询问笔录模板实务研究——以浙江H市交通运输行政处罚为样本

查苏生

（浙江省海宁市交通运输综合行政执法队，浙江 海宁 314400）

文书模板在国家公权力的运行实践中广泛存在，它在司法领域的应用已经得到了学界一定的关注[1]，而它在行政执法领域中所起到的作用和存在的问题则有待被认知和深入研究。在行政法治不断深入的当下，行政行为的载体——行政文书的规范性要求其实并不亚于司法文书[2]。行政处罚行为是一种要式行为，而行政处罚文书就是这种“要式”的直接结果，它记录了执法程序和执法结果，是具体行政行为合法性证明的重要载体。一般而言，行政处罚文书中的询问笔录是最能全面反映事实经过的证据材料，也是行政执法人员需要书写内容最多的法定证据种类。法律文书书写对于很多文化水平较低或接触文书制作不久的行政执法人员而言并非易事，何况还有专业性的要求。因此，在行政处罚实践中，一直存在着不为外界所熟知的文书模板。本文即以浙江省H市交通运输行政处罚领域的询问笔录模板为研究对象，对其存在的价值、问题及解决路径等展开探讨。

一、询问笔录模板的界定、价值及成因

（一）询问笔录模板的界定

询问笔录是行政执法人员在办案活动中，为了弄清案件的事实，向当事人或证人进行调查取证时制作的文字记录，它包括首部、正文和尾部。首部主要是被询问人的基本信息，该部分处罚系统会自动显示，行政执法人员只需要根据个案实际情况输入即可。尾部主要包括行政执法人员的签名或盖章、完成时间。询问笔录首部与尾部不存在模板，只有正文才是模板集中体现的区域，因此本文所指的询问笔录模板专指正文部分。

询问笔录模板是指提前整理保存好的询问笔录格式和内容，需要时可直接替换成特定案件的询问笔录，这种可供同类案件反复套用的格式和内容称之为询问笔录模板。对于初次从事行政处罚的行政执法人员而言，关于模板的认知和来源均来自指导师傅。当具备一定经验、技能后，他们就可以通过查找相同（近）类型的案件生成自己需要的模板。有了询问笔录模板后，只需要通过“查找”和“替换”功能对询问笔录模板文档特定内容进行替换，即可高效完成特定案件询问笔录的制作。

（二）询问笔录模板运用的价值

1.为业务不熟练的行政执法人员提供便利

询问笔录模板事实上为初次从事行政处罚工作的行政执法人员提供了指引，如果不存在增删、修改等特殊情形，行政执法人员只要对案件的特定信息进行“查找”和“替换”即可。如此简单的操作，对于初次从事行政处罚工作的行政执法人员而言具有极大的便利性，而且保证了询问笔录完整高效的制作。

根据笔者观察，参加执法资格证培训条件中的学历、专业要求非常宽松，而且组织者基本上是所属行业的省、部级行政主体，这种培训考核少有筛选性，只要参加培训几乎都能取得执法资格证，导致这类证件的含金量极低，难以证明一个行政执法人员应当具备的法律知识和法律技能。因此，询问笔录模板为他们提供了长期而持续的便利。

2.避免询问重点的遗漏或错误

所有类型的询问笔录内容都有共同而必要的询问重点，如被询问人的姓名、性别、年龄、身份证号码、家庭地址等。但同时，每个类型的询问笔录内容又有特定而必要的询问重点[3]，如被询问人所在船舶的船名、船籍港、船舶吨位及功率；超载运输货物类案件现场拍照和勘验结果是否属实；未按规定配备船员擅自航行类案件中《船舶最低配员证书》登记要求的配员情况与实际航行中的配员情况等。行政处罚一旦进入诉讼，执法文书是保障行政执法主体履行举证责任的依据[4]。因此，询问笔录内容中不能有遗漏或错误，一旦出现，轻则导致询问笔录的证明力降低，重则导致询问笔录丧失证据能力甚至牵涉整个行政处罚行为的法律效力。例如，询问笔录中需要记载“询问时间”，立案审批表中需要记载“发案时间”和“受案时间”，现场笔录需要记载“执法时间”，而一旦出现“询问时间”早于“发案时间”，则该询问笔录至少形式上存在瑕疵了，因为笔录类证据形成于案件办理过程中[5]，而不是发案时间点。

3.提高询问笔录的制作效率

类型化的思维方法是德国社会学大师马克斯·韦伯提出的，它的实践运用通常分为三步：第一步完成对个别现象进行归纳、提炼即共性抽象，第二步是在此基础上做出一定归类，第三步是将此归类在共性范围内予以个别解释或运用[6]，其逻辑顺序为由个别到一般，再由一般到个别。

类型化的询问笔录模板是特定时空中的经验总结，它将需要询问的问题和回答的方式固定化，按照法律文书选材标准对询问笔录的内容进行剪裁，使得生活语言转化为法律语言、生活事实转化为法律事实[7]。行政执法人员经过现场的检查发现，再结合询问行政相对人，然后对特定案件信息进行替换，而这些信息不论是初次从事询问笔录制作还是长期从事的熟练案件的办理，询问笔录模板都大大节约了成本，提高了效率，而且遵循了电子政务的绿色办公理念。

（三）询问笔录模板的成因

1.减少脑力劳动和体力劳动的工作量

调查询问的制作可相对区分为三步：第一步是一个行政执法人员与行政相对人之间有效沟通的过程，第二步是一个将生活语言转化为法律语言的过程，第三步才是一个逻辑清晰、规范严谨、体系完整的书写过程。

脱离模板后依然能够与行政相对人进行有效的沟通交流，并不是一件简单的事情。行政执法人员收集证据时不仅应当具备系统的法律知识和逻辑推理能力，还要有丰富的社会经验[8]。当行政相对人说“我把船停好就到岸上种点小菜，现在生意不好连饭都吃不上”的时候，行政执法人员是直接告诉他（她）这与询问无关，还是直接不予理会？作为世俗社会中的人，他（她）们文化水平较低，生活于社会底层场域，这些都是他（她）们法律观念滞后的部分原因，如果告诉他（她）这与案件事实无关，容易滋生排斥、抵触心理；如果直接不予理会，他（她）们会理解为行政执法人员倨傲、高高在上、不通人情世故，直接将行为与人身捆绑到一起，这些都极易导致行政相对人在接下来的询问中不回答或者乱回答的尴尬境地。

正如郑永流教授所说：“解决了法律所谓的理论不等于回答了如何应用法律，理论不能直接作用于事实，不能仅凭理论直接地推出对事实的判断，何况从理论到事实有一个依时空而变的具体化适用过程”[9]。什么时候逻辑清晰地引导行政相对人回到问题本身，什么时候需要将生活语言转化为法律语言，什么时候需要目光往返于规范和事实之间、做好解释性工作等，这些都对提问中的行政执法人员提出了考验，不只是需要技能、逻辑和规范，还需要对人性有所了解、对社会有所洞察。在行政执法实践中，行政相对人往往对违法事实供认不讳，而极力陈述请求的是减轻处罚额度，执法者一般都会适当考虑这种请求，因为一旦超越行政相对人的实际承担能力可能会影响案件的办理进度。

2.有利于辅助行政执法人员完整地完成询问笔录的制作

询问笔录的制作是在一个特定的环境中进行的，它的参与者至少有行政执法人员、行政相对人以及监督主体等；询问行为本身是一个思考、沟通、书写多个行为并发的组合活动；同时，还要应对行政相对人的非理性的行为、非规范的语言以及监督主体不定时进入询问场域所带来的话题、思路、书写的中断等。因此，在询问笔录模板的指引下，询问笔录模板能够辅助行政执法人员完整地完成询问笔录的制作。

3.来自经验总结的模板可极大降低风险

行政处罚行为，对于行政执法人员和行政执法单位来说，除了有法律法规纪律等约束外，还需要考虑所在单位、所在系统、所属行业内部的各类规范性文件，如工作计划、考核办法、考核指标等，这些都可能与行政执法人员自身以及所在单位的利益相挂钩。以浙江省H市港航处为例，其制定的《2017年度H市港航管理处工作考核办法》（宁港航〔2017〕15号）第九条第五项规定：获得省交通运输厅、J市级优质案件加2分，获得省港航局、J市交通运输局、H市级优质案件加1分，获得J市港航局、H市交通运输局优质案件加0.5分，不计件数，协办部门减半。作为奖励机制的另一面，单位、系统内部对于不合格案件制定了相应的惩罚机制。参评优质案件提交的材料主要是完整的纸质卷宗，它要求行政执法人员注重法律文书形式上的合法、准确、规范、完整，而脱胎于结案案卷（尤其是优秀案卷）的询问笔录模板，使用后风险较小，被评上优秀案件的可能性较大。即使不能参评优秀案件，在评审考核中出现问题的可能性也不大，就算万一出现问题也无需担忧，因为作为模板来源的同类案卷就可能存在同样的问题，一旦追责也应当一视同仁，此时被追责的行政执法人员将是多人。从心理角度讲，一群人犯同样的错误，群体中的个体所承受的心理压力和歉疚感要小很多，他们内部在心理上构成了压力分担和慰藉，对外又构成了压力共担与责任推脱。

二、询问笔录模板的应用现状及问题分析

（一）应用现状

文书模板大量存在于现场笔录、询问笔录、勘验（检查）笔录、证据清单、行政处罚事先告知书等文书中，它们多以Word文档保存。当然，这其中有“输入量”的不同，现场笔录、勘验笔录、行政处罚事先告知书等文书模板，往往只需要行政执法人员输入Z省行政处罚系统（以下简称“处罚系统”）整段或部分段落文字。就现场笔录而言是“事实情况记录”部分，而勘验（检查）笔录则是“勘验（检查）情况及结果”部分，证据清单则体现在“证明对象”部分，这些笔录的模板内容不多，在模板中直接通过Word文档的“查找”“替换”后直接粘贴到处罚系统对应位置即可。而询问笔录则不同，整个正文部分都使用模板。

询问笔录是行政执法人员在办案活动中，为了弄清案件的事实，向当事人或证人进行调查取证时制作的文字记录[10]。当前，询问笔录的制作方法从传统的纸质笔写转向了直接输入处罚系统，然后由处罚系统生成后再打印出来，虽然获得询问笔录的方法有所改变，但是其内容并未改变。

询问笔录模板的使用，只需先将模板中原来案件的特定信息“查找”出来，然后全部“替换”成当下所需的特定信息，再辅以检查、微调即可生成当下所需的询问笔录。得益于高效、便捷、操作简易等优势，询问笔录模板大量存在于各个行政执法领域。通过中国裁判文书网检索发现，公安机关执法领域存在询问笔录模板。如2019年3月7日作出的张震国诉烟台市公安局芝罘分局的一审行政判决书（〔2018〕鲁0602行初46号）案号有误中载明，原告就被告所制作的询问笔录中的时间、实际询问内容与纸质询问笔录不完全相符等问题提出异议，被告烟台市公安局芝罘分局辩称：不否认（询问）笔录的时间、个别字句与原话有误差，这是正常现象，公安机关在制作（询问）笔录通常有固定的模板，记录也不可能与原话一字不差。通过北大法宝检索发现，煤矿安全监察执法领域存在（询问）笔录模板。如2018年12月11日国家煤矿安全监察局发布《国家煤矿安全监察局关于印发煤矿安全监察执法文书样式、制作规范和模板的通知》（煤安监监察〔2018〕35号）。可见，在公安机关、煤矿安全监察等诸多行政执法领域都普遍存在着执法文书模板。同时，农业行政执法等领域同样存在询问笔录模板[11]。而通过中国知网检索，作者惊奇地发现，通过文书模板生成执法文书已经有多项技术被申请专利，如汪劲松和冯泳豪的专利《一种基于Word文档文书模板生成执法文书的方法》，蔡鹏辉等人的专利《一种笔录模板及其生成方法及笔录模板选择系统》以及纪永辉的专利《基于要素表和标准模板批量生成格式文书的方法》等等。

（二）问题分析

1.证据的真实性受到冲击，损害证明力甚至是证据能力

特定案件的询问笔录模板主要是通过“查找”和“替换”的方法生成，所以导致同类型案件除案件特定信息发生改变外，其他信息几乎没有变动。例如，超载运输货物类案件中，询问笔录最后部分的“经你们教育现已经认识到超载运输货物的严重危害性，现在我已经主动就近联系码头，就地进行减载，及时消除危害后果，请求你们减轻对我的处罚”，在行政执法实践中往往沦为一种形式，不论行政相对人是否有悔过表现、是否主动减载，都有此表述，几乎所有案件的语言表达都一模一样，这种行为的直接后果就是难以完全体现案件事实，部分背离法律规范以及《裁量基准》的期待。世界上不存在两个完全相同的案件，询问笔录应当真实、清楚、不失原意地记载执法人员的询问情况。在交通运输行政处罚询问笔录制作现场，笔者经常遇到行政相对人对自己的违法事实供认不讳，但却毫无悔改表现，如果这种情况下依然直接套用询问笔录模板中悔改部分的陈述，不仅违背了真实甚至可能丧失证据能力，而且这种行为也是行政执法人员失职的表现。交通运输行政执法者多数未受过系统法律训练，传统的管制模式和压制思维依然存在，基于任务指标考核下的运动执法和“交易”执法长期存在，它们共同妨碍了稳定的执法模式和执法习惯的形成。

2.无法真实反映个案的细节和不同点

自然界中绝没有两个完全相同的东西，绝没有两个一模一样的事实，绝没有可以不加区别地运用的规章，也绝没有可以同时用于许多事物的同一方法[12]。以涉嫌超载运输货物案询问笔录模板为例，询问笔录中会询问行政相对人被查时船舶实际干舷数据，这至少具有两大功能：第一是证明行政执法人员进行勘验时行政相对人在执法现场；第二是询问笔录与勘验笔录在船舶实际干舷数据上实现相互印证。但是，在行政执法实践中，很多行政执法人员在询问笔录模板中往往是直接输入勘验数据，忽略对这个问题的询问。即使有部分行政执法人员对这个问题进行询问，一旦遇到行政相对人的回答与勘验笔录不一致，行政执法人员也基本是直接按照现场勘验笔录数据填写。诚如吕尚敏副教授所言，面对执法环境提供给执法者的各种素材，执法者必然会根据自身的理解和需求对各种素材进行选择和裁剪，更现实一点来说，他们只会根据自己的意愿行事，而法律的要求只是他们考量的依据之一[13]。

因此，询问笔录制作人不应为了追求询问笔录形式上的一致性而对被询问人的回答内容任意裁剪、不录甚至干脆不询问，应忠实于行政相对人的原意甚至原话予以记载，这不仅是真实性的要求，同时也保证了询问笔录的个案特征[14]。在询问笔录的制作程序中，更不得先有处罚结果，再按处罚结果直接套用询问笔录模板，对行政相对人的陈述进行选择性裁剪或者无中生有的添加。交通运输行政处罚实践中，部分案件存在行政执法人员在作出行政处罚决定前与行政相对人进行沟通，形成双方接受的行政处罚结果，然后围绕这个处罚结果进行调查取证。这背后的主要原因依然是上文提及的法律并未授予交通运输执法机构采取强制措施的权力。以未随船携带船舶营运证案件为例，行政相对人未随船携带的原因应当如实记载，不得随意杜撰为“拿去年审了”“放在码头上了”等等，更不得干脆不询问直接按照询问笔录模板中的原因录入处罚系统。这些虽然对案件的定性并无影响，但是造成了询问笔录真实性方面的瑕疵。

3.导致形式上千篇一律，空话和套话较多

直接套用询问笔录模板最直接的后果就是形式上的千篇一律和内容上的空话、套话较多。从询问笔录模板的运用可以看出，正文中除了当事人及其车、船等违法工具的信息必须替换外，其他部分均可能与同类型其他案件的询问笔录内容一模一样。而询问笔录模板中的“经过你们的教育”“已经认识到严重危害性”“保证以后不再违法”等千篇一律的表述，实质上丧失了其文义解释所指向的实质性内涵，沦为空话。

4.容易养成消极怠惰，不利于询问技能的提高

正如前文所述，询问笔录模板带来了极大的便利性和高效性，保证了询问笔录制作工作的顺利完成。但是，这却让行政执法人员在心理上对询问笔录模板产生了依赖，同时也放松了对询问技能的钻研，不利于行政执法人员询问技能的提高。

三、提升询问笔录模板应用质量的建议

从博弈论角度看,执法过程可以理解为政府、执法者以及受规则影响的众多个体重复博弈过程,均衡决定该过程的结果[15]。如果完全不依靠模板，真实的询问笔录制作除了在现场需要做到理清思路、突出主题，围绕案件事实展开，牢记询问必要点、关键点等技能性要求之外，还是一场行政执法人员与行政相对人之间围绕案件事实和处罚结果在知识、心理、时间、精力、耐心等诸多方面的博弈。询问笔录模板的存在具有一定价值。虽然在当前深化改革的背景下，它依然存在诸多不足，但是单一思维下的一刀切不仅不能解决问题，而且还会带来“阵痛”。因此，笔者建议可通过多方主体、多维度内外形成合力，让询问笔录模板朝着更加合法规范的方向迈进，并逐步提升其应用质量。

1.建议多方主体共同参与，逐步实现规范化

询问笔录模板利弊共存，我们又该如何取舍，是直接将其消灭，还是在现有基础上进行改良？笔者从交通运输行政处罚实践的角度来看，更倾向于选择后者。

询问笔录模板是长期执法实践经验的总结，具有独特的价值。单一思维下的一刀切——直接消灭，不仅不能更好地解决问题，还会带来“阵痛”，办案效率和办案质量都会急速下降。因此笔者认为，在现有基础上进行改良，公开询问笔录模板，让行政相对人及社会公众知情并接受他们的监督，同时通过行政相对人、行政执法人员、社会公众尤其是专家学者的共同参与研讨，逐步实现询问笔录模板的规范化，使其优势最大化、弊端最小化。

2.加强执法文书的培训和评选

行政处罚行为，对于行政执法人员和行政执法主体来说，除了有法律法规纪律等约束外，还受到各类规范性文件的指引，如工作计划、考核办法、考核指标等，这些都可能与行政执法人员自身以及所在执法单位的利益相挂钩。这方面的最佳例证就是优质案件的评选。

优质案件的评选需要提交完整的纸质卷宗，这里面包括询问笔录。当评选与自身正当利益（物质、名誉等）挂钩时，评选结果就有了相当大的吸引力。为了物质与荣耀，提高自身的执法知识技能就具有了内在动力，通过认真参加培训提高执法知识技能成为最直接的途径之一。

3.逐步推进行政执法文书（含询问笔录）的上网公开

司法文书的公开已经初显成效。2013年7月1日，在最高人民法院主导下建立的中国裁判文书网上线，除法律规定的特殊情形，所有裁判文书均应在该网站对外公开。中国裁判文书网由最高审判机关主导建立，它是全国裁判文书上网公开的统一平台。这对于行政执法文书的上网公开具有极大的启示价值。当前，我国行政执法文书的公开依然是“各省为政”，缺乏全国统一的上网平台。以浙江省为例，全省的行政处罚结果都公开在浙江政务服务网行政处罚结果信息公开栏中，浙江政务服务网是一个统一的省级政务公开平台，与中国裁判文书网相比，它的劣势十分明显：它只是一个省级网络平台，统摄能力有限；它是一个政务公开综合平台，而不是一个行政执法文书公开的专门性平台；它所公开的行政执法文书种类非常单一，仅为行政处罚决定书；现阶段公开的大部分行政处罚决定书内容仅为摘要，内容不够详细完整。

笔者认为，中国裁判文书网的上线、运行及实效均为行政执法文书（尤其是行政处罚决定书）的公开提供了极大的参考价值。笔者建议，现阶段的省级政务公开平台，可以设置行政执法文书公开专栏，专栏内再细分行政监督检查、行政处罚、行政强制等。待时机成熟，再由国务院组织相关部门整合、统一现有全国所有省级行政执法文书公开专栏，设立独立的全国性统一行政执法文书上网平台，公开除特定情况外所有的行政执法文书。

结语

询问笔录模板是行政执法实践经验积累与传承的产物，它的运用在一线行政执法实践中较为普遍，它的存在具有一定价值。在当前各行各业深化改革的语境下，虽然它依然存在诸多不足，但是单一思维下的一刀切不仅不能解决问题，而且还会带来“阵痛”。基于此，笔者建议通过多方主体的知情、参与，促进询问笔录模板自身的规范化；通过行政执法主体内部的培训、评选来提高行政执法人员的文书制作水平；通过行政执法文书（含询问笔录）上网公开接受外部监督，来倒逼行政执法人员提升文书质量。通过多方主体、多维度形成内外合力，让询问笔录模板朝着更加合法规范的方向迈进。