矿产资源产权制度改革刍议

王 莉，徐翠香，袁晓诺

(1.中国地质图书馆，北京 100083；2.中国地质博物馆，北京 100034)

0 引 言

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称“《意见》”)明确指出，自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。《意见》中也涉及到矿产资源领域的诸多内容，明确了我国矿产资源开采和产权等改革任务，这是我国生态文明建设总体布局的重要一步，也是我国自然资源管理体系改革的必经之路[1]。

我国是全球矿产资源生产大国和消费大国，我国70%以上的能源、农业生产资料、工业原材料都来源于矿产资源，因此，作为经济社会发展中最重要的自然资源之一，其有效开发和高效利用对经济社会可持续发展具有积极影响[2-3]。但是，长期以来，我国矿产资源管理中存在资产底数不清、权责不明、产权制度不完善等问题，导致资源产权纠纷多发、资源保护乏力、资源开发利用粗放、生态环境退化严重。

因此，充分考虑矿产资源产权的各项要素特征，完善矿产资源管理制度，明确矿产资源产权主体，推进矿产资源合理开发利用，对我国矿产资源领域改革具有重要意义。

1 矿产资源产权及其制度改革的必要性

我国于1986年颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，建立了探矿权和采矿权制度，后经1996年和2009年两次修订，基本形成了层级相对完备的矿产资源产权法律体系。但是，随着市场经济的逐步完善和生态文明建设的制度体系建立，现行的矿产资源法律体系已经无法调整和适应新形势下的矿产资源关系。

1.1 矿产资源产权内涵

矿产资源产权是指矿产资源所有权以及由所有权派生出的矿业权等权利，主要包含矿产资源的占有权、使用权、收益权和处分权等。矿产资源产权具备排他性、有限性、可交易性等特点。相较于其他自然资源，矿产资源还具有不可再生性、耗竭性等特殊性，且矿产资源中包括多种战略性资源，因此矿产资源的储备和利用直接关乎国家战略安全和经济社会发展，不合理地消耗矿产资源不仅会加重生态环境的破坏，而且会影响国家战略部署，造成严重后果[4]。根据我国目前矿业权相关的法律制度，矿产资源所有权不得买卖，但由所有权派生出的矿业权可以进入市场进行交易，矿业权人接受所有权人的授权后，在履行一定资质、安全、环保等责任和义务基础上，可以对矿产资源进行勘察、开发和利用等经济活动[5-6]。

1.2 矿产资源产权制度改革的必要性

我国现有的矿产资源法律法规没有形成完备的产权保障制度，矿产资源产权制度在产权界定、产权交易和产权保护等方面存在缺陷，导致矿产资源家底不清、资源产权关系模糊、无偿占用资源等现象频发。在市场经济条件下，产权明晰是市场资源优化配置的前提。合理进行矿产资源产权配置，解决矿产资源消耗与需求、环境污染与经济发展之间的矛盾，是有效利用资源的关键所在，也是满足经济社会发展和国家战略部署的必然要求。

2 矿产资源产权制度存在的问题

在我国矿产资源管理工作的进程中，存在许多困难，如无节制肆意开发、矿产品利用粗放、矿产战略资源被浪费破坏等问题，究其原因，主要是由于我国矿产资源产权制度不合理造成的。

2.1 矿产资源产权行使主体不明确

我国宪法规定，自然资源属于国家和集体所有，由国务院行使国家产权职能，由此可见，矿产资源产权应属于国家所有，行使主体应为自然资源部及各级地方政府。但是在国家所有权落实过程中，难以明确落实行使主体，导致矿产资源行使主体界定模糊、责任制度不完善、矿产资源所有权和经营权分离不明确等问题，造成中央及地方之间产权收益不均、责权划分不清[7]。地方政府和主管部门在矿产资源开发活动中起着举足轻重的作用，可以说是矿产资源产权的“行使者”，按我国现行的矿业权法规定，由国务院代表我国行使矿产资源所有权，但却严重忽视了地方的权益，地方政府不仅需要承担生态环境被破坏的风险，而且得不到矿产资源的收益，导致中央与地方工作衔接不畅，矿产资源开发利用难以为继。

2.2 矿业权流转制度不完善

改革开放初期，我国采用国家行政审批的方式进行矿业权有偿获取。20世纪90年代，我国逐渐建立了矿产资源有偿转让制度，并且尝试采用“招拍挂”形式的配置方式，不再采用审批配给制度。但这些规章制度都存在一定的不足，首先，矿业权市场中很多评估、代理、交易、法律、技术等机构资质普遍不高，严重制约了矿业权的合理有序流转[8-9]。其次，在矿产资源勘探、开发过程中税费制度不合理，致使交易市场为追求利益最大化而谋取灰色收益，造成国家经济收益受损。最后，在矿业权交易过程中，我国没有统一的矿产资源价值计量标准，而不同的计算评估方法得到的结果不尽相同。因此，只有不断完善矿业权使用权、收益权市场，采用多种流转方式，才能提高资源配置效率。

2.3 矿产资源重叠

矿产资源重叠是指矿产资源发生平面交叉或立体投影重叠的现象。由于地质构造原因，我国矿产资源重叠现象较为突出。目前我国行使的制度规定过于简单，部分矿产资源权利归属还很模糊，导致在矿产资源勘查、开发过程中出现诸多问题[9]。矿产资源重叠不仅影响矿产资源的合理开发和有效利用，还存在一定程度的安全隐患。如矿业权人在获得矿业权后，由于各类资源分部门分别管理，各资源使用权人在实际开发生产过程中需要进行必要的沟通与协商，这一过程极易产生纠纷，影响正常生产。

3 矿产资源产权制度改革的措施

由于矿产资源地区分布的差异性，使得不同地区矿产资源禀赋情况和资源品位大相径庭，资源收益差别巨大，部分地区矿产资源开发所带来的财富甚至无法填补矿产开发过程中给该地区造成的生态环境破坏。因此，明确矿产资源产权制度改革的基本任务，探究适合我国矿产资源管理方式和改革手段，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的矿产资源资产产权制度体系，才能有效提高矿产资源集约利用程度，实现对矿产资源的整体保护和修复，为我国生态安全和资源安全提供保障。

3.1 完善产权体系，明确权利主体

依据我国现行的矿业权相关法规，矿产资源归国家所有，即全民所有，但是在实际实践过程中，所有权落实难、产权虚置现象严重，所有权和收益权不对称现象频发，导致矿产资源产权收益有一部分落入“灰色领域”，这样一来产权归属形同虚设，相关主管部门工作难以开展[9]。因此，一方面需要健全完善矿产资源资产产权体系，合理分离矿产资源所有权与使用权，明确矿产资源开发责任权归属。另一方面，明确矿产资源资产产权主体，推进矿产资源资产所有权委托代理机制的研究和建立，明晰矿产资源资产收益制度，提高矿产资源资产的管理能力和经营能力，保障矿产资源资产市场主体的合法权益，完善矿产资源市场准入制度和市场竞争规则。

3.2 推进确权登记进程，完善产权法规体系

我国属于矿产资源大国，矿产资源丰富，已查明的矿产资源总量位居世界第三位。对如此大范围、大规模的矿产资源勘查和开发利用，势必对矿产资源管理体制提出严格的要求。因此，一方面需要推进矿产资源确权登记进程，加强矿业权登记管理体系，努力实现全国范围内的矿产资源确权登记全覆盖，为矿业权权利归属问题提供基础和支撑。另一方面需要提高矿产资源法律法规建设，完善产权体系，就目前的矿业权和国有矿产资源产权进行合理分离，确保矿业权主体同样具有公平的法律地位，为矿产资源产权改革提供保障[9]。

3.3 加强矿产资源保护，推动集约开发利用

矿产资源作为国家战略资源，直接影响着国家战略安全和国家资源安全。近年来，我国不断开展国土空间规划、生态红线、资源保护区等相关研究[10]，这对于矿产资源整体保护具有积极作用。一方面，建立矿产资源生态用途管制制度，推进矿产资源产权管理，不断探索矿产资源保护的红线，摸索矿产资源生态产品的实现路径，强化矿产资源的整体保护；另一方面，落实矿产资源生态环境责任赔偿机制，建立资源修复和治理制度，摸索矿产资源管理考核评价体系，完善矿产资源产权法规条例，推进矿产资源集约发开利用，将矿产资源的可用性和可塑性发挥到最大。

4 结 语

我国生态文明制度体系中明确自然资源产权制度是重要的基础性制度，同时也是深化自然资源管理制度的核心，为自然资源管理制度改革明确了方向和重点。矿产资源作为经济社会发展和国家战略安全保障的重要自然资源，需要实施产权改革，促进资源高效利用和行业可持续发展。

1) 健全矿产资源资产产权体系和权能。在坚持矿产资源国家所有的基础上，坚持分离矿产资源所有权和使用权，公平对待各类市场主体的矿业权配置；正确处理中央与地方的关系，平等保护矿产资源资产产权主体合法权益，明确权责主体，平衡资源收益；发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用，坚持统筹资源保护和资源开发，发展绿色矿业。

2) 完善矿产资源产权制度法律法规。深化矿产资源管理制度改革，健全矿产资源产权制度体系，进一步明确矿产资源所有权的实现方式，落实各项权利的权能；进一步完善矿产资源产权委托代理制度，明确市场准入标注和审查资格，保证矿业权市场管理秩序的稳定，防止国有资源流失；加强矿业权确权登记管理体系建设，正确处理不同自然资源产权人的权益关系，实现矿区和谐与可持续发展。

3) 发挥市场配置资源的决定性作用。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重矿业企业的市场主体地位，探索矿产资源资产所有者权益的多种有效实现形式，努力提升矿产资源要素市场化配置水平；同时政府也要加强监督管理，利用财税等经济手段扩权赋能，促进矿产资源的合理开发与利用。