以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展

常 青

（东北师范大学党委常委、副校长，教授，国家教育行政学院第65 期高校领导干部进修班学员）

中国特色社会主义进入新时代，高等教育在深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略中的关键地位更加突出。党的二十大报告将 “团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴” 作为党的中心任务，突出强调 “教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”，强调必须坚持教育优先发展，加快建设教育强国，加快建设高质量教育体系，全面提高人才自主培养质量。以党的二十大精神为指引推进高等教育高质量发展，关键在于聚焦办好人民满意的教育这一总体要求，抓住培养拔尖创新人才这一战略任务，以中国式现代化治理激发高等教育高质量发展的内生动力，为全面建设社会主义现代化国家提供智力支撑和人才支持。

一、中国式现代化治理是高等教育高质量发展的必然选择

深化高等教育中国式现代化治理是一项复杂的系统工程，广泛涉及高等教育理念、主体、制度等各个方面，内在指向高等教育组织体系、发展方式、资源配置乃至运行逻辑的全方位、深层次变革。一方面，高等教育中国式现代化治理具有现代社会治理的一般特征，重在突出治理主体的多元参与、治理体系的开放包容、治理效能的集约高效；另一方面，高等教育中国式现代化治理还具有鲜明的中国特色和领域特性。从 “中国特色” 看，高等教育中国式现代化治理是中国式现代化在高等教育领域的运用和展开，是推动我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，内在葆有坚持中国共产党的领导、坚持社会主义办学方向、坚持“四个服务” 等基本要求。从 “领域特性” 看，高等教育中国式现代化治理是新时代建设中国特色、世界一流大学的必然要求，其核心在于坚持为党育人、为国育才，关键在于全面落实立德树人根本任务，着力培养担当民族复兴大任的时代新人。

推进高等教育高质量发展，是新时代实施科教兴国战略、加快建设教育强国的战略性安排。从 《中国教育现代化2035》 提出 “形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制”，到党的十九届五中全会及 “十四五” 规划专门部署 “建设高质量教育体系” 目标任务，再到党的二十大报告重申“加快建设高质量教育体系”，我国高等教育高质量发展的方向更明确，目标更聚焦，方略更系统。首先，高等教育高质量发展具有明确的目的性和方向性。其根本之处在于坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人，全面贯彻党的教育方针，着力回答和解决 “为谁培养人、培养什么人、怎样培养人” 这一教育根本问题。其次，高等教育高质量发展具有适度超前的引领性。习近平总书记指出，教育决定着人类的今天，也决定着人类的未来。[1]高等教育作为经济社会发展的重要引擎和风向标，不仅引领科学技术的创新进步，更引领思想和文化的创新，烛照社会前进的方向。对新时代的中国高等教育而言，这种引领性还集中体现为如何全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才；如何坚持 “四个面向”，开展引领性科研攻关，破解“卡脖子” 难题；如何推进文化自信自强，肩负起引领文化繁荣发展的重任；等等。最后，高等教育高质量发展还具有系统集成的整体性。新时代的高等教育发展不是某一方面、某一局部、某一环节的小修小补，而是统筹协调各层次、各环节、各要素之间的关系，使其在各自定位和分工上实现效益最大化。[2]

新时代的高等教育必须向改革要活力，更加自觉地通过现代化的治理体系和治理能力实现高质量发展。一方面，这是适应新时代高等教育发展形势的必然要求。党的十八大以来，我国高等教育面貌正在发生格局性变化，从高速度、规模化发展转向高质量、内涵式发展。建设中国特色、世界一流的大学，加快建设教育强国、科技强国、人才强国成为高等教育发展的时代主题。中国式现代化治理倡导健全治理体系、完善治理结构、调整治理方式，推动高等教育由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由自上而下的管理模式走向上下联动、相互贯通的管理模式，确保更好服务国家重大战略和经济社会发展需要。另一方面，这是破解新时代高等教育发展难题的必然要求。这些难题主要包括如何因应实施人才强国战略的需要，把人才培养摆在更加突出的位置，调动一切资源着力培养拔尖创新人才，着力形成人才国际竞争的比较优势；如何因应创新驱动发展战略的需要，围绕加快实现高水平科技自立自强这一战略目标，聚焦国家重大战略需求和关键核心技术，把高校切实打造成为原始创新策源地、科研经济先行地和创新人才集聚地；如何因应建设中国特色、世界一流大学的需要，实现特色发展、错位发展、有序发展；等等。深化高等教育中国式现代化治理，有助于优化调整高等教育结构，推动高校分类管理、分层发展、彰显特色，有助于引导高校制定科学合理的治理目标，面向国家重大战略需求开展有组织科研攻关，不断完善科技创新体系。

此外，深化高等教育中国式现代化治理，也为高等教育高质量发展提供了强有力的支撑和保障。高等教育体系是一个关涉利益繁多且高度复杂的系统，既需要根据其属性及规律进行治理，也需要调动诸多利益相关者共同参与治理。面对不断扩大的办学规模、日益复杂的管理流程、更加精细的服务需求、日趋激烈的资源竞争，高等教育能否不负国家使命，担负好自己的历史责任，在很大程度上取决于其治理的质量和水平。[3]

二、以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展的逻辑进路

党的十八大以来，我国高等教育发展取得了举世瞩目的成就。这些成就的取得与高等教育中国式现代化治理进程紧密相关、相辅相成。在新的历史征程上，我们要进一步探寻高等教育中国式现代化治理之道，深入推进治理理念、治理主体、治理体制、治理方式的深刻变革，着力完善治理体系、提升治理能力、优化治理效能，确保高等教育高质量发展行稳致远。

理念：从教育管理到教育治理转变。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[4]为此，需要在批判继承传统管理理念的基础上，坚持以问题为导向，聚焦高等教育高质量发展面临的突出问题，深化推进治理理念创新。一是聚焦如何提高教育发展效能问题，树立数字治理理念。高等教育高质量发展需要主动顺应新一轮科技革命和产业变革大势，不断提升服务经济社会发展的能力，为经济社会发展提供坚实人才支撑和智力保障。特别是面对奔涌而来的数字化、信息化浪潮，要把数字治理作为优化高等教育治理体系的重要动力，争做数字化改革的先行者和领跑者，促进治理效益与效能的提升。二是聚焦如何维护高校大局稳定问题，树立和谐治理理念。维护高校大局稳定是实现高等教育高质量发展的前提和基础。以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，既要广泛吸纳多元主体参与，又要有效兼顾不同主体利益诉求，通过构建协调统一、和谐共生的治理格局，使不同利益得以有效调和，引导不同主体采取联合行动，共同维护高校大局稳定。

主体：从一元管理到多元共治转变。近年来，许多地方和高校在保障师生权益、彰显学术权力、鼓励社会参与等方面进行了积极探索，不断改善单一管理，推进内外协同治理，初步实现了多元共治的高等教育治理格局。着眼新时代高等教育高质量发展，高校要进一步深化同政府和社会的相互协作，通过吸纳整合各方面力量，不断探索和构建多方参与、共建共享的组织形态。为此，需要深化改革传统的一元化管理体制，兼顾好多元主体在利益诉求、价值观念、发展预期上的差异性和相通性，形成互补互助的协同治理机制，促进各方良性互动和利益共享。同时，还应按照中国式现代化治理的规律和要求优化高等教育治理的生态系统，明确不同治理主体的角色功能、权责定位和议事规则，从而既充分调动和发挥各类主体的积极性与主动性，充分保障各类主体的合法权益与合理诉求，又有效确保治理效能不因参与主体的多元化而有所衰减，不断提高议事决策的效率和质量。简言之，以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，在主体层面就是要通过构建多元共治的治理格局，广泛吸纳与整合多方面力量，按照共同参与、共同建设、共同享有的原则，探索构建高校、政府、社会新型合作关系。

体制：从集中统一向简政放权转变。实现国家治理体系和治理能力的现代化，最重要的是体制机制的现代化和人的现代化。[5]同样，以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，关键在于构建出科学合理、运行高效和可持续发展的体制结构。有鉴于此，就需要把优化高等教育治理体制摆在更加突出的位置，以体制建设为抓手促进高等教育高质量发展。从现实来看，经过长期努力，我国高等教育已经基本摆脱了先前相对严格的科层制、相对封闭化的管理模式，较好地解决了资金获取渠道单一、办学效率不高、办学活力不够等历史性难题，初步形成了政府、市场和高校共同参与、协作治理的良好局面。着眼新时代高等教育高质量发展的新形势新要求，我们既要进一步从外部协调和处理好政府、市场与高校的资源配置关系，也要进一步处理与解决好大学组织内部的资源分配问题，特别是纵向层级的分权问题。要推动治理重心下移，把深化 “放管服” 改革作为提升高等教育治理效能的基本取向，把简政放权作为优化高校内部治理的突破口。具体来说，就是要把院系作为高等教育高质量发展的动力源和发力点，推动高校进一步向院系放权，不断激发院系一级的教学科研活力，做到放管结合、优化服务，加快推进从 “大学办学院” 向 “学院办大学” 转变。可以预见，经由简政放权所激活和迸发出的新的办学活力必然能够为高等教育高质量发展提供强大动力。

方式：从单向单维到创新多维。高等教育采取什么样的治理或管理方式，既取决于其所依托的国家治理传统和体制，更取决于高等教育自身发展的阶段性特征和要求。根据国际量化标准，我国高等教育已经在2002 年进入大众化阶段（毛入学率15%），此后又在2019 年进入了普及化阶段（毛入学率51.6%），在 “十四五”期间有望达到或超过60%。随着高等教育进入普及化阶段，人们对高等教育的需求越发多元多样，社会对高等教育的评价越发从 “学历本位”走向 “能力本位”，教育教学质量和人才培养质量越发成为高校的核心竞争力与安身立命的根本。单向性、刚性化的管理方式越来越难以满足师生成长与学校发展的需求，高等教育高质量发展迫切需要引入更具人性化的 “柔性管理”理念，迫切需要探索和采取多维化、创新式的互动治理。在此背景下，以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，一个重要任务就在于自觉适应普及化阶段高等教育发展的特点，推动高等教育治理方式从单向单维的行政管理转向创新多维的综合治理，综合运用经济、行政、法治等多种手段，积极引导和促进高等教育发展。以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，还必须高度重视和发挥现代科技对高等教育治理的全方位赋能作用，创新高等教育决策、管理和服务模式，坚持以教育信息化促进教育现代化，深入实施教育数字化战略行动，促进我国高等教育的理念变革、思想变革、方法变革、实践变革，形成教育、科研的中国新范式。[6]

三、以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展的策略

坚持党的领导，把牢高等教育高质量发展的政治方向。坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义，是中国式现代化的本质要求，也是我国高等教育发展的根本原则。以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，必须毫不动摇坚持党对高校的全面领导。坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全和完善党全面领导高等教育高质量发展的组织体系、制度体系和工作体制，全面推进党的建设各项工作，确保党的领导在高等教育高质量发展中纵向到底、横向到边、全域覆盖，[7]把正确的政治方向、价值导向贯穿立校办学、育人育才全过程。以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，还必须毫不动摇坚持扎根中国大地办大学，坚持走中国特色高等教育发展之路。举凡世界一流大学，无不是在服务自己国家发展和社会需要的过程中成长起来的。独特的历史、独特的文化、独特的国情决定了我国高等教育中国式现代化治理和高质量发展必须坚持走自己的道路，必须不断提升 “四个服务” 的意识和能力。具体来说，就是瞄准国家重大战略需求，开展关键核心技术攻坚，为破解 “卡脖子” 难题率先突破、引领发展；立足中国实际、聚焦中国问题，加快构建中国特色哲学社会科学体系，推动建构中国自主的知识体系；[8]着眼新时代高等教育中国式现代化治理与高质量发展需要，探索构建具有中国特色、时代特征和世界眼光的高等教育学范式，为建设世界一流大学提供科学的理论支撑。

坚持依法治教，筑牢高等教育高质量发展的法治基础。党的二十大报告提出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，要 “在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，必须树立法治思维，坚持法治方向，依法建立健全高等教育治理体系，从而为高等教育高质量发展提供强有力的法治保障。从外部来看，要做好高等教育法律体系的顶层设计。持续推进国家高等教育立法，增强立法的系统性、整体性、协同性、实效性。进一步明确政府、社会与学校在高等教育治理中的权责边界，构建高等教育外部治理结构的基本框架。例如，针对原有法律存在的缺陷和过时的现象，要结合教育发展的新形势新需要加以修订；针对师生关切的现实问题，要研究制定新的法律，使高等教育各领域工作有法可依，高教体系的整体性、协同性得到提升。从内部来看，要加强高校内部治理的规范性。结合新时代新征程的需要，不断完善大学章程，并以其为统领建立系统完备、权责清晰、内容规范的大学治理体系；着力理顺政治、行政、学术等各种权力关系，创新决策机制、议事机制、监督机制，促进多元利益主体在高校办学过程中协调互动和协同共治。

坚持综合改革，增强高等教育高质量发展的动力与活力。实施综合改革、推进简政放权、扩大学校办学自主权、重构新型政校关系是新时代我国高等教育中国式现代化治理的主线。面向未来，以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，应自觉顺应世界范围内知识生产方式变革的大趋势大逻辑，对标对表国家有关促进学科交叉融合、实施有组织科研的政策要求，创新科研组织的架构、形式和体制机制，推进高校治理重心稳步下移。为此，要加大综合改革的指导力度，破解原有体制机制的阻滞，守正创新，促进跨学科平台建设和发展，促进学科教育、科学研究与成果转化的一体化发展。要推动管理重心和资源向学院甚或基层学术组织下移，赋予其与事权和财权相匹配的资源配置权，构建学校与基层学术组织间的资源分配协商机制，为推进高等教育高质量发展增动力、添活力。要进一步凝聚高等教育高质量发展的共识，推动完善多方参与、协同治理的体制机制。高校应注重保持和发挥自身的独特优势，遵循资源共享与协同共治的逻辑，通过各利益相关主体之间的良性互动，持续完善高等教育高质量发展的资源配给体系。政府应发挥好多元主体利益博弈的 “稳定器” 作用，推动高校和社会构建共享共治机制，引导、鼓励、组织高校利益相关主体共同参与治理，汇聚起高质量发展的合力。[9]此外，还要积极推动新兴技术与高等教育的深度融合，筑牢高等教育高质量发展的科技基石，不断提高高等教育治理精准化、科学化水平，为高等教育高质量发展赋能、提质、增效。

坚持特色发展，不断提升高等教育高质量发展水平。新时代我国高等教育高质量发展的一个重要主题就是推动形成一大批中国特色、世界一流的大学与学科。习近平总书记指出：“一个国家的高等教育体系需要有一流大学群体的有力支撑，一流大学群体的水平和质量决定了高等教育体系的水平和质量。”[10]以中国式现代化治理推进高等教育高质量发展，必须紧紧围绕 “双一流” 建设这个主题，突出重点、分类施策，引导高校淡化身份色彩，突出特色优势，在特色发展中为 “双一流” 建设贡献力量。在国家层面，应增强改革的系统性、整体性、协同性，创造良好的政策环境。我国拥有世界上规模最大的高等教育体系。正因如此，我们的 “双一流” 建设和高质量发展才不能 “千校一面”、同质化发展，而只能通过个性化、特色化的 “百花齐放”，才能全方位、多维度、高质量地满足国家发展的需要。为此，要加大高等教育领域改革力度，不断完善相关制度体系，合理配置高等教育资源，协调好不同类型和层次高校之间的分工合作；应针对学科专业盲目布点、重复设置等功利性现象建立预警机制，[11]对于那些长期保持自身特色且在相应领域作出突出贡献的高校，应从政策层面予以保护和支持，从而带动各级各类高校在优势特色领域争创世界一流。在高校层面，应坚持差异化治理，在学科建设中扶优扶特扶强。高校应紧密结合自身定位和办学特色开展学科建设，围绕优势学科建设学科群，以学科专长为原点寻找服务国家战略的增长点；着力加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，探索实施具有突破性意义的 “创新性工作”，切实营造扶优扶特扶强的政策氛围，从而为促进实现高等教育高质量发展提供丰厚优质的微观土壤。