基层党建引领乡村治理的地方实践及优化路径——以湖南省C市X村为例

耿依娜，李婉溶

(1.浙江工业大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310023；2.湖南人文科技学院 马克思主义学院，湖南 娄底 417000)

一、引言

中国共产党历来高度重视农业、农村、农民问题。2012年，习近平总书记在河北省阜平县考察农村扶贫工作时指出：“农村要发展，农民要致富，关键靠支部。”[1]2018年中央一号文件中，党中央强调了农村基层党组织对于农村治理与发展的重要性：“扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能……把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。”[2]2021年中央一号文件中，党中央再次强调要“充分发挥农村基层党组织领导作用,持续抓党建促乡村振兴”[3]。随着全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标的实现，我国进入全面建设社会主义现代化强国的新征程，而农业现代化是社会主义现代化的重要组成部分。在新发展阶段，农村社会享有政策资源的倾斜、经济资源的辅助、生态资源的反哺、熟人社会道德资源的自律，但同时也面临着乡村治理主体空心化、治理环境复杂化、治理机制单一化、治理效力内卷化等问题。农村基层党组织是党联系农民群众、领导农村工作、提振乡村事业的核心基石，整合利用乡村多元资源，有效解决乡村治理困境，构筑规范化、法治化、专业化的乡村治理体系，是基层党建引领乡村治理的关键所在。

学界一直关注着基层党建引领乡村治理这一议题。目前，相关研究成果主要集中在理论分析和实证研究两大方面。理论分析方面的研究，多以党建理论、乡村建设理论、治理理论等作为基层党建引领乡村治理的分析框架。有学者认为，党组织在基层工作中位于领导核心地位,是乡村治理的根本力量和治理体系的中心[4-6]；有学者指出，在乡村从传统向现代转型的过程中，传统乡村治理所秉持的规则体系正发生巨大变革[7-9]，基层政府和其他社会力量构成了乡村治理主体，乡村治理的主体构成、组织形式、资源整合模式及基层社会网络关系形成了复杂多样的乡村治理机制[10-12]。实证研究方面，多是通过案例剖析、比较分析、数据调研等方法对基层党建引领乡村治理进行探讨。有的研究以省域为单位，对区域性的基层党建引领乡村治理的状况进行分析[13-14]；有的研究以成功发展的乡村作为典型个案进行深度分析,总结经验做法[15-17]；还有的研究以乡村能人治理、扶持社会组织发展、应对乡村空心化趋势、推动乡村“三治”融合等为分析视角，阐释村党组织在乡村治理中的角色及作用[18-21]。上述成果较好地呈现了基层党建引领乡村治理的理论来源、运作机制、经验总结等，但针对新发展阶段乡村治理的新变化、新境况的分析较少；已有的理论分析多侧重于宏观叙述、整体阐释，对微观现象的过程性分析相对薄弱；已有的案例研究多集中于运作良好、发展顺畅的优秀乡村，对中等发展状况的乡村治理的个案分析较为单薄。

新发展阶段，农村作为区域发展共同体，应成为真正的发展主体，拥有自身的生长模式和生长空间，既不能只服务于城市发展，也不应单纯依赖城市的帮扶。在基层党建引领乡村治理的过程中有哪些实践机制？存在什么样的困境和挑战？如何优化目前的治理模式？这些是本文要解决的主要问题。本研究以基层党建理论、治理理论为理论基石，以华中地区的某个中等规模村庄——湖南省C市X村为个案，运用文献比较、调研访谈等方法，对农村基层党建引领乡村治理的实践机制、困难挑战、应对措施进行深入剖析。该村党组织在近些年的乡村治理中取得了一些成功经验，但也存在一些不足与问题。

二、基层党建引领乡村治理的实践成效

从2004年到2021年，中央连续颁布了18个指导“三农”工作的中央一号文件。从取消农业税到社会主义新农村建设，从脱贫攻坚的决定性胜利到乡村振兴的稳步推进，中央有关“三农”工作的基本思路、政策导向和制度安排逐层开展、顺次提升。伴随着相关政策的出台，中国千万个乡村发生了巨大的变化，其中既有取得显著成效的社会主义新农村建设、乡村振兴的典型代表，也有一些是取得一定发展成效、但存在“成长的烦恼”“发展的困境”的普通乡村。湖南省C市的X村即为后者。X村位于C市天心区的最南端，地处长沙、株洲、湘潭三市融城的中心地带，交通非常便利。X村占地面积5.81平方公里，拥有19个村民小组、1 143户，户籍人口3 847人。全村共有中共党员(含预备党员)147名，村党委下设3个支部6个党小组。近年来，X村积极发挥基层党建引领乡村治理的作用，将党建融入乡村治理的各领域及全过程，取得了一定的成效。

(一)加强村党组织自身建设，筑牢乡村治理的核心堡垒

加强村党组织自身建设，发挥村党组织的政治领导力，是乡村治理有效(1)党的十九大提出了乡村振兴战略的二十字方针，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中，“治理有效”是乡村振兴的重要标识。的关键保障。X村党组织通过思想、作风、组织、制度等方面的建设，夯实筑牢其核心堡垒地位。思想建设上，村党组织始终以党中央的战略部署为指导，坚持党的基本理论和基本路线，结合地方经济社会发展规划，巩固、强化基层党员干部的思想认识与政治站位。作风建设上，村党组织竭力打造一支高素质的基层党员队伍，对党员实施精细化管理，建立信用评级制度，奖优罚劣，有效激发党员干部的积极性。组织建设上，X村抓住2020年村“两委”换届这一契机，将一批政治素质高、道德品行好、协调能力强、致富能力优的先进党员扩充进村党组织班子，有效催生了组织的内生动力；实施了村党组织书记、村委会主任“一肩挑”(2)改革开放后，农村的村党组织书记与村委会主任“一肩挑”的制度安排有一个逐步发展过程：20世纪80年代末初步尝试，20世纪90年代至21世纪初倡导实施，党的十九大之后全面推动。与周围村相比，X村村级组织负责人“一肩挑”制度实施得较早。，消减了村“两委”矛盾，增强了党在基层政权的权威性，理顺了村党组织和村民自治组织相互协同的基层组织体系[22]。制度建设上，村党组织强化制度意识，逐步完善了民主生活制度、“三会一课”制度、党员管理制度、联系群众制度、星级共产党员评比制度等多项制度，督促党员干部处理事务从依赖地方性规则向遵循制度性规范转变，养成遵守制度、捍卫制度的工作作风。通过长期有效的自身建设，X村党组织政治领导力逐渐凸显，并取得了一些治理成效。

(二)发挥党员先锋模范作用，塑造乡村治理的正面导向

基层党员处在农村治理的最前沿，他们的政治立场、专业素养及行动效能直接体现着基层党建的公信力和实践成效，也影响着乡村治理的环境和导向。X村党组织积极锻造党员先锋模范力量，鼓励党员干部深入村民中间，广泛宣传中央和地方的乡村振兴、美丽乡村建设政策，教育、引导、团结普通村民。在村干部的带动下，X村成立了志愿者服务队，定期为村民进行志愿服务。通过党员带头的志愿服务，有效弱化了狭隘的亲缘-人情的熟人社会交往模式，逐渐培养了村民的现代农民意识和公德意识。党员干部还有意识地挖掘、培养优秀村民，将其吸纳为新党员，充实强化基层党组织力量。为此，村党组织注重党员的日常教育，定期开展形式多样、主题广泛的学习活动，借助新媒体教育平台加强党员的理想信念教育和专业能力培养，打造了一支懂农业、爱农村、爱农民的高素质党员队伍。调查发现，X村的党员干部在村民中普遍享有较好的口碑和较高的信任度。

(三)整合乡村多元主体力量，共建乡村治理的和谐秩序

每个乡村都是一个小型的社会生态系统，有各种类型的社会团体和村民群体。村党组织只有高效整合各式组织、各类群体，凝聚共识、形成合力，才能达到“1+1>2”的治理效果，从而构筑一个善治的乡村社会共同体。X村党组织有针对性地培养村里各类社会力量的主体意识和参与意识，充分发挥老年协会、农民经济合作组织、乡贤理事会等组织的活力和潜力；对于乡村治理中急需解决的公共议题，借助社团组织把村民及时组织、动员起来，协议商讨解决；鼓励本地的乡贤、致富能人、社会精英等“城乡两栖”[23]人返乡参政议政，为本村发展建言献策、出资出力。此外，针对村民法治意识淡薄、法律知识匮乏的状况，村党组织对村民进行普法教育，逐步强化村民的法治观念；及时排查村民间的矛盾纠纷，就地调解解决；敢于和某些宗族恶势力、非法宗教势力等作斗争，建设平安乡村。X村党组织通过有效组织、多方整合乡村中的多元社会力量，为村民打造平安和谐的乡村环境。

(四)实施基层网格化管理，改进乡村治理的方式方法

随着乡村治理议题增多、乡村治理领域渐广、乡村治理主体多元化，乡村治理模式正逐步进入治理的精准化、网络化、智慧化阶段。X村党组织主动探索基层党建引领乡村治理的网格化管理模式，以现代网络技术为支撑，以党员联户为工作方式，形成了“网格党建+精准治理+下沉服务”的工作格局。基层网格化管理模式全面提升了基层党组织的管理水平，拓宽了基层党组织的治理空间。村党组织建立了“红色云网”，将党支部和党小组建在网格上，把党组织活动纳入网格中，形成“群众吹哨、网格响应”的工作机制；细化网格管理，村党支部书记为总网格长，每个党员为微网格长，每名微网格长对接服务村民10户左右。通过“总网格长—微网格长—村民”的管理模式，村党组织将上级布置的各项工作精准对接到村工作上，实现了基层社会服务的“无缝对接”。与此同时，村党组织对网格干部进行规范化管理，要求党建网格干部开展常态化巡查走访工作，并且每个季度都对网格干部进行工作点评和绩效考评，以便逐步提升网格管理工作成效。X村党组织借助基层网格化管理手段，有效改进了乡村治理模式，切实提高了治理效能。

三、基层党建引领乡村治理的困境与挑战

21世纪以来，广大乡村获得了中央与地方在政策、资源、人力、技术、宣传等方面的大力支持和扶助；但同时，传统乡村面临着社会转型期工业化、市场化、城镇化进程的不断加速。处于上述两股力量裹挟之下的X村党组织在取得一定治理成效的同时，在开拓组织发展前景、整合乡村资源、重塑乡村文化、构筑对外沟通桥梁等方面也面临着一些困境和挑战。

(一)村党组织隐现空心化发展趋势

近年来，随着新型城镇化建设的逐步推进、农村产业振兴战略的有序实施，城乡差距有了实质性缩小。但乡村的现代化是一个长期过程，部分地区由于村有经济持续发展动力不足、青壮劳动力资源涌向城镇等原因，一些村党组织出现了空心化、老龄化等现象[24]。以X村为例，现有的147名党员中，35岁以下的青年党员42人，占比28.6%；35—60岁的中年党员58人，占比39.5%；60岁以上的老年党员47人，占比31.9%。可以看出，X村党员年龄结构不尽合理，老龄化倾向明显。一些老年党员因为行动不便、青年党员因为在外打工或定居他乡等原因，经常无法参加党组织的活动，基层党组织的组织力、凝聚力因之有所减弱。村干部普遍存在整体年龄偏大、文化程度不高、思想封闭保守、能力素质偏低等问题。基层党员干部队伍存在青黄不接、人才流失的问题，使得村党组织在为村民提供全面服务、提升综合治理能力等方面显得力不从心。

(二)村党组织整合村级资源能力不足

合理开发、有效整合乡村资源，发展乡村新产业、新业态，是村党组织激发乡村活力的主要途径。相对而言，X村党组织对乡村共有资源、共有资产的盘活利用不到位。首先是对村里的闲置山林、住房等资源开发利用不足。X村辖区森林覆盖率较高，沟渠、水塘交错密布，自然资源丰富，但由于青壮年劳动力大量流向城镇，良田大面积放置、宅基地人走屋空等资源闲置现象较为普遍。村党组织未能有效利用环境资源和闲置房产资源，在积极探索“闲置农房+”(3)实务界和学术界有很多专家学者研究讨论农村闲置资源再利用、再开发的途径和方式，如“闲置农房+旅游”“闲置农房+康养”“闲置农房+电子商务”“闲置农房+社会组织”等。等新业态方面的主动性、创新性有所欠缺[25]。其次是对村里的共有资产利用不够。X村拥有以往留下的旧校舍、旧村部、动力站等一些闲置的集体资产，村党组织挖掘闲置资产服务乡村发展的意识和动力不足，在转化再利用、改造再提升方面还较为保守被动。最后是未能充分利用X村优质的地理位置资源。X村位处长沙、株洲、湘潭三市融城中心地带，交通地理位置极佳，但村党组织未能有效利用其地理位置和都市圈效应，把握优势对外招商引资、发展集体产业。相较而言，X村的集体经济较为薄弱，村公共设施改善、公共环境改造的资金来源较为单一。

(三)村党组织重塑乡土文化较为乏力

乡土文化是乡村社会发展的灵魂所在。现代中国乡村承有两种文化传统——传统乡土生活的“熟人社会”和新中国建立后的人民公社。随着社会转型加速，这两种文化传统都处于衰退之中。近年来，X村的年轻人频频向城镇移居，村民的离乡离土加速了传统乡土社会的瓦解，村民间原有的伦理观念、人际关系日渐消逝。村民参与乡村公共事务主体意识较弱、参与乡村事务意愿较小，乡村自治能力存在衰退迹象。此外，20世纪集体经济、计划经济时期，国家对依托血缘关系的乡村传统道德进行集体主义改造，建构起农村民众对集体主义价值观的认同[26]。但随着农村合作经济组织解体、集体经济组织萎缩，基于合作经济、集体经济的合作文化、集体文化失去了载体和空间，X村村民曾拥有的强调责任、自我牺牲的集体主义价值观逐渐向强调权利、自我发展的个人主义价值观转变[27]。传统文化在消逝，新型文化还处在塑形中。调研发现，X村党组织对两种传统乡村文化消减的危机意识不足，对重塑新型乡村文化的意识匮乏、引导力不足。同时，该村党组织亦未能将党的优良文化传统进行创造性的转化，以发挥基层党组织作为先进文化的载体力量，在重塑乡土文化的进程中显得较为孤单乏力。

(四)村党组织构筑上下级沟通桥梁的意识相对薄弱

基层村党组织是我党庞大的组织体系在乡村治理中的神经末梢，是在村民与上级党委之间发挥沟通协调作用的主渠道。调研发现，X村党组织构筑上下级沟通桥梁的意识相对薄弱：对于村内的发展规划和村民的基本诉求，未能及时向上级党委汇报、反映；对于村内的教育、文化、卫生等基础设施建设方面的薄弱环节，没有主动向上级部门提出要求，致使村级公共设施较为陈旧；对于上级组织部门推行的人才支持项目和人才计划，未能顺势把握时机，及时引入优秀人才充实村组织队伍；对于上级部门分派的驻村干部、援助律师等，未能充分发挥其在乡村公共事务中的作用及影响力。新发展阶段的村级治理，应从原先的“乡”“村”分治转向“乡”“村”共治，村党组织作为乡村事务的当家人，不仅要有主体意识，还要有开放意识和沟通意识，要为乡村发展搭建平台、汲取资源。

四、基层党建引领乡村治理的优化路径

我国幅员辽阔，各地的乡村既有共同的本质特征，也有较大的差异性。未来，乡村基层党建引领乡村治理的路径，总体上应把握以下原则：乡村治理的出发点是为了让农村居民过上“美好生活”，切实提升农民的“获得感、幸福感、安全感”；乡村治理的基本框架是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[28]；乡村治理的新格局是在多元性、系统性、开放性基础上的共建共治共享。在此原则下，各村党组织引领乡村治理时，必须充分考虑乡村的人口特征，紧密结合乡村独特的文化、资源、自然特色，重视乡村的多样性，正视城乡的差异性，因地制宜、因势利导，创新乡村治理体系，提升乡村治理能力。

(一)吸纳多源人才，化解乡村治理的瓶颈制约

优秀的人才队伍是基层党组织拥有活力的首要保障，也是乡村治理提质增效的“有效主体”。村党组织应多层次、多维度开展人才队伍建设工作。第一，广纳贤才。当前，从中央到地方出台了诸多“人才下乡”政策[29]，村党组织要抓住机遇，团结好以派驻、分配、流调等形式入驻乡村的优秀人才，增强自身服务能力。第二，集聚人才。村党组织应加强与科研单位、农林院校等合作，吸引科研工作者、技术人才、青年学生参与到乡村建设中，鼓励他们在乡村振兴的进程中施展才华。第三，就地取“才”。村党组织要培养一批“有文化、懂技术、善经营、会管理”的新型职业农民(4)2017年“两会”期间，习近平总书记在参加四川代表团审议时指出，要就地培养更多“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民。2017年1月，农业农村部出台的《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》提出的发展目标是，加快构建有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。，并吸纳其中的优秀农民为新党员[30]。第四，实践育才。要加强对返乡大学生、乡村贤人、复员军人、乡村技术能人的培养，充实基层党员队伍。

(二)创新群众联系方式，再造乡村治理的公共性

群众路线是我党优良的工作传统，乡村基层党建要以开放式的党建模式[31]创新联系群众的新渠道、新方法，营造良好的党群关系，再造乡村公共性。当前乡村社会正处于转型时期，治理形势愈加复杂，治理领域更加多重，基层党建需要转换思路，创新联系群众方式。首先，嵌入村民之中，为村民服务。基层党员要深入村民中间，了解村民的真实想法和真实需求，站在大多数村民的立场上，解决村民们急难愁盼的事情。应该注意的是，基层党组织虽然可以代表村民的利益，但不能代替村民们做决定，因此要不断完善基层乡村治理中的民主机制和参与机制。其次，要创新形式锻造村民。村党组织密切联系村民，不能仅停留在为村民服务上，还要担负教育、组织、引导村民的重任。党员干部既要与村民融为一体，又要比一般村民有更高的觉悟、更加明确的党性。基层党员要向村民讲解国家大政方针和地方政策，增强村民的了解和认同；要动员、组织村民参与村级的、地方的公共事务管理，不断提升村民的主体性和参与性。村党组织、基层党员通过各种方式密切联系群众，展现党员的风采，输出正能量，在广大村民中树立威信；同时把基层党组织的影响力和高效能反馈到乡村治理的日常事务中，形成基层党建和乡村治理的良性循环。

(三)发展特色产业，夯实乡村治理的基础保障

乡村产业是党建引领乡村治理的物质基础，亦是解决农村诸多发展问题的条件保障[32]。首先，村党组织要注意培养新型职业农民，鼓励其成为新型农业经营主体，创新农业的新产业、新业态；根据地域特点，带领村民种植特色农作物，提升农产品附加值；打造特色品牌，从乡村“走出去”与周边城镇、企业单位合作，扩大产业链，增加农民收入。其次，村党组织要积极完善乡村产业体系，借助农村的交通、环境等条件，在村内设立与品牌企业合作的农耕文化产业区；从开垦基本农业种植到发展农产品加工产业，再到拓展休闲农业，实现乡村一二三产业的有机融合[33]。最后，村党组织还要优化乡村产业环境，完善基础设施建设，合理进行土地流转，推动农田水利、环境治理等项目的优化，为乡村产业发展创造良好的基础设施条件。需要注意的是，村党组织在发展特色产业的同时，应坚持生态发展理念、巩固生态建设成果，把乡村产业建设与绿色发展相融合，在保护生态环境的前提下，挖掘乡村特色资源优势，适时拓展新产业、新业态。

(四)推广信息技术，助力乡村治理的数字赋能

利用信息技术赋能智慧乡村治理，是当前农村基层党建引领乡村治理的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。首先，村党组织应积极推动“互联网+党建”的工作方式，借助现代远程教育推广网络党课教育，并推动党务、村务、财务网上公开，畅通社情民意。其次，村党组织要注重提高村民的信息化水平，充分发挥第一书记、大学生村官、科技特派员等主体作用，加强农民信息素养的培训，培养新时代“网农”；加强对农村留守儿童、妇女、老年人等群体的网络知识普及教育，营造乡村网络文化氛围。最后，村党组织要利用数字技术，提高农村社会综合治理的精细化、现代化水平。如：通过在线组织帮扶，培养村民公共精神；推动“互联网+社区”向农村延伸，提高村级综合服务信息化水平；推进农村“雪亮工程”，深化平安乡村建设；利用“互联网+公共法律服务”“互联网+政务”等，提升乡村治理的法治化水平和政务管理的信息化水平，提高村民办事的便捷程度。加快乡村的数字化发展不仅可以直接促进智慧乡村治理，而且也可以间接提升乡村的教育、医疗、养老、残疾人保障等公共服务水平[34]，同时也为乡村社会应对自然灾害、公共卫生事件、安全隐患等风险提供技术救治保障。

(五)整合多元文化，优化乡村治理的软环境

基层党建引领下的乡村治理，不仅是治理实践过程，也是乡村文化重塑过程。优质的文化环境是基层党建引领乡村治理的价值保障。不同乡村的文化积淀厚薄不一，文化资源丰贫有别，但村党组织应树立文化建设意识，调动多方力量群策群力，努力打造优质的乡村文化环境。首先，要厚植传统的农耕文化，以田园生产、田园生活、田园生态为核心要素，把原生态、原汁原味的乡村风情和文化质感保留住，把农耕文化蕴含的正确价值观、人文精神、道德规范传承下来[35]。其次，要创新乡村文化形式及载体，将社会主义核心价值观有效融入乡村精神文明建设中。例如：组织动员村民修订村规民约，培养村民自管自律的社会风气；开展道德模范、文明示范户、优秀村组等评比活动，树立优秀榜样和典范；充分发挥村文化中心、文化大礼堂等公共场域的空间凝聚效应，加强村民之间的交流与融合；适时开展大型节庆活动、民俗活动，增强村民的归属感和认同感。通过继承、创新、整合多元文化，将新时代中华农耕文化和社会主义先进文化相结合。

(六)完善“三治”体系，共筑乡村治理的共同体

基层党建引领乡村治理、破解乡村治理难题的突破口，就是健全完善乡村自治、法治、德治的“三治”体系。第一，乡村自治是完善乡村治理体系、提升乡村治理能力的活力源泉。村党组织要积极打造村民参与公共事务的制度保障，有效推动村级自主议事、自我管理、自我服务、自我监督，真正做到村民的事村民说了算；在村民参与乡村自治的过程中培养、激发村民的主体意识和主人翁意识。第二，乡村法治是实现村民依法自治、规范乡村治理的制度保障。村党组织要教育引导村民知法学法用法，深化乡村的法治宣传教育，依据法律建立行动保障机制和权力约束机制，培养现代农民。第三，乡村德治是实施村民自律自治、健全乡村治理的道德基石。村党组织通过德治发挥乡村伦理道德体系的教化作用，营造诚信友善的乡村社会环境，增强乡村治理的文化软实力。村党组织只有厘清乡村治理中自治活力、法治秩序和道德规范相融合的内在需求和契合机理,才能实现自治、法治和德治的主体协同、制度优化、价值融合和聚合效能,才能共筑现代乡村社会治理的共同体[36]。