态修复公众参与提出相应的要求，在项目设计、施工、验收各阶段督促公众参与活动并严格监督监察相关要求的落实情况，可有效改善现在公众参与严重缺位或流于形式的现状。