首都老年人治安参与路径创新研究

林蓉蓉

（中国人民公安大学，北京 100038）

正如邓小平指出的“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”[1]。我国当前依旧处于社会体制的转型期，伴随着贫富差距的扩大、人口流动的增强及境外反华势力的渗透，我国社会矛盾愈发尖锐，叠加新冠疫情带来的就业压力以及债务风险，我国社会治安治理问题愈发严峻，因此，单纯依靠以公安机关为代表的国家专业化治安力量提供治安公共服务和公共产品已经不能满足社会公众多层次、多元化的安全需求[2]。为此需要构建多元主体参与的治安防控体系，正如“十四五”规划纲要和2035年远景目标纲要中强调的，要坚持专群结合、群防群治，提高社会治安水平，健全社会治安防控体系[3]。在这一过程中，基层社区作为一切工作开展的落脚点，要强化居民的参与，实现良性互动。正如十九大指出的，要“加速社区治理体系的建设步伐，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[4]。相较于工作繁忙、缺乏足够精力参与治安的中青年人，老年人有更为充沛的时间以及精力参与到社区治安中，并拥有在社区长期生活而积累的社会关系和丰富经验，更为得心应手地参与治安活动。在当前愈发严重的老龄化趋势下，推进老年人参与社会治安治理，不仅有助于缓解治安资源匮乏的问题，并且还能够满足老年人受尊重的需求乃至自我实现的需求。北京涌现出了一批以西城大妈为代表的老年参与者，他们的治安参与有效提升了首都治安水平。

一、老年人治安参与的概念厘定与重要意义

（一）概念厘定

治安治理具体是指公安机关和社会组织、人民群众通过多种渠道构建立体协作关系，共同维护并推进社会治安秩序的过程。这个概念第一次在正式文件中被明确是在2015年通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及配套改革方案中，其中指出要创新治安治理方式以及提高治安治理水平的若干措施，并提出要构建立体化的社会治安防控体系，通过健全社会治安组织动员机制，推动社会治安社会化治理[5]。

厘定老年人治安参与的概念需要先明确何为老年人参与。首先，老年人参与是公众参与的一部分，而公众参与主要是指个人或者组织团体通过合法的渠道参与到社会活动中，通过与政府或者其他机构互动以实现自身利益。其次，关于老年人的划分标准，当前学界并未达成统一，主要有法定年龄说、心理年龄说以及身体机能说，但是后两种标准具有较大的不确定性，因此选择第一种法定年龄说。由于在参与实践中，老年人的主要组成部分为离退休人员，大多在60岁以上，因此本文将60岁以上的人群称为老年人。最后，关于老年人参与，主要是指60岁以上的老年人自发地或者通过社区组织参与社会管理活动的实践。

治安参与作为老年人参与的重要形式，已经在法律中被确认。《老年人权益保障法》在第七章“参与社会发展”中明确规定，参加维护社会治安、协助调解民间纠纷是老年人参与社会发展的重要组成部分。综合上述分析，可将老年人治安参与这一概念界定为老年人作为治安活动的重要主体，以维护本地治安为目标，通过直接或间接的方式参与到治安秩序维护中，逐步成为社会治安服务供给者的过程。

（二）重要意义

对于构建社会治理新格局以及健全治安防控体系而言，老年人治安参与具有现实意义。首先，以老年人为代表的多元主体参与，可以拓宽信息源，来提升公安机关掌握情报信息的准确度、完整度，并且吸纳有经验有能力的老年参与者，能够更好地发挥老年人的参谋与智囊作用，依托老年人的差异化优势，确保社会治理决策的可行性以及效益性，能够有效地提升社会治安的科学决策水平。其次，老年人参与治安能够更好地落实“专群结合，群防群治”的目标，通过治安巡逻、矛盾调处以及线索提供等方式，老年人积极参与到社会治安治理过程中，有利于从源头上强化社会治理的综合效能。最后，社会治安治理需要落实到实践层面，也即“打防结合”，老年人依托自身经验能更好地发现犯罪前兆、协助公安机关进行专业处理，提升治安治理的执行力。

治安参与对于老年人的身心健康以及价值实现也有着重要意义。一方面，持续开展形式多样的治安参与活动对开发老年人力资源、丰富老年人的晚年生活有着重要意义。当前我国人口的预期寿命进一步提高，老年人的身体状况也得到了进一步改善，不少退休在家的老年人依旧有意愿、有精力参与社会治安活动。老年人参与社会治安治理不仅能强化自身与社会的联系，充实晚年生活，还能够帮助基层缓解警力不足的老大难问题，甚至可以通过巡逻等治安活动进行健身锻炼，从而在一定程度上缓解国家养老医疗压力。另一方面，在治安活动中的积极参与能够有效满足老年人的多元需求，能够助推其实现人生价值。具体而言，社区安全对于身体机能退化的老年人来说更为重要，通过积极参与社区的治安活动，不仅能够获得粮油补贴、现金补助等来改善生活质量，还能够从改善的社区安全环境中获得更为健全的安全保障。同时，根据马斯洛的需求层次理论，治安治理活动的参与能够更好地满足老年人想要获得尊重与认可的需求，以及自我实现的需求。“穿上红背心，戴上红袖章”不仅能够为老年人提供仪式感，更能够通过治安活动的参与使其获得社区内其他居民的尊重和认可，在这基础上，参与治理活动的老年人能够获得被需要的认同感，在退休后能够重新体会到自我价值的实现。

在依法治国全面推进的背景下，人民群众对于社会治安有了更高的期待，不仅要求稳定安全的社会环境，更加期待公平正义的法治环境以及优质高效的服务环境。当前依靠公安机关这单一主体很难有效应对治安治理的新形势与新挑战，需要进一步强化多元主体的参与，特别是发挥老年人在社区中的协调推动作用，以此提升治理效能，从而更好地满足人民群众日益增长的对社会和谐稳定的期待。

二、首都老年人治安参与的现状

（一）参与基础

在老龄化程度逐渐加深的同时，北京较高的城镇化率和老年人较高的受教育水平、财富积蓄以及参与公共事务的热情，为老年人全面深入地参与治安提供了坚实的支撑。根据北京市第七次人口普查数据，60岁及以上人口为429.9万，占比为19.6%，相较于2010年提升了7.1%，与此同时，北京城镇化率为87.5%，拥有大专及以上文化程度老年人为88.7万，占60岁以上老年人的20.6%，且由于房产等因素，积蓄也更多[7]。除了较高的受教育程度以及较多的财产储蓄，北京老年人还拥有较多的闲暇时间与较强的社区认同感，这些有利因素奠定了北京老年人治安参与的坚实基础。

（二）参与现状

根据最新的“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”，可发现45.6%的老年人会经常参与社区的各类公益活动，总参与人数突破了1亿，20.7%的老年人经常会参与社区卫生环境的维护，有17.0%的老年人会经常协助邻里纠纷的调解。可以明确，老年人群体已经逐步成为基层社区治安治理的重要组成部分，如北京市房山区的“风铃志愿者队”，成员的平均年龄超过60岁，老年人通过志愿服务在社区建设以及安保维稳中继续实现着自身价值。新时期的老年人正通过多元形式参与到基层社区的治安治理实践中，在社会治理新格局的构建中发挥着重要作用。老年人参与的社区治安活动主要包括：治安巡逻、安全知识宣传教育、纠纷调解、不文明现象劝阻、安全隐患排查、流动人口管理、交通秩序管理及可疑人员排查等。

北京居民主要以治安志愿者的形式参与治安，至今治安志愿者队伍已经超过了85万人，并涌现出朝阳群众、西城大妈、丰台劝导队等一批先进团体，为首都治安环境的风清气正以及安全稳定发挥了重要作用。西城大妈中超过七成为女性，而且成员年龄大多在58至65岁间，对于研究首都老年人治安参与具有重要的参考价值。

西城大妈参与社区治安治理活动具有悠久的历史，并且取得了十分突出的成果。根据《西城大妈工作手册》介绍，西城大妈起源于上世纪五十年代的“侦缉队”，在没有聘书和委任状的背景下，主动戴上“红箍箍”参与社区巡逻、分发信件、摆放自行车等工作。随着经济发展与社会进步，西城大妈作为平安志愿者开始参与铁路护路巡防、矛盾调解、禁毒监督、消防辅助等工作，在重大会议期间走上街头去站岗执勤，守护首都的平安稳定。2013年，西城大妈进一步整合队伍 ，明确设立指挥岗、巡逻岗、监控岗、安检岗等十大岗位，以有效发挥老年人的专长，并提升老年志愿者的积极性。在2015年，西城大妈正式形成了“四种机制、五支队伍、六个规范”模式，走上了规范化和专业化的发展道路。目前，西城大妈特色团队已经达到了1452支，并且形成了很好的示范作用[8]。

三、首都老年人治安参与面临的挑战

以西城大妈为代表的老年人积极参与首都治安工作，取得了良好的社会效果。尽管老年人有着参与社区治安活动的热情以及实践，但是首都并非所有区域都如西城大妈一样具有较完善的参与机制，囿于机制束缚及老年人自身的特殊性，老年人在治安参与中也面临着较多挑战，这就导致老年人治安参与的意愿虽高，但是参与实效较低。正如谢立黎的调查指出，老年人参与社区活动存在“高意愿、低参与”的现象，近一半有参与意愿的老年人并没有实际参与到社区的各项活动中[9]。

（一）资金保障机制不健全

正如董佳所指出的，资金瓶颈是制约社会治安协同治理活动开展的主要因素[10]。老年人依托于居委会或者社区志愿者团队参与社区治理，但由于志愿者团队在管理和经费上主要依托于公安机关等政府部门的财政拨款，尽管也会接收社会组织的捐款，但是自我筹资能力有限。资金匮乏问题常常导致志愿者团队陷入运转困境，还会导致团队无法充分动员老年人参与到社区治安活动中。比如，老年人参与治安巡逻活动，虽然是义务奉献而无需薪酬回报，但仍需要资金来保障活动装备和餐饮，资金匮乏会直接影响治安参与实效。

（二）引导沟通渠道不畅通

由于缺乏足够的经验以及信息支持，老年人治安参与的实效直接取决于公安机关的引导和组织，当前虽然有公安机关的培训和信息发布，但大多是不充分的单向指挥信息，而非双向信息交流。公安机关并不能实时更新治安需求，作为志愿者的老年人也只能通过电话等有限的沟通渠道向公安机关汇报线索或治安活动的实时情况。同时，老年人治安志愿服务团队主要是由居委会进行管理和任务分配，更多是通过“熟悉关系”进行沟通，缺乏有效且规范的信息管理系统，不仅不能对老年治安志愿者进行有效管理，更阻碍了老年志愿者的治安参与程度。接触范围的狭窄导致公安机关无法掌握更为充分的安全信息，后期的决策难以做到科学高效；老年人亦然，由于较难接触到民警，并且对治安工作认知不足，因此在治安防控工作的实践中难以有效落实治安举措。

（三）参与激励机制不充分

当前的激励机制不能够涵盖所有的治安志愿活动，并且缺乏足够有效的物质奖励和有针对性的精神激励。比如在《西城大妈工作手册》举报线索奖励办法中，金钱举报奖励主要集中于涉谍涉恐涉暴的线索，对一般的治安线索和刑事案件线索并未特别规定奖励措施。其他激励包括志愿服务时间记录、志愿者保险与星级认定等。但是这样的精神激励并不能够发挥有效作用，特别是对于治安巡逻以及线索提供这类频繁的治安活动，因为不能够获得实时的反馈导致缺乏有效的激励，老年人的参与感并不高。激励的基础是健全的考评机制，由于当前针对老年治安志愿者的考评机制并不规范，在缺乏足够参考依据的背景下，就只能通过发放纪念品、荣誉证书和口头表扬等方式进行激励，缺乏对于老年人群体的针对性。

（四）老年人的专业性不足

志愿者的专业能力将直接决定治安参与的实际效果。治安参与作为特殊的社会参与类型，需要法学、公安学等方面的专业知识，但是大部分北京老年人并不具备这些知识，因此必须对其进行专门培训。虽然公安机关在招募治安志愿者时会进行专业培训，但老年人的知识接收能力和速度落后于年轻人，当前也并没有针对老年人的专业培训机构，且培训内容较浅，加上缺乏相应的考核与选拔机制，老年志愿者的专业能力在相当程度上是不足的，不能够满足当前日益复杂的治安需要。正因老年人缺乏足够的专业技能，所以其治安参与的广度和深度都不充分，只能够从事技能要求较低的巡逻、宣传教育等重复性工作，在此背景下，如果缺乏充实和提升的过程，老年人的参与热情也会下降。

四、首都老年人治安参与的优化路径

积极老龄化理论倡导通过健康、参与、保障三大支柱促进老龄化社会的健康发展。虽然北京老年人文化程度较高，参与热情也很高涨，但我们想获得理想的老年人治安参与效果不能仅仅依靠老年人的自身条件，还需要完善的资金保障、顺畅的沟通机制、有效的激励措施和科学的队伍建设。

（一）构建多元资金筹集机制

面对老年人治安参与所面临的资金匮乏问题，考虑到治安参与的正面效益，政府作为组织者和直接负责人理应提供更多的资金支持，但是按照当前的财政拨款制度以及在“过紧日子”的号召下，作为治安主管的公安机关很难对零散的老年人治安参与活动提供更为充分的支持。由于老年人治安参与带来的治安成果是由全社会共享的，每个居民都会受益，出于“谁受益谁买单”的传统价值观，更应当充分发动社会力量，构建多元的资金筹集机制。一方面，应当积极发动社区居民进行资金筹集。为保证资金筹集的合法性以及可持续性，老年人治安志愿服务组织应当和社区进行充分的协商，加强对老年人治安参与意义和成效的宣传，提高资金筹集的透明度，并规范和公开资金使用情况，使社区民众在认可老年人治安参与实效的基础上自愿提供资金支持。另一方面，社区作为城市的基本组成单位，社区治安环境的优化对城市营商环境的提升具有重要的促进作用，企业能够从中充分受益，因此企业在实现盈利的同时也应当承担相应的社会责任。企业出资不仅可以帮助老年人解决治安参与中资金匮乏的问题，还可以树立良好的公益形象。

（二）创新沟通交流机制

便捷且高效的信息沟通是提升老年人治安参与实效的基础。当前老年人治安参与活动的沟通手段以电话、微信群为主，但是随着技术进步，应进一步挖掘微信等技术平台的潜力，如丰富微信平台的服务种类，使老年人能够更便捷地向公安机关汇总情报信息，公安机关也能更有效地发布志愿信息，破除信息壁垒，促进老年人治安参与。同时应当积极推进智慧社区建设，将政务服务平台、公安智慧平台、数字城管平台和综合治理信息系统进行整合，按照分级管理等原则，进一步开发数据端口，对治安情报数据进行深度整合，并通过可视化技术将其直观展现给老年人，实现所见即所得，提升对治安活动的认知程度，进而使老年治安志愿者所提供的信息能及时地分类传送到相关部门，提升治安问题的处理实效。如前文所列举的西城大妈，虽然有“西城大妈”公众号以及相应小程序，但是缺失实时反馈机制，并未实时更新志愿信息。沟通交流机制不仅要实现信息的送达，更要实现信息的交互，帮助参与治安活动的老年人进行有效的沟通，如依托定位技术向一定距离的老年人逐个推送正在进行并需要帮助的治安志愿活动，实现志愿者彼此之间的高效协同。此外，沟通交流机制的创新应依托志愿者信息库，根据身体健康情况、治安素养、服务时长等信息对老年治安志愿者进行更为高效的分类管理。

（三）落实多元激励机制

及时有效的激励有助于提升老年人治安参与的获得感，进一步提升参与实效。首先，应当扩大奖励的覆盖面，根据老年治安志愿者的不同需求进行差异化激励。物质奖励和精神奖励并重，对于物质资源充裕的老年人进行精神激励，如口头奖励或颁发定制的荣誉证书，对于家庭条件较差的老年人提供粮油补贴或现金奖励，实现激励机制的多元化。其次，应当完善考评机制，制定并公布具体评分细则。对老年人参与的不同类型的治安活动，结合参与时长、居民反映等多种因素进行综合判定，为激励机制制定较为客观的标准，激励老年人积极参与到治安活动中。最后，应当简化申报流程，将奖励的申报时限进一步缩短。具体而言，要适当下放奖励权限，除大额现金奖励、授予市区级荣誉称号外，应当将激励的权限下放至街道办以及居委会，通过简化申报流程实现高效审批，保障老年人在治安参与中能及时地获得物质和精神奖励，并由此进一步强化老年人的参与感和归属感。

（四）强化老年人队伍建设

鉴于我国当前的老龄化趋势和社会治安团队的匮乏，以及对老年人积极性的保护，对于老年人治安参与而言不应设置过于苛刻的招募条件，而是应当结合老年人的技能和知识背景进行针对性的培训，以此为依据分流到不同等级的治安事务中，以实现老年资源的高效开发。为切实提升老年人的技能水平，强化队伍建设以满足治安事务的参与需要，要建立多维度多样化的培训机制，一方面要宣讲基本的法治知识，明确参与依据和治安权限义务，为老年治安志愿者进行知识普及。另一方面应当结合实际治安需要，组建专业的教官团队，对于参与治安志愿工作的老年人进行较为充分的岗前培训，并在参与过程中进行定期培训，更新老年人的知识储备，便于其更游刃有余地处理突发事件和公共安全防护等事务。