海南省旅游业公共卫生应急体系创新研究

□文/ 余有勇

（三亚学院 海南·三亚）

［提要］ 本研究通过网络关系范式对国内外典型旅游公共卫生事件及突发重大疫情事件进行分析，将社会网络分析应用于公共卫生事故合作治理网络中，分析公共卫生安全治理的协作机制与协作网络，揭示各个阶段安全治理合作网络结构、各个救援主体作用以及救援主体角色的演变过程，旨在提出在海南自贸港建设背景下，海南省旅游业公共卫生应急体系创新路径与应急救援多主体协同机制完善路径。

在疫情防控进入常态化背景下，海南旅游业也逐渐恢复常态化发展阶段。旅游业的人口流动是疫情防控的难点，大量的人口流动是加速传染病传播与扩散的最重要原因之一，因此旅游公共卫生防控是全国公共卫生防控的重中之重。特别是对海南省这样一个以旅游业为支柱产业的省份来说，对旅游业公共卫生危机管理能力提升与建立健全海南省旅游业公共卫生应急体系进行研究显得尤为重要。提升海南省旅游业公共卫生危机管理能力与建立健全海南省旅游业公共卫生应急体系是保障海南旅游稳定发展的根本保障。

一、旅游业公共卫生危机事件研究现状

公共卫生危机事件因其传播范围广、涉及领域众多、影响深远，很大程度上扰乱了旅游业的发展进程。公共卫生危机事件的爆发对社会经济造成了极大的影响，预防预警、有效应对、机制效能和治理体系等问题依然是当今学界研究的热点问题。2003年的《突发公共卫生事件应急条例》界定，“突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。由于突发公共卫生事件具有突发性和迫切性的特点，尤其需要重视监测预警机制的完善。预测和及时处理在很大程度上决定了它们是否会成为危机事件。近年来，一些学者更加关注重大突发公共卫生事件的国际治理机制，认为重大突发公共卫生事件的安全治理需要国家间的跨国合作。根据研究，目前我国应建立和加强对风险全过程的精准防控，优化治理机制，提高应急管理的法制化和规模化水平，加强应急管理专业人才的培养，不断建立健全自上而下的应急管理组织体系；巩固突发公共卫生事件应急管理的法律保障；完善国家整体应急管理体制，改革卫生应急管理体制；建立工作机制，全面完善重大公共卫生风险防控工作。旅游公共卫生防控是国家公共卫生防控的重中之重，巨大的旅游人口流动往往会加速传染病的传播。旅游公共卫生事件具有类型多、分布广的特点，一直是研究者关注的焦点。在当代流动人口中，以旅游为目的的流动人口占主体。由于涉及人员范围广、流动人口频率高、涉及行业多、时空跨度大，流动人口容易扩散。相关研究表明，近年来全球重大突发公共卫生事件，如2003年的SARS、2009年的甲型H1N1 流感和2012年的MERS 病毒，往往因旅游业而加剧，最终导致区域经济被破坏和社会环境混乱。因此，旅游公共卫生体系是国家公共卫生体系中最重要、最困难的部分。目前，学者们对旅游公共关系和健康危机事件的研究主要集中在时空分布特征上，从理论上详细讨论了旅游公共卫生体系的缺失。从实证模型的角度来看，认为发达国家的先进做法是以法律保障、全面预警、专业组织、配套供给和公众参与为主要支柱应对公共卫生危机，最终形成法律化、专业化的管理模式。2020年新冠肺炎疫情爆发与传统旅游业相比，在旅游业中，如何在短时间内确认病情，有效预防疾病，积极应对，妥善应对，已成为旅游业面临的一大难题。而如何形成长效机制是学术界深入研究的热点问题。保障生命安全和健康不仅是旅游业发展的底线，也是疫情后旅游业振兴的动力。基于新冠肺炎疫情对旅游业的影响，目前研究者主要关注如何全面提高旅游业的卫生防护能力，以及后疫情时期旅游业的振兴与重建的对策和建议。

目前，学术界对旅游公共卫生应急救援机制的研究主要从安全信息服务、安全预防服务、安全控制服务、应急救援服务、善后处置服务等方面展开。旅游应急救援作为现代旅游不可或缺的配套服务，在国际上得到广泛开展，但在我国，这项业务还处于起步阶段。建立旅游环境与事故安全预警、应急事故处理决策和应急救援网络组织互动等功能管理体系，建立旅游救援体系，构建旅游安全保障体系，需要建立和完善旅游安全政策法规体系、旅游安全预警体系、旅游安全控制体系、旅游安全救援体系和旅游保险体系。旅游安全事故的突发性、客观存在性、复杂性、紧迫性和重要性，使旅游救援成为保障旅游活动正常进行、维护旅游业健康发展的重要方面。本文根据我国国情和旅游业特点，初步提出了构建社会各部门、多路径主体共同参与的旅游救援体系的设想。在旅游应急救援过程中，多重协调机制是应急管理的关键环节。因此，构建多元协调机制不仅具有重要的理论意义，而且对提高旅游业应急救援能力具有重要的现实价值。

二、海南旅游业公共卫生体系管理现状

自新冠疫苗接种工作开始以来，海南省不断加快推进加强针和序贯接种，建立全省全人群高水平新冠疫苗免疫屏障，并利用推进新冠疫苗接种契机，推进全省免疫规划信息系统三期建设，完善全省免疫规划信息系统。从新冠肺炎疫情的防控成绩来看，2021年海南省不断推动新冠疫苗接种，全省累计接种新冠病毒疫苗959.43 万人次、2，246万剂次，全人群接种率达95.18%，全国排名第三位。在疫苗接种策略上，海南积极开展3～11 岁人群疫苗接种，累计接种124.6 万剂次，第1剂累计接种率97.76%，排全国第一。在核酸检测能力方面，全省具备核酸检测能力的机构达76 家，核酸检测能力总和约为34.45 万人份/日。自疫情爆发以来，截至2022年2月20日，海南省累计病例190 人，治愈184 人，死亡6 人。为了建立完善的卫生应急预案体系，海南省人民政府早在2006年就出台了《海南省突发公共卫生事件应急预案》。在此基础上，海南省卫生健康委先后出台和修订了《海南省新冠肺炎疫情应急处置预案》《海南省登革热疫情应急处置预案》《海南省核事故与核辐射事故应急预案》等25 类卫生应急预案以及17 项应急处置技术方案，初步形成了由突发公共卫生事件应急预案、若干卫生应急专项预案、处置流程、工作规范组成的突发公共卫生事件应急预案体系。在该体系中，海南省建立了由政府领导，卫生健康、公安、工信、教育、海关、市场监管、农业等多部门参与的卫生应急联防联控机制。2021年11月，海南疾控发布10 条疫情防控措施，在国内疫情呈快速发展态势的情况下，通过加强防控，控制海南省发生输入性疫情的风险。从严落实国内中高风险地区、涉疫地区来（返）琼人员的排查管控，通过把好入琼口岸关、社区主动排查、区域协查等方式加强重点人员追踪排查工作。从严落实入境人员管理，从严落实社区疫情防控，从严落实多渠道预警监测工作，从严落实人员密集场所防控措施，从严落实集中隔离点管理，从严落实农村疫情防控工作，从严落实大型活动疫情防控工作，从严落实新冠疫苗接种工作，从严落实跨省流动人员管理。为了增强公共卫生应急队伍能力，海南省疾控中心和各市县疾控中心组建了突发公共卫生事件应急处置队伍，并依托海南省一线人员现场流行病学培训项目，提高了该省突发公共卫生事件的调查处置能力。同时，各市县也组织开展突发公共卫生事件应急处置演练，进一步提高应急队伍的实战能力。在信息化技术的加持下，目前海南省突发公共卫生事件网络直报率达到100%，及时率达到95%以上。

从政策文件和体系建设上，海南省不断建立健全应对突发公共卫生事件的应急体系，指导和规范各类突发公共卫生事件的应急准备和应急处理工作，在有效预防、及时控制和最大限度地减少突发公共卫生事件的危害，保障公众身心健康与生命安全，维护正常的社会秩序方面做出积极贡献。但此后就没有再修订过，内容和形式均存在更新的必要性。新冠肺炎疫情发生以来，海南省委、省政府坚决贯彻落实习近平重要讲话精神和中央决策部署，抓紧抓实抓细疫情防控工作，推动了疫情防控形势持续向好。

三、海南省旅游业公共卫生体系与协同机制运作问题

海南省旅游公共卫生体系管理虽然成效显著，但也存在问题，如各地公共卫生危机治理仍然存在重治轻防、缺乏对旅游传染问题的关注、治理资源不足、监测预警不完善、部门间合作不紧密等问题。

第一，公共卫生体系的协调机构设置功能存有不足，影响协同联动机制作用的发挥。旅游业的主要职能部门是海南省旅文厅和各县市旅文局，在现有的旅游公共卫生防控体系中，旅文厅或各地旅文局的职能起到协同而不是主导作用，难以实现以旅游应急协调机构的名义同其他行政单位和协会协同联动。并且在文旅融合机构合并的背景下，旅游部门的职能变得更加宽泛和复杂，旅游只是其管辖的一个口径而已，职责过宽、过泛、过虚，影响旅游应急办履行其基本职责。

第二，海南旅游应急工作整个过程没有得到有效的监督。为了保证应急管理工作的有效规范化和协调机制的健康发展，一个有效的工作监督体系是必不可少的。因此，必须重视旅游应急管理协调机制的性质、特点和功能，制定一套适合应急管理实际工作的监督机制。从协同联动机制功能中的薄弱环节入手，尽快发现，及时停止、纠正、解决旅游应急联动机制不完善的问题。要使旅游激励监管制度化，减少旅游应急监管的随机性和主观性，就必须加强内部控制建设。

第三，缺乏跨区域旅游应急协调机制。合理的区域协调机制应考虑任务分工、权责分配、运行程序、制度保障、问责制度等。必须完善有效的区域协调机制。目前，海南各县市区域政府从自身角度出发，往往仅考虑自身因素，导致应急响应整体效率低下，区域旅游信息不对称与信息封闭相结合，大大增加了应急工作的处理成本，甚至会放大紧急情况的危险。

第四，缺乏推进政务公开、政府信息公开和积极接受社会各界监督的举措。在旅游应急管理中，政府及时发布信息，合理引导媒体，通过各种媒体宣传旅游危机的防控，使公众能够快速掌握和了解真实情况，不被误导，从而提高公众对旅游突发事件的认识，增强信心。全面的信息公开不仅能使公众真正掌握事件的情况，还能获得公众理解和支持，在良好的氛围中形成全面参与旅游突发事件处置的局面。

第五，尚未充分发挥非政府组织在旅游应急管理中的作用。在旅游应急管理过程中，应该积极吸收非政府组织（NGO）。海南旅游业发达，涉旅的行业协会组织完善，如有旅行社协会、酒店协会、邮轮游艇协会、导游协会等，除红十字会等其他非政府组织外，整个非政府组织体系相当庞大，因此应该充分发挥与公众关系密切、公益性强的非政府组织的作用。

四、海南省旅游业公共卫生应急体系创新路径

第一，完善机制，加强协调联动机制的组织建设。组织建设是实施协同联动机制的基础。当旅游突发事件发生时，有一个纵向和横向相结合的旅游应急联动指挥中心，依托指挥中心处理各种信息，灵活调度资源，必要时启动协同联动机制，整合各部门力量，发挥各自优势，在综合应急管理模式中，做到纵横协调的旅游应急响应。加强旅游应急协调机制的组织建设主要从两个方面入手：一是建立横向协调联动机制。从旅游突发事件的分类入手，合理划分政府各职能部门的职责，进行职能定位。二是建立纵向协调机制。旅游突发事件协调机制的组织体系应包括旅游业组织、旅游助手等其他社会组织和企业参与旅游突发事件的应对过程。

第二，完善立法。目前，我国应对旅游突发事件的法律规范建设已经启动，各级旅游应急管理法律、法规和旅游防治领域的规章制度相继出台。旅游应急管理离不开应急预案，要制定全球旅游应急预案，针对各类旅游提供专项制度、应急管理制度上的预案内容和细则，明确职责，加强旅游部门的应急管理水平和协调配合，形成以旅游业为主导的政府部门应急管理网络系统，从而确保当旅游突发事件发生时，各政府部门能够协同、高效、有序地进行旅游应急处置。

第三，加快公共卫生服务配套设施建设。习近平指出，预防是最具成本效益和有效的卫生战略。加快公共卫生服务配套设施建设，将实现新发传染病综合防控与临床诊疗的无缝对接，实现从被动应对向主动应对的转变，构建海南省传染病监测、预防、检测、追踪、诊断和治疗的系统化、综合性防控体系。

第四，加强大数据应用，与旅游应急管理部门协调。多渠道信息共享与快速传递机制的构建是多层次、多部门协同联动机制可行性的前提。加强多层次、多部门协调机制信息共享平台建设，完善信息上报、沟通、快速传递机制。建立信息监控中心。旅游突发事件应急信息平台的建设主要基于“12301”和“12345”两个并行工作的政务平台，各级110、122 和120 事故的电话号码需要合并到两个平台中。建立大型疫情信息监测中心，利用大数据、人工智能、云计算等数字技术，实时收集国内外突发公共卫生事件确诊和疑似病例、死亡人数、感染方式、传播途径、中间宿主和病媒类型等数据，从而监测疫情动态，预测扩散范围和传播速度，实现预警。在疫情监测分析、病原体精准追踪、防治、医疗资源配置等方面提供技术支持。实现旅游应急信息的统一调度和流通。在对旅游突发事件信息进行整理、分析和评估时，要及时向旅游突发事件的主要责任部门和协作部门报告。

第五，加强舆论引导与信息公开。正面报道和负面报道所带来的社会效应是截然不同的，尤其是在旅游突发事件的处理和应对过程中，正面报道将发挥非常积极的作用，旅游突发事件管理部门应重视媒体在旅游突发事件中的作用。

近年来，突发旅游公共卫生事件等级严重程度加剧，遭遇突发旅游事件难以管控、救援难度较大，旅游应急救援需要多主体的协调与配合，应进一步优化涉旅公共卫生安全监管模式，完善旅游业公共卫生危机管理，健全旅游公共卫生应急体系。这也是本研究的根本出发点。本研究通过网络关系范式对国内外典型旅游公共卫生事件及突发重大疫情事件进行系统分析，揭示出在事件应对与疫情防控各个阶段治理合作的网络结构、各个职能主体作用以及职能主体角色的演变过程，梳理出旅游公共卫生事件的合作治理路径。由于突发旅游公共卫生事件具有突发性且发生速度快、救援时间紧迫、受损影响大等特点，一旦在短暂的救援时间内未按照科学有效的决策和处置办法，将造成更大的损失，甚至产生蔓延或传播面扩大等负面影响。因此，提升海南省旅游业公共卫生危机管理能力与建立健全海南省旅游业公共卫生应急体系是保持海南旅游可持续发展的根本性措施之一。