对公共权力的制约因素分析

梁美恋 傅治平（.海口经济学院 .海南省委党校）

公共权力即国家权力，从字面含义来讲，它是属于公共大众共有共享的权力。当然，现实中公共权力并不是由公共大众直接运行，而是由公众把属于自己的社会权力集中起来，委托某个组织或某个机构行使，而组织或机构在运行公共权力时，则会交予具体的个人执行。按照卢梭《社会契约论》的观点，公众之所以愿意将自己的部分权力交出来，让自己的意志、行为接受自已交出来的权力接受人支配，是基于这样一个前提：通过权力的委托行使，可有效地获得自己所期盼的公共利益，保障本属于自己的权益不受到侵害。因此，公共权力的正常行使就应该不负公众所托，对公众的需求和愿望负责，保证公众利益最大程度的实现。公共权力对于其行使者而言，本质上是一种义务、一种责任，但在漫长的历史进程中，人们发现公共权力是一个社会中最起作用的东西，却又是最难有效控制的东西。公共权力的运行，可能产生两种截然相反的效果：一是推进社会发展，促进国富民强；二是因为权力腐败而延宕历史进程，甚至祸国殃民。因此，不断寻找制约公共权力正常运行的途径，成为新时代反腐倡廉的一项重大课题。

现代公共权力控制理论提出了三条途径。

一、让公共权力在民主监督机制下正确运行

当代公共权力是由公共大众赋予又必须服务于公共大众的最高国家权力。行使权力者手中的权力并非如封建时代帝王所宣扬的“天赋神授”。基于此，行使公共权力者当听从公共大众的声音，且理所当然地受公共大众的监督与制约，但实际中不尽如此。

早期，在公共权力产生的原始共产社会里，公共大众对部落里行使公共权力的首领的制约与监督力度相当大，一个部落的首领稍一有逆民意就会遭受群起而攻之，如一些原始部落就有这样的习俗：国王虽然掌握着百姓的生死大权，但不能随便出宫，如果出宫群众可扔石头将他砸死。当社会进入阶级社会，出现私有财产后，公共权力则异化成了统治者垄断的专利，成了“家天下”独享的私权——普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。统治者为了巩固自己的权力地位，反复宣传“权力天赋”，削弱了公众对公共权力的制约性。在那个时候，如果谁有不满，即被当成叛逆者进行镇压，公共权力已在权力行使者手中发生了异化，权力的所有者成了权力的奴仆，权力的使用者则成了主人。

公共权力的异化对公共权力真正的主人是一种不幸，传统的权力理论却加剧了这种不幸，它认同甚至强化公共权力异化现象，把公共权力变成一种能够支配其对象意志与行为的强制性力量，并把这种权力运行方式当成一种正确的权力行使方式。《现代汉语词典》对权力是这样定义的：权力是指政治上的强制力和职责范围内的支配力量。《社会学词典》也下了类似的定义：权力是一种强制性的社会力量，支配权力的主体利用这一力量驾驭客体，并迫使客体服从自己。这里对权力的解释突出强调权力的强制性与支配性，并在将权力关系分为权力主体与权力客体的时候，把权力的使用者当作权力主体，把权力的所有者当作权力客体，在概念中弱化了权力主人在权力关系中的主体地位，偷偷地将公众这个权力的真正拥有者推到了受强制和受支配的地位。

在当今社会里，大多数国家都在努力推动公共权力的回归，加强民众对公共权力的制约与监督，也是促进公共权力回归的一条重要途径，通过民主监督给公共权力以约束，而这种约束则体现在三个方面。

一是重建公共权力理论，把传统权力理论中的权力关系重新定义，从理论上认定公共权力中社会公众的主体地位，同时强调行使公共权力者所必须承担的责任和义务——用手中的权力为公共大众谋利，用手中的权力维护公共大众的安宁。要突出强调，公共权力强制性与支配性的指向不是社会公众，而是损害公众利益的人与物。公共权力运行要对权力的真正拥有者——社会大众负责，要为公共大众服务，而不是为少数权力行使者服务，重构权力理论，特别是要更新当权者的权力观念，要彻底破除“官本位”思想，确立权力行使主体的“公仆”地位。从理论到实践、从思想到行为都必须摆正自己的位置——手中的权力永远属于人民，权力永远只能为民所用。

二是加强公共大众对权力的民主监督，让民主监督制度化。公共权力属于公众，公众监督权力运行是理所当然。通过相应的法律制度将公共权力的使用规范化，让公共大众对权力的监督合法化，从而保证权为民所用。过去人们常喊“民主监督”，但多数时候却成了一个口号，因为权力行使没有制度化，权力行使者要做哪些事，哪些事又是如何做的，很多时候公共大众难以知晓。20世纪末大力推行的村民自治给人们一个很大的启示，就是凡涉及公众利益的事情都要实现公开，即党务、村务、财务、事务“四公开”，村民委员会行使公共权力的行为透明起来，使一切贪腐行为都无从匿迹，让公共权力在阳光下运行。21世纪以来，村民自治的“四公开”已经推及至公共权力运行的各层级，为民主监督提供了明确的靶向。近年来，公开制度已普遍化，不仅农村实行了“四公开”，在城市的党政机关等都开始实行，对党务、政务、警务等都最大程度地进行了公开。公开制度尚有许多需要完善的地方，最重要的是公共内容不完善，许多群众关注的事务没有公开，公众监督流于形式，如当前群众呼声最高的官员财产公开就迟迟没有落实，没有官员的财务公开，公众难以对官员的清廉与否进行监督与评判。

三是把民主监督常态化。很多时候，民众监督只能是“看在眼里，记在心里”，很难有表达的机会，如历史上的“拦轿告状”与现实中的“上访”，就是民意得不到表达而采取的非常态行为，即使民众对某个官员有群愤，但找不到机会，好不容易碰到“钦差大臣的轿马”，就冒着生命危险去“拦轿”。在现代社会里，资讯的发达，加之权力运行逐渐脱离暗箱操作，走向阳光状态，让民众有了了解公共权力运行状态的多种方式，对权力运行中不正当的行为有了多种监督与批评的平台，民主监督形成了一种良性运行的机制，对公共权力运行的监督甚至做到了无微不至，这样任何时候权力把持者都不能把民主监督不当一回事了。众目睽睽下，脱离轨道的权力运行很难持续，“脱轨”就会因监督而被强制“刹车”。当前，一些地方党政主要官员开通了“直通车”，将自己的电话、信箱公诸于众，公众有什么意见，可通过电话或信箱向相关管理者投诉，投诉的事件得到相关部门干预后，都能妥善解决。愿这一公开制度能坚持下去，如会计审批制度就已成为一种常态，这项制度制止了经费挪用、滥用的现象，减少了可能产生的贪腐行为。

二、公共权力行使者要形成自律机制

在反腐倡廉的实践中，有人曾提出这样的问题：在相同的政治、经济、文化背景下，在相同制度约束和民主监督的情况下，为什么有的公职人员能够始终保持两袖清风、不染污浊，而有的人却以权谋私、贪污腐败，如果单纯用客观因素来解释这个问题，很难找到正确的答案。事实上，当客观中的某种负面因素作用于公职人员时，或是外界的诱惑大于手中权力获得的利益时，确实会让一些手握权柄的人无视法纪制度，引用马克思的一句话“如果有10%的利润,他就保证到处被使用；有20%的利润,它就活跃起来；有50%的利润,他就铤而走险；为了100%的利润,他就敢践踏一切人间法律；有300%的利润,他就敢犯任何罪行,甚至上绞架”，可用来形容那些贪腐官员的堕落之路。许多贪腐分子参加工作之初，都有着报效祖国、报效人民的初心，但随着外界的诱惑增大，思想防线松懈，最终经受不住巨大利益的诱惑，从而走上贪腐之路。具体运行公共权力者自身素质的高低是影响公共权力正常运行最直接的制约因素。长养浩然正气者，不惧任何香风毒雾，而不能坚守初心者，自我防线终会在持续的腐蚀下崩溃。近年来，抓出的一些大小“老虎”中，有不少人最初都是清廉勤政的典范或是反腐英雄，最终却陷落腐败的泥沼，如广西省钦州市的贪官陆立泉，从事检察工作20余年，曾担任反贪局局长，把不少贪官送上了审判席，任职期间还曾被最高检记一等功，被誉为“腐败分子的克星”，他以自己负责侦破的贪腐案为例，撰写警示教育文章，在文中对公职人员提出忠告，并告诫说：“人生之路，漫长悠远，若想顺利前行，就要注意把握方向，千万不要被沿途花花绿绿的诱惑引入歧途，知道自己该做什么，不该做什么，不违规，不妄为，坚守为人为官的操守节气，如此，我们脚下的步履才能稳健，不会趔趄，并平安抵达彼岸”，然而这个“反腐英雄”却自己践踏了忠告，理想信念丧失，权力观异化，知法犯法、执法违法，将检察权变成谋取私利的工具，大搞权钱交易，最终把自己送上了审判席。

公共权力的运行在理论上不属于个人行为，是某个机构、组织的职能，但任何机构、组织都不是冷冰冰的器物，而是由活生生的人组成。也就是说，权力运行过程中，是由一个人具体行使，这些行使权力个体的能力、素质、行为等很多因素会影响公共权力的正常运行。尽管相关法律、制度明确规定：行使公共权力的具体个人必须依法行使手中的权力，不能把组织行为当作个人行为，更不允许把权力当作个体牟利的工具。但这些具体个人，毕竟不是机器，他们是有思想感情的人，在行使权力过程中，即使严格按照法定的程序和原则，但总会在行为中注入一定的主观因素，尤其是权力行使者获得一定政绩后，会觉得自己的行为绝对正确，会不自觉地凭个人意志去行使权力，从而使公共权力运行带有极大的主观性，如历史上著名清官林则徐知道自己性情刚烈，担心自己有时控制不住情绪而误事，便在自己的书房中挂一块“制怒”的牌子，时刻提醒自己克制情绪，不迁怒于他人。

尽管法律制度为公职人员界定了严格的权限，但仍难杜绝因个人素质问题而导致的权力错位现象。法律制度常常被一些人践踏，是因为以言代法的权力行使者只知道凭个人意志行动，其行为也必然会脱离权力运行的正常轨道，使权力错位。因此，制约公共权力还需要权力行使者打造自我约束机制——自律机制。

打造自律机制，公共权力行使者要在三方面下功夫。

一是锤炼官德。官德是制约权力行使者能否掌好权、用好权的关键。权力落在一个道德高尚的人手里，他会把为社会造福作为运用权力的最终目标；权力落在一个卑鄙小人手里，他会把权力作为实现个人野心、满足个人欲望的最佳工具。从古至今都把官德作为执政掌权者的第一标准。官德作为一种特殊的职业道德，是各行各业职业操守中与公共权力联系最紧密的一种行为规范。官德与其他职业道德相比，除了要遵循官员职业活动中应有的道德规范外，还要具备作为一个掌权者在权力运用过程中的权力道德。2016年，由中共中央组织部、人力资源社会保障部和国家公务员局三部委联合印发的《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》，其中明确指出公务员职业道德建设的主要内容——坚定信念、忠于国家、服务人民、恪尽职守、依法办事、公正廉洁。这24个字是当代中国官德建设的重要内容，当代中国官员要努力按照这24个字不断修炼自身的官德。

二是领导者要努力提高自身素质。有人说，无才与缺德的掌权者对社会同样是灾难。更有人认为，庸才比无才更可怕，无才不会自作主张做事，而庸才则常自诩高才而乱做事，结果造成更大的危害。权力行使者的个人能力强，对公众的影响力强，其运行公共权力时能获得众多支持，产生高效益。反之，既无能力，也不能在自己的职能范围内尽心尽责，公共权力在他手中难以正常发挥作用，如清朝晚期的民族英雄林则徐在官德方面修炼的很成功，是一个十分廉洁正直的官员，但他在性格方面有些缺点：他是个性情刚烈之人，遇见自己看不惯的人与事总难控制自己的情绪。他当官之后，为了不因个人情绪波动影响权力运用，他书写“制怒”二字的牌匾挂在厅堂，作为座右铭时时警醒自己，让自己在行使权力时能够保持清醒稳定的情绪，不至出现偏倚。在现实中，的确有些“好心办坏事”的官员，其官德并非不好，其用心并非不良，往往因为能力问题，而导致权力运行出现偏差。

三是端正公共权力行使者的人生价值取向，促进其树立全心全意为人民服务的思想。端正当权者的权力观，增强公仆意识，正确理解权力与责任、义务的关系，在政治思想、经济生活、伦理道德等方面按照法律规范及国家公职人员的标准严格要求自己，自觉地掌好权、用好权。在古代，官员的价值观中有一些正能量的东西是值得当代官员学习借鉴的，如宋朝官员范仲淹《岳阳楼记》里提出的“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，如戏曲中唱的“当官不为民做主，不如回家卖红薯”……都指明了权力行使者的人生价值取向。当代中国，引导权力行使者的人生价值取向是“为人民服务”、是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。现实中许多官员抱着为人民奋斗终身的价值观走上权力运行的舞台，但由于客观环境中一些负面东西的影响，导致人生价值取向发生偏移，把当官视为光宗耀祖、追名逐利的最佳途径，最终如流星般迅速坠落。任何权力行使者都不能把端正人生价值取向当成“毕其功于一役”的事情，应该与官德修炼一样，当成每日“三省”的事情。

在公共权力运行中，权力行使者要打造自律机制，就必须不断进行能力素质修养。如前文所言，有些人在接受公共权力委托时并不是一个坏人，甚至在很长一段时间内都兢业业地掌好权、用好权，但在权力、金钱的诱惑下逐渐沦陷。因此，选举出一个好的掌权者并非就万事大吉、高枕无忧了，在权力运行过程中掌权者要加强自身素质培养，提高执行公共权力的自觉性，并与时俱进更新自己的知识与能力，力求在任何变革的大局下都能胜任所承担的使命责任。

三、用法律制度严格约束公共权力

权力归属主体为了让自己交出的权力能够为自己创造更大利益，会对权力行使主体提出种种要求，并对其运行方式做出一定规范，规范通过历史的演变形成一定的法律制度，成为制约公共权力最有效的工具。邓小平曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。历史和现实的无数事实告诉我们：没有法律制度的约束，权力会膨胀、变形，权力的运行就会脱离民主监督的轨道，冲破自律的约束，乃至发生权力腐败，法律制度则具有强制的力量，制约公共权力在社会轨道上正常运行。特别是在不能保证社会上每一个权力行使者都能以人格的力量制约自我行为的情况下，强有力的法律制度则是制约公共权力正常运行的关键因素。

现代社会，人们常常会以人治与法治来区分当代与历史的社会治理方式。其实，历史上并非没有法律制度来约束公共权力，很多时候对公共权力的法律制度约束也是相当严格，但由于“人治”因素过强，因人施法、以权代法的现象，削弱甚至取代了法律制度的约束作用。现代社会倡导的法治很多时候也没有完全消除人治因素的影响，法治常常变成了类似“一阵风”的运动，早期开展的一些“严打”活动，就有人为的运动因素。因此，现代所倡导的法治有一个最为重要的任务，就是把法律制度这只“笼子”编织得更严密，不仅让贪腐的“老虎”“苍蝇”没有空子可钻，也让“人治”没有空子可钻。

要把约束公共权力的法治“笼子”编织得更加严密牢靠，还得做好三个方面的事情。

一是通过法律制度规定公共权力行使的界限。公共权力行使过程中常出现条块权力分割不清而导致政出多门，形成地方权力的多极化，这个弊端带来的恶果是：有利益的谁都想管，没有利益的谁都不想沾边，诸侯争霸，管理混乱，要么权力泛滥成灾，要么出现“权力真空”。建立完善的法律制度就能有效划分各公共权力的界限，保证公共权力运行过程中能各行其道、互不干扰，不让任何权力出现越界情况，也不让任何权力有脱离法治而自由运行的空间。树立法治的绝对地位，不允许任何凌驾于法治之上的公共权力存在，就是“法大于权”。

二是通过法律制度确定公共权力运行的程序。如今权力运行的程序已越来越引人注意，因为它是提高权力使用效率的重要保证，也是公共权力正常行使的重要保证。实际上，程序法能使权力的运行目标更加集中，过程更有秩序，并能有效限制越权或滥用现象的发生。在法治建设中，以往比较关注实体法而忽略了程序法，这种情况很容易使一些制定得很好的法律制度变成一纸空文。传统社会人治重于法治，但并非没有严格的实体法，而是程序法的缺失，历史上很多时候皇帝一句话就可以决定一件案子的处罚，就可以让所有的法律程序都取消，如过去新皇帝登基总会“大赦天下”，让所有犯罪“清零”，什么惩罚的程序都划上了句号。

三是通过法律制度监督权力按照既定的目标运行。如今许多国家是通过法律制度强化对公职人员的监督机制。在一些法律制度里，对公共权力的行使做了严格规定，也规定了严厉的惩罚方式，使滥用权力的成本越来越大，从一定程度上减少了权力的错位，如在公共权力部门建立岗位轮换制，就能减少公职人员借手中权力索贿受贿的可能性；如建立国家公职人员定期申报个人及家庭财产的法律制度，让公众都清楚他们的家底，公职人员便不敢让不明财物进入个人账户，如建立严格的公共资料管理制度，最大程度限制公器私用。这些法律制度的制定有利于公共权力的正确运行，不能让其停留在法律文书阶段，要变成刚性的实际行动。

四是严格执法不让法律制度成为摆设。人们常说要把权力关进“笼子”里，防止公共权力的滥用，如今也确实给权力编织了一个几乎密不透风的“笼子”。然而，为什么腐败惩而不败？一个最重要的原因就是反腐倡廉的法律制度执行不到位，或是缺乏持续性的坚持。有的时候，采取“运动式”的执法，上级领导强调时就大抓特抓，一阵风过后又是你好我好大家好了。还有一个重要的原因就是执行制度者往往屈从于权力，在权高位重者违反法律制度时采取得过且过的态度。据网络上报道，一位部长私人接待老朋友后，去超市购买了一瓶葡萄酒，当时因没带现金，就临时刷了公务卡，过几天又赶紧补了进去，后来到会计那里报其他账时，会计发现公务卡上消费的日期有问题，便提出质疑，部长坦诚讲述了临时借款的事情，这件事被当成了假公济私，最后部长不得不引咎辞职。近年来，确实抓住了一些贪官，却很少听说因违反相关制度而受到惩罚的。因此，要约束权力必须严格执法，任何一件违纪的事情都不能轻松放过，要让权力行使者在运行权力时时刻都有战战兢兢、如履薄冰的感觉，使其始终不敢越法纪“雷池”一步。

在法治社会，制约公共权力正常运行的关键因素就是抓法律制度建设。首先，抓法律制度建设第一步是完善现行的法律制度，建立统一的规范化的法律制度，形成完备的“负面清单”，把一切可能发生的违规违纪行为列在其中，使其成为公职人员的镜子。任何一项制度的出台都要经立法部门的审核，避免政出多门、各行其法。其次，强化法律制度的权威性，强化“法律至上”意识，以法律为最高权威来治理国家和社会，任何权力都要服从于法律。在法律制度面前没有特权，法律制度禁止的，任何人都不能越“雷池”一步。再次，强化法律制度对公共权力运行的监督，形成良性的约束机制。要保证法律制度能对所有公共权力行使有效的监督与约束，才能真正把公共权力关进“笼子”里。最后，在法治社会，民主监督与自我约束都必须建立在法律制度十分完备的基础上，法律制度是保证公共权力正确有效运行的基础、关键。人们希望有良好的民主监督与自我约束，但决不能把公共权力的正确有效运行完全寄托在这两个方面。相反，法律制度的完善与有效实施则有利于形成良好的民主监督和自我约束机制。当然，对公共权力的制约不应侧重于某一个因素的控制，而应三管齐下，既要有社会的监督，又要有自我的把控，更要有制度的约束，三者缺一不可，只有三者良性互动，才能保证公共权力沿着正确的轨道运行，并真正成为公共利益的保障。