企业环境监督员制度实施困境与对策

□文/ 游高端

（中南林业科技大学涉外学院 湖南·长沙）

［提要］日益严峻的环境问题要求我国政府继续保持强大的环境管制压力，企业作为导致环境恶化的重要主体，是解决环境问题的关键。本文对企业环境监督员制度实施困境及对策做初步探讨，希冀对改进和提升企业绿色执行力有所裨益。

为了增强企业社会环境责任意识、规范企业环境管理、改善企业环境行为，我国环境行政主管部门借鉴日本“公害防止管理者制度”经验，从2003年开始实施企业环境监督员制度试点。环境保护部于2008年编制《企业环境监督员制度建设指南》。从2011年开始，这一制度由试行进入持续改进阶段。在简政放权、职业资格清理整顿活动下，该制度试点被正式取消，但仍有不少企业保留了企业环境监督员。虽然试点以来我国企业环境监督员制度在组织机构设置、人员培训和企业内部建章立制方面已经卓有成效，对环境保护起到一定的效果，但该制度在实施过程中还面临诸多困境。

一、我国企业环境监督员制度的产生及发展

研究显示，自然环境中80%的污染物来自企业，且有不断增加的趋势。Heinz、Peter 以及Wallner 认为，企业的环境保护系统不能从外部去构建，而应由企业系统依靠环境管理创新自我发展，才能真正内生于企业，持续而稳定地改善企业环境绩效。20 世纪中期的公害事件之后，日本深刻认识到企业环境绩效改善的重要性。为改善企业环境绩效，20 世纪70年代初日本推行“公害防止管理者制度”。实践证明，“公害防止管理者制度”的实施对日本有效控制和解决工业污染带来的严峻环境问题发挥了举足轻重的作用。

我国江河的污染有一半以上来自企业，大气污染90%来自企业，城市污染、农村污染大多也与企业行为有关。从现行的环境监管机制来看，我国已建立较为完善的企业环境污染防治监管体系，但管理人员的专业化程度和管理水平均较低，消极管理的情况也比较严重，不遵守环境法的企业所占的比重还比较大。日益严峻的环境问题要求我国政府继续保持强大的环境管制压力。同时，充分调动企业自主环境管理的积极性。目前，我国的环境管理亟须实现从“污染防治”到“污染预防”、从“由非专业人员管理”到“由职业化、专业化和技术化的人员管理”、从“外力促使企业消极应对环境问题”到“企业主动追求环境效益”的转型。要想完成上述三个转型，建立新型的企业环境管理制度至关重要。

公害防止管理员制度减轻了政府的环境监管压力，充分调动了企业自主环境管理的积极性，让日本在较短时期内解决了工业化进程中产生的严重环境污染，改变了其公害大国的形象。我国企业环境监督员制度是借鉴日本“公害防止管理者制度”的经验而开展的。所谓企业环境监督员制度，是指在特定企业设置负责环境保护的企业环境管理总负责人和掌握环境基本法律与污染控制基本技术的企业环境监督员，规范企业内部环境管理机构和制度建设，通过建立企业环境管理组织架构和规范企业环境管理制度，全面提高企业的自主环境管理水平，推动企业主动承担环境保护社会责任。

企业环境监督员制度是市场经济条件下一项重要的环境管理体制创新，是提高企业环境管理人员素质、加强企业环境监管、推动环保公众参与的一项新举措。1998年，国家环境保护部环境与经济政策研究中心与日本国际协力机构合作组成“中国借鉴日本实施企业公害防止管理员制度的研究分析”课题组，开始了研究工作。从2003年开始，在南京、镇江、长春、重庆、贵阳和通化等地进行试点和调研工作，并取得初步成效。2005年12月3日，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第20 条规定：“建立企业环境监督员制度，实行职业资格管理”。2008年，环境保护部编制了《企业环境监督员制度建设指南》。根据《指南》，设置环境监督员的“特定企业”是指具有一定生产规模或特定行业的生产企业，其划分依据主要是污染物的排放总量或特定污染物种类，如有毒有害物质。《指南》提出，企业应明确设置环境监督管理机构，建立企业领导、环境管理部门、车间负责人和车间环保员组成的企业环境管理责任体系；企业环境管理与监督人员，包括企业环境管理总负责人和企业环境监督员，实行培训持证上岗制度，并将逐步实施职业资格管理。同时，对企业环境管理总负责人和企业环境监督员的职责做出了规定。《指南》规定，企业环境管理总负责人在企业内全面负责环境管理工作，监督、指导企业环境监督员的工作；企业环境监督员“在企业环境管理总负责人的领导下，具体负责企业的污染防治、监督、检查等环境管理工作，承担其工作范围内的法律责任”。企业环境监督员要履行企业环境事务执行和监督企业环境行为、协助环境执法两种职能。即企业环境监督员负责向环保部门报告污染物排放情况、污染防治设施运行情况、污染物削减工程进展情况以及主要污染物减排目标实现情况，报告每季度不少于一次，同时接受环保部门的指导和监督，并配合环保部门监督检查。2008年9月18日，环境保护部发布《关于深化企业环境监督员制度试点工作的通知》。从2011年开始，这一制度由试行进入持续改进阶段。在简政放权、职业资格清理整顿活动下，借由职业资格清理整顿活动，有关部门决定取消该制度的试点工作。2016年，原环境保护部审议通过了《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》，正式将《试点通知》予以废止。该制度试点被正式取消后，可仍有不少企业保留了企业环境监督员。

二、我国企业环境监督员制度实施面临的困境

企业环境监督员制度在我国有关部门研究并且逐步在各地试点了一段时间，各地积极实施执行，对环境保护起到一定的效果。在试点中，既体现了该制度积极的一面，但同时也暴露出一些问题。当前，我国企业环境监督员制度实施面临的困境主要表现在以下方面：

（一）企业环境监督员制度的实施缺少法律依据。日本公害防止管理员制度是依据《在特定工场设置公害防止组织法》实施的，另外还颁布了《特定工厂公害防止组织法实施令》及《关于补办公害防止管理员资格证书的有关规定》等法律法规和部级规定。在日本，企业公害防止管理员制度是由立法强制推进的。我国现行的《环境保护法》中并没有规定企业环境监督员制度，使企业环境监督员制度没有可以依据的理论基础和基本的原则，仅凭一些规范性文件不足以充分发挥该制度的效力，欠缺法委的规范因素，只产生一定的行政效力，严格意义上讲，没有一部法律明确规定企业环境监督员制度，就不会有法律上的意义。在实践中，企业环境监督员制度因缺乏法律依据，没有国家的强制力做后盾，对企业的监督力度就没有法律上的约束力，即使企业违规也就是一些行政上的罚款，企业没有实质意义上的损害和环境责任。我国至今仍然没有针对企业环境监督员制度专门立法，企业环境监督员尚未实行真正的资格化管理，环境监督员在很大程度上还是看企业负责人的脸色行事，致使该项制度无法全面推进。

（二）企业环境监督员制度的实施缺乏动力。企业环境监督员不是政府权力在企业内部的延伸，而是企业内部的自我规制，自我规制最为核心的问题是规制的动力问题。因为企业环境监督员制度的自我规制存在一个根本的冲突，即人的“经济人”取向与制度的公益取向。解决企业环境监督员制度自我规制冲突的路径在于企业环境责任的内化。企业承担环境责任并不与利润最大化动机相悖，从长远看，自我规制有助于财务绩效和环境绩效的同步提升。20 世纪90年代，美国战略管理学家迈克尔·波特提出了企业组织通过“创新抵偿”以规避环境规制的“波特假说”。其后，许多学者认可了这一假说并进一步分析环境绩效与财务绩效同时提升的源泉。企业环境责任的内化需要自上而下的政府环境管制，也需要自下而上的企业“自愿”。日本在实施企业公害防止管理员制度时是一个环境意识和守法意识都很高的国家，从某种意义上讲，日本企业环境管理状况变化的根本原因在于企业自愿实施了有效的环境管理体系，建立了替代政府的内部约束机制。显然，现阶段我国实施企业环境监督员制度的外部条件和日本存在较大差距。有学者认为，我国企业环境监督员制度并没有有效解决企业环境监督员的监督动力问题，故可以基本推断，我国企业对环境监督员的设置态度是“应付差事”的，是“上有政策下有对策”的制度摆设。

（三）企业环境监督员的独立性缺失。我国企业环境监管人员包括企业环境管理总负责人和企业环境监督员。从试行企业来看，企业环境监督员往往由企业环境治污设施运行管理人员担任，既是治污设施运行的管理操作人员，又是运行质量效果的监督人员。企业环境监督员在我国现行试点中具有两种职权，一为“监督管理”，二为“业务执行”，且由于任务的多样性而导致后者变成了主要任务。由于企业环境监督员直接执行生产业务，对生产过程中所产生的污染有直接利害关系，并需要为此而负担法律责任，因此难以客观中立地监测、记录生产过程中所产生的各种污染。可见，我国企业环境监督员制度目前最大的问题在于企业环境监督员的“监督”与“执行”集于一身。监督与执行两种职权是相互对立的紧张关系，监督的目的在于确保各种设备的操作等必须符合标准，一方面避免污染的发生，另一方面也厘清责任的归属。由企业的员工担任监督员，在执行业务过程中容易与企业追求经济利益的决策相矛盾：一方面要实行监督权利，另一方面要履行员工的职责，在权利和义务之间发生了冲突。可见，我国企业环境监督员制度是企业内部设立的监督组织，具有内部监督的功能，但由于其同时担负业务执行的职责，其独立性和有效性难以得到保障，导致了监督功能的失灵。

三、改进和完善我国企业环境监督员制度的对策

（一）明确企业环境监督员制度的法律依据。企业环境监督员制度只有在立法上得到确立以后，才能实现企业环境管理的职业化、专业化和技术化。目前，我国现行法律中并未明确规定企业环境监督员制度，仅凭一些规范性文件，不足以建立起完善的企业环境监督员制度。当前，我国急须在对《环境保护法》修改时，明确规定企业环境监督员制度，同时配套出台《企业环境监督员管理办法》或《企业环境监督员管理条例》，使企业环境监督员制度具有可操作性，使企业环境监督员制度有法可依。上述立法应明确规定企业环境监督员的任职资格，企业环境监督员制度实施的对象企业，企业环境监督员的权利、义务和法律责任等。

（二）增强企业实施环境监督的动力。我国企业环境监督员制度的核心问题是企业环境监督员环境监督的动力问题。当前，我国企业环境监督员制度完善的关键是如何增强企业自我环境管理的动力，改变企业在环境管理中的被动角色。当前，环境绩优国家企业的环境社会责任已经逐步内化到企业的生产经营之中，环境友好已经成为国际社会企业核心竞争力的重要内容。在众多发展中国家，对企业社会责任的认识和要求较为滞后，甚至把免除或减轻企业的社会责任当作吸引投资的优惠条件，这正是产生“污染避难所”现象的根源所在。企业环境责任的内化是增强我国企业自我环境管理动力的制度基础。企业环境责任的内化首先要提高企业家的需求层次和社会责任意识，可通过对模范环保企业的表彰与嘉奖，激发企业家对环境友好行为的认同感和荣誉感。一旦多数企业家的价值观发生根本转变，就相当于建立起一种持续改进环境绩效的内生机制，这一过程可能较为漫长，但却是治本之举。其次要有法律规制的强制性与外在性做保障。发达国家对企业履行社会责任有着严格的法律限制，社会舆论保持高压状态，企业仅仅服从于利润最大化的经济要求已不能很好地生存与发展。政府强制性规则的威胁还会使一些企业自愿参与环境活动，以便走在更为严格的规则前面。从发达国家的经验来看，在管制应对政企关系阶段，缓解企业和社会环境管制依赖最有效的手段是通过强化直接管制来引导企业主动参与环境治理。有研究表明，我国目前企业环境管理总体趋势是背向自组织环境管理，强化面向企业内部环境管理的直接管制应当是当前和今后一段时间内的总体趋势。最后积极采用基于市场的环境政策工具。以严厉的政府规制限制企业破坏环境的行为，企业在环境管理上是被动的。添加激励制度去促进企业环境保护方面的创新，促进企业环境管理的主动性，才能完善企业的环境管理。因此，在强制性环境规制的基础上添加促进竞争力形成的激励机制，扩大企业短期收益，才能够激发企业去实行自觉的环境管理。就推动企业自主环境管理的措施而言，当前环境绩优国家以市场化与自愿性手段为主的做法并不适合我国国情。但当企业家还停留在以物质财富为主要目标的阶段时，要有效地激励企业家的自我规制行为，就必须建立环境绩效与经济绩效之间的直接联系机制，尽力缩小两者之间的差距。可见，在严厉的政府环境规制的基础上，积极采用基于市场的环境政策工具，才能够激发我国企业去实行自觉的环境管理。为提高市场对我国企业环境责任的激励强度，当前应努力纠正“资源无价或低价、产品高价”的不合理比价关系，保证资源环境市场体系运行良好，同时运用税收优惠、财政扶持、政府采购等手段对厂商的环境友好行为给予经济援助和鼓励，降低企业承担社会责任的风险和成本。为激励企业完善企业环境监督员制度，对企业环境监督员制度落实情况好的企业进行表扬或给予奖励，甚至可以在资金扶持、项目争取等方面制定优惠政策。

（三）保障企业环境监督员环境监督的独立性。从试点企业来看，我国企业环境监督员由企业内部员工兼任，企业环境监督员身兼“监督管理”与“业务执行”双重职务，没有独立地位。同时，环境监管涉及到生产的全过程，但环境监督员属生产辅助管理岗位，在生产管理中的地位不高，环境监管难以到位。为保障我国企业环境监督员环境监督的独立性和有效性，应进一步明晰企业环境监督员的地位、性质、任职资格、应履行的职责以及未尽职所应承担的责任。

企业环境监督员的任务在于促进环境友好的生产程序，促进环境友好设施的发展与引进，监督企业是否符合相关的环保法律法规，并作为该企业的环境事务咨询顾问和引导者。这些任务的主要目的都在于“监督”，或者“促进”企业必须符合环境法令。因此，企业环境监督员应定位于企业的“内部监督机构”，其并不直接参与企业的具体业务和操作，仅仅只执行环保法律法规所明文规定的职权。

日本的公害防止管理员制度仍是末端治理方法，我国应借鉴日本的环境管理经验，并吸收HSE 等管理体系全过程管理的理念，构建具有中国特色的预防为主、全员参与、持续改进的全过程管理的企业环境监督员制度。由此看来，应赋予我国企业环境监督员在企业环境预防、政府环境管制和环境污染事故处理等阶段全过程监督的职权。即在企业环境影响评价或者环境规划等预防性行为阶段，企业环境监督员应当具有决策功能；在企业接受政府环境行政管制阶段，企业环境监督员的主要职能在于实施污染源的监控和污染的监测；在环境污染事故处理阶段，企业环境监督员的职能在于高效地组织和实施污染事故的救济和整治。

环境监督员与企业间由于监督与被监督关系的存在，必然会有一定程度的紧张和冲突。在制度设计上，就必须进一步明确对企业环境监督员的执业保障，否则其根本无从独立行使监督的职责。因此，相关的环境法规都应明文规定，企业环境监督员聘任的程序、任务的指定及变更等都必须通知主管机关，也必须通知所属职工工会，对企业环境监督员的解雇也必须具备法定的条件。此外，企业还必须提供足够的使环境监督员能完成任务所必要的设备和协助，以及适当的报酬。

企业环境监督员的职责既是一种权力也是一种责任。对于没有正确履行自己职责的企业环境监督员，需要明确规定其应当承担的法律责任。处罚种类可以分为警告、罚款、吊销资格证书、行政拘留等，并及时修改《刑法》，增加企业环境监督员失职罪，对没有正确履行自己职责且违法情节严重的企业环境监督员施以刑罚。