生态环境损害赔偿金管理模式探讨

□文/钟文婷

（江西理工大学法学院 江西·赣州）

［提要］ 有效地监督管理生态环境损害赔偿金的使用，并保证该项资金切实地用在修复生态环境方面，这是我国环境保护工作需要解决的重要问题之一。为了对生态损害赔偿金有更加细致的管理，在管理机构、资金使用、监督等方面应有一些明确的规定。本文从探索政府角色出发，探讨第三方基金会管理的生态环境损害赔偿金模式，以期更好地维护公共利益和生态环境。

2017 年5 月，习近平主持党的十八届中央政治局第四十一次集体学习，强调要落实生态环境损害赔偿制度；2017 年8月,审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），2018 年1 月1 日起实行，《方案》中强调加强生态环境损害赔偿资金管理。由此可见，政府对于损害赔偿金的使用与监管愈加地重视。但是，各省份对损害赔偿金的使用和监管规定还较为模糊。在生态损害赔偿金的使用与监管方面，应有更加严谨的管理模式。

一、生态环境损害赔偿金管理现状

（一）生态损害赔偿金管理现状。在我国各地的实践中，资金的管理一般可分为三种：一是交国库或地方国库中，由政府管理。例如，《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》资金将被列入省政府非税收入，并且全额上缴省级国库，纳入财政预算进行管理。该办法确认了生态损害赔偿金的主体是省财政厅，管理者是财政厅，并确定以下执收主体，磋商议定所得的生态损害赔偿金，执行主体是环保主管部门；人民法院的生效判决、调解所得的生态损害赔偿金，执行主体是人民法院。资金具体通过“山东省非税收入征收与财政票据管理系统”缴纳，省财政厅负责确定资金的执收编码。《浙江省生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》也是为政府的非税收入，与山东省不同的是此处多了一点，权利人可以指定上交的机关，交于指定部门或者机构的同级国库。对于山东省和浙江省已出台的对于生态环境赔偿金的规定可以看出，都是作为政府的非税收入，由政府主导。二是建立一个环境公益账户（由政府或行政机关），由相关主管部门主管专项资金。昆明市环保局提供专门账户存生态损害赔偿金，市审计局监督。云南省宜良县国土资源局诉被告污染环境案中，法院裁定宜良县国土资源局在判决生效之日起十日内向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”的账户支付赔偿，判决生效后，昆明市环保局立刻根据《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第5 条，设置了环境公益诉讼救济专项资金。三是建立生态修复基金，为应对环境公益诉讼产生的生态损害赔偿金管理，贵州省贵阳市申请建立生态修复基金。把赔偿义务人的赔偿金放于生态修复基金，通过基金的形式对资金进行管理。

（二）生态损害赔偿金管理现存问题。从现有的管理方式分析，有着一些不足和弊端。

1、政府主导管理模式。把生态损害赔偿金纳入政府的非税收入，缴入国库，由政府为主导的管理模式。这种模式下，政府在对财政资源的管理方面会有很多的考虑，对于财政资金紧缺的方面，政府不可避免地将会多加关注，此时已与财政资金融为一体的生态损害赔偿金不可避免地会遭受一定程度的缺失，对于生态损害救济就会缺少一部分。并且将生态环境损害赔偿金交由政府进行管理，此时资金已处于一种不受公众能够触摸的全封闭情形，无论是国家还是地方政府，一般都不对外公开财政资金的使用，社会公众也很难有相应便捷的方法查询到资金使用的具体信息。当生态环境损害赔偿金已然进入完全封闭的空间中，无论是环境公益诉讼的原告还是社会公众都无法在行政权力的干涉下对其进行行之有效的监督，这是一块很大的不透明空间。大众将无法或者很难得知资金的真正去向，如果对于资金的使用情况社会公众无法对其进行查询和监督，公众长期与生态环境的救济工作脱节，将会对生态环境的保护和救济产生漠视心理，对生态环境的保护和救济氛围的营造都会处于非常不利的境地。

2、财政部门主导管理模式。建立由财政部门管理的账号的生态损害赔偿金管理模式，存在两点问题：第一，当资金由财政部门管理后，公众对其无法接触也很难对资金进行监管，没有现实的方法可以及时地获取资金的使用情；第二，由于生态环境的修复具有复杂和特殊的特性，生态环境损害赔偿金在管理时，既需要在生态损害赔偿金的资金财务上有专业处理能力的人员，也需要对生态救济的各方面有专业能力的人员进行统筹。这两个方面是目前现有的财政部门很难做到的，财政部门缺少掌握对生态环境救济工作的相关专业能力的人员，因此在对资金的管理上成为一项重大阻碍。若由非政府组织来进行管理将会存在更大的阻碍。

3、基金会全权管理模式。建立基金会，由基金会对资金进行全权管理的模式。建立基金会的情形下，在这种制度下应当设有相应的行政机关对基金进行监督，此种状态下也不会进行过度的干预。但从实际情况分析，在贵州省贵阳市，对市财政局对中级人民法院提出“申请建立生态修复基金报告建议”分析，贵阳市的财政部门在基金会对资金的管理时还是有很多的行政干预，与将损害赔偿金上缴国库和财政部门相类似，资金还是进入一个相对比较封闭的空间，社会公众很难获取相关的信息。建立基金会，在我国也有很多学者支持，有人提出应当建立全国统一的生态损害赔偿基金，在此情形下，由基金会将其在一定的管理办法和程序下进行统一管理。也有其他建议，分别根据不同的生态救济工作的不同方面分别建立专项基金，如生态损害防范费、污染物清除费、鉴定评估费等，此项建议方案如果需要在实际中进行实现，虽然建立分项基金会对账目比较明细，但在实际操作中会有太多的阻碍，可实际操作性不强。还有不可忽视的是，基金会的设立条件比较严格，运行时成本较高，在资金的保值增值方面存在较大的问题。此外，建立的基金会不但要对资金进行管理，还要对生态救济工作中出现的一项相关的专业性和技术性较强的问题进行处理，基金一般不会有这些资源储备。如果要成立基金会，这些方面都需要考量。

二、政府监管下第三方基金会模式

建立政府监督下基金会管理资金的模式。此种基金会并不是由基金会独立管理，应与政府共同参与管理，结合由基金会对生态环境损害赔偿金管理的优势和政府的行政优势，对资金进行最有效的管理。为让生态损害赔偿金更加有效地专款专用于生态救济，提出政府监督下的第三方基金会管理模式，并对基金与政府的分工加以探讨。

（一）第三方基金会模式下的政府角色。由于政府在管理生态补偿金的问题上有着双重的身份，使得其在里面扮演着特殊的角色。因此，在生态损害赔偿金的管理上，政府应当平衡好自己的双重身份，处理好管理制度上的问题。对于政府的双重身份，在一定意义上是出于一种平等的地位，在政府作为权利主体和权力机关双重身份的交织下，不管是作为权利主体还是权力机关对生态损害赔偿金都有管理权。一方面作为权利主体，政府管理生态损害赔偿金，权利的来源是基于政府、是生态环境的所有人，当生态环境遭受损害时，也就是所有人的利益遭受到侵害，政府作为权利人为维护生态环境的健康而提出的生态损害赔偿，作为生态环境的所有人，那么在使用生态损害赔偿金时，所有的出发点都应围绕生态救济。生态损害赔偿具有公共、救济、专用的性质，在资金的使用上是要专款专用于公共的生态损害的救济上。另一方面政府作为权力机关，应更多的是对生态损害赔偿金的管理上起到监督的作用，让资金流向更加清晰。因此，需要平衡好生态损害赔偿金的使用和监督的责任划分。政府在诉讼阶段，基于生态环境的所有人，应最大限度地为生态救济争取最大利益，在生态损害赔偿金的管理上应当规避其他因素的干扰，将资金最大化地应用到生态救济上。因此，若建立政府-基金管理模式，政府的职责应更多地放在资金的监管与技术支撑方面。其一，一方面作为生态环境的所有人，对于生态救济处于急切的心情状态，但由于其他因素的干扰，将削减对生态救济的关注；另一方面作为权力机关，政府对于公共秩序本就负有监督职责，因此可从监督方面着手。其二，由于基金会在处理生态修复目标和修复方案的审核、修复技术选用等专业性和技术性等方面缺乏专业性，因此需要政府在为基金的建立时提供派遣、寻找或帮助培养生态修复目标和修复方案的审核、修复技术选用等专业人才方面作支撑。

（二）第三方基金会模式下的基金会角色。基金会在对资金的管理与行政机关的很大不同在于管理时会更为灵活。一方面基金会对于管理的机构和组织分布方面更加清晰，并有自身对于财务和监管方面的机制，对资金的使用方面可以更快捷地进行合理性审查，而没有其他方面的干扰，并可以在资金的专业性水平和有效利用率方面进行一个大幅度的提升。基金会是一个非营利性、公益性的机构，与生态损害赔偿金的公共性质相切合，并且相较于行政机关，社会公众能够更便捷地行使信息知情权，在政府的监管下基金会对于资金的使用将更加透明化。另一方面基金会具有独立性，相比于政府的内部的封闭式管理，更不易受到权力的干扰。在上文中，贵阳市的基金管理对于政府-基金会共管模式对生态损害赔偿金进行管理时，就应当更加地清晰政府的定位，处理好政府和基金会的分工。在政府-基金会管理模式下基金会在正常的管理下，应避免政府的过度干预，避免出现官员行使特权进行权力寻租的现象。因此，在第三方基金会管理模式下基金会应负有公开透明地对资金进行管理的职责。

三、政府监管下第三方基金会管理模式制度运行机制

在基于上述讨论，为使得生态损害赔偿金能够专款专用地用于公共生态环境的救济，提出第三方基金会管理模式，政府负责对生态损害赔偿金的使用进行监督，并补上基金会的短板，为其提供专业支撑。

（一）建立监督机制

1、监督主体。在第三方基金会管理模式下负有主要监督职责的是政府，在现行出台的法律中，对生态损害赔偿金负有监督职责的政府部门有：湖南省，由政府及其指定的生态环境保护行政管理部门进行监管，如环境保护部门、国土资源局、水利局等；山东省，将生态救济工作中有关的各项报告、资金的使用情况报告及时公开，社会公众对此进行监督；重庆市，审计部门有权对生态损害赔偿金的使用进行监督。此外，有观点认为，法院、赔偿权利人、赔偿义务人在生态赔偿诉讼中与生态环境损害赔偿金密切相关，是有直接关系的主体，这三个主体应当对生态损害赔偿金尽到使用是最为关心的，他们应当有监督的权利，因此在监督主体进行考虑时，应当将他们列入其中。政府中的监督部门对整个区域进行监督是国家赋予的权力，因此政府应当严格监督资金的使用情况。在《方案》中有说明，在涉及到公共利益有关的重大事项，应当及时向社会公众公开。生态环境是公共资源，生态损害赔偿金是为了保护和救济受损生态环境，对于保障资金真正地落到保护和救济环境上，社会公众应当有知情权。基于此，法院、赔偿权利人、赔偿义务人、公众、政府应为生态损害赔偿金监督权主体。

2、监督方式。在已出台的法律中规定了两种情形，当赔偿义务人能自行进行生态救济和不能自行救济时的情形，因此分开讨论。当赔偿义务人自行进行生态救济的情况下，应当由政府和基金会作为监督主体，与赔偿义务人、管理人签订一个监督协议，对赔偿义务人的工作进行监督。对于赔偿义务人的工作进展和资金使用，由第三方对管理人进行书面汇报，管理人把资金使用情况报政府审核，由并向社会公众进行信息公开。

在赔偿义务人不能自行进行生态救济时，由基金会进行生态救济工作，政府作为监督的主要主体，救济工作开展后基金会将生态损害赔偿金的具体使用情况报告给管理人，管理人可以随时到现场检查。资金使用情况报告，在管理人进行检查后可自行出具，出具后应当交政府监督小组进行审核。小组在审核时可以要求管理人提供详细报告，也可以让管理人进行面对面情况报告。第三方基金会管理模式下，政府与基金会应宣传、鼓励公众广泛地参与生态环境保护和救济当中，从宣传渠道和立法等层面上让社会公众参与到生态文明建设中，让群众拥有更强烈的参与感和社会责任感。政府应当对生态建设中的违法行为加大打击力度，当在生态救济工作中出现违法行为，所有公民都可向政府举报。政府接到举报后，必须对相关情况进行核实，并及时通过各种渠道面向公众将信息公开告知。对违法行为进行核实，属实后应当对基金会进行处罚，并且政府需要对检举人员进行适当的保护和奖励。

（二）建立基金会的信息公开机制。生态环境遭受损害就是社会公众的公共利益遭受到侵害，因此生态救济工作是涉及公共利益的重大公益性工作。基金会建立信息公开机制，应当将其日常工作状况进行公开，社会公众能够行使知情权。为了信息能够及时地被公众知晓，必须建立专门的生态损害赔偿基金会网站，在官网上公布具体工作，如具体工作实施项目、生态环境损害赔偿金的使用情况等公众关注的信息，以便接受社会公众的监督。对于公众关注的重大生态救济项目，必要时可以通过网络、报纸、电视等方式对公众进行公开。在生态修复工作过后，还必须对资金的使用情况进行考核评估，并将考核结果向社会公布，从而让基金会的整体运行处于阳光之下。建立基金会运行的信息公开机制，对树立基金会良好的形象和提升社会公众对基金会的信任都起着很大的作用，公众将更加便捷地参与生态文明建设，在公众的监督下资金的使用将更加透明化，腐败发生的概率也将大大降低。

综上，在环境破坏日益严重的今天，对于生态的救济就是救济我们人类自身，保护生态环境，构建生态文明社会，需要全社会的共同努力。生态救济中，对生态损害赔偿金的管理对于保护社会公益无疑起到了举足轻重的作用。有效的生态损害赔偿金管理模式的提出，是对公共利益和生态环境的维护。“有损害必有赔偿”，对于生态损害赔偿金的管理，政府监督下的基金会管理将会使得资金的流向更加清晰，政府监督下的基金会对于资金的使用也会让公众更加得信服，第三方基金会管理模式下的制度将会让生态救济工作处于阳光之下，“有权必有责，用权受监督”，政府对于生态损害赔偿金的管理负有重大的监督职责；信息公开，保证资金的救济性、专用性，让其在阳光下维护我们赖以生存的生态环境。