新形势下矿产资源综合利用监督管理研究

李文超，王雪峰，薛亚洲

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

0 引 言

综合利用矿产资源是我国矿业开发的基本方针之一。习近平总书记指出“要加强矿产资源勘查、保护、合理开发，提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平”“要抓住资源利用这个源头，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，全面提高资源利用效率”。在全面贯彻新发展理念和碳达峰、碳中和战略的新形势下，中国矿业需要坚持高质量发展，加快发展循环经济，大力推动资源高效利用，不断提升绿色低碳发展水平和能源利用效率。

在全新背景和要求下，作为国家统筹矿业发展转型、促进高质量发展的重要方式和手段，矿产资源综合利用监督管理需要自然资源主管部门与时俱进，提升监管能力和效能。因此，聚焦监管核心内容，探索监管新路径，是新形势下主管部门履行政府职能，提升管理服务能力的全新课题[1-3]。

1 研究现状

矿产资源监督管理作为政府职能体现，国内许多学者对此进行了探讨。曾凌云等[4]从矿业权出让登记、勘查开采等环节对事前、事中、事后监管展开了研究，有针对性地提出了完善监管制度等改进矿产资源勘查开采监管的对策建议；曲俊利等[5]从对部分省份储量管理工作进行实地调研出发，提出了完善储量动态管理制度、建立储量动态数据信息管理平台等建议。“三率”作为矿产资源综合利用的关键指标，相关研究多集中在指标科学性和操作性方面，曹进成等[6]以“三率”指标为基础，完善了矿产资源开发利用水平评价指标体系。

通过相关研究可以看出，有关监督管理研究对象主要集中在矿业权市场、储量监测等某一环节，或对矿业开发活动的监管，鲜少有从矿产资源管理者的角度出发，对矿产资源综合利用环节及矿山“三率”监督管理的研究。本文聚焦于矿产资源综合利用，结合国家能源矿产新形势新要求，对综合利用监督管理相关问题开展深入分析，旨在为主管部门加强矿产资源综合利用监督管理提供支撑。

2 矿产资源综合利用监管法理研究

作为用益物权的一种，采矿权是以一定范围内的使用、收益为目的而在他人之物上设立的定限物权。由于自然资源具有不可再生性和稀缺匮乏性，因此《民法典》第326条规定：用益物权人在行使用益物权时必须按照法律规定，积极保护国家和集体所有的自然资源得到合理开发和永续利用，保护生态环境不受破坏。因此，国家监管矿产资源合理利用义务源于公民的用益物权合理开发和不受破坏的权利，国家监管义务是公民基本物权的保障。根据法理学权利理论，公民权利是国家义务的来源[7]。我国宪法规定，矿产资源属于国家所有，即全民所有，这为公民可以依法要求政府对矿产资源合理开发利用进行监管提供了法理依据。

我国立法系统中并未有“监管权”的直接概念，但实际中通过法律条款的规定赋予行政机关以相应的监督权限和管理权限，即行政机关依据法律的明确规定,利用公权力直接限制市场主体的权利或增加其义务的行为。因此，监管本质上属于行政权的一种，包含一定的行政立法权、调查权、处罚权和强制权[8]。2018年出台的《国务院机构改革方案》赋予自然资源部全民所有自然资源资产所有者的职责，确定了矿产资源综合利用的主要监管部门是各级自然资源主管部门。通过对《行政许可法》《矿产资源法》《矿产资源监督管理暂行办法》等现行有效的法律法规和规范性文件的分析，梳理出矿产资源综合利用监督管理内容主要有三类，见表1。

表1 矿产资源综合利用监管内容清单Table 1 List of supervision contents for comprehensiveutilization of mineral resources

综合以上分析可以得出，矿产资源综合利用监督管理的实质是矿政主管部门对矿业权人节约和综合利用矿产资源的法定义务的监督和指导，实现矿产资源资源属性的最大化，避免国有自然资源资产的浪费和流失。

3 矿产资源综合利用监督管理现状和问题

3.1 综合利用工作覆盖面广，但监管抓手不牢

矿产资源综合利用工作涵盖了勘查、开采、选别、废物利用等环节，覆盖面广，但对应的管理也同时分散于不同部门，部门之间联合监管效应难以体现。此外，综合利用监管多依附于国情调查、储量管理、绿色矿山、日常管理等相关管理工作，没有独立的综合利用监管系统性工作，导致监管抓手多而不牢，散而不整[9]。

3.2 监管指标体系完善，但可操作性有待提高

截至目前，自然资源部制定发布了124个矿种“三率”指标要求，基本实现了全国在产矿山矿种的全覆盖。但由于我国矿产资源赋存条件和开发利用条件复杂多变，“三率”标准制定过程中需综合考虑多重因素，导致一些矿种的部分指标分类设计过于复杂。如铅锌矿地下开采回采率按照矿体厚度、矿石类型和品位分为27个指标，选矿回收率则按照矿石类型、构造类型、品位、细度分为144个指标。过于复杂的指标设计，对部分矿山尤其是专业技术力量不强的小型矿山，存在指标计算难度偏大、计算结果有偏差等现象[10]。

3.3 信用监管成效明显，但监管数据质量有限

矿业权人勘查开采信息公示制度建立以来，成为矿产资源综合利用监管依托的主要平台，成效显著。但目前平台系统的指标数据之间核实纠错功能尚不完善，加之“三率”等指标主要靠企业人员填报，不可避免会产生错填、漏填等情况。此外，还存在部分矿山企业不够重视，未能严格按照企业年度统计填报，导致最终公示数据有所失实。

3.4 监管体制相对稳定，但监管难度持续增大

我国矿产资源监管实行垂直管理体制，上级自然资源主管部门对下级自然资源主管部门进行指导、检查和督促。但由于我国矿产资源开发利用保护情况复杂且专业性强，在当前监管体制下，监管人员与监管矿山数量相比严重不足，普遍存在任务繁重但人员编制明显不足、专业人员占比低、专业结构不合理、缺乏技术支撑的问题。据初步统计，矿产资源监管人员县均5.2人，专业人员仅0.8人，矿业活动较多的市县级自然资源主管部门要监管上百座矿山，监管任务重，监管经费不足且波动较大。

3.5 配套政策初成体系，但实施效果不理想

目前，我国矿产资源综合利用监管配套政策主要体现在约束、激励和信用三类政策，鼓励并指导矿山企业开展综合利用。但现行政策体系对矿产资源综合利用工作的鼓励和引导力度仍不够，在现行政策下，对于坚持贫富兼采、综合利用资源的矿山企业税负偏重。如目前仅有的充填采出煤炭资源减免50%资源税的优惠政策(执行至2023年)，与充填开采额外增加的成本相比难以冲销，大规模推进充填开采的应用，亟待力度更大的减税退税优惠政策[11-12]。

4 矿产资源综合利用监管思路和建议

4.1 开展综合利用水平动态调查和监测，稳定监管抓手

一是按照“政府主导、部门联动”的原则，完善各部门相互配合的协同监管机制，有机衔接行业准入、开发管理、环境恢复保护等部门职能，健全矿产资源监管长效机制，切实加强和改进监督管理水平。二是建立全国性矿产资源综合利用水平调查监测制度。围绕“三率”、动用储量等矿产资源综合利用关键指标，建立系统可行的方法制度和标准规范，动态掌握综合利用家底和水平，为政策调整提供依据，提高资源保障能力。

4.2 深化动态跟踪，完善科学的“三率”指标体系

一是按照节约优先和综合利用的要求，结合资源赋存状况和矿山生产实际，对“三率”指标的实施情况开展动态跟踪评估，对于分类过细指标项过多的，优化简化指标个数，调整指标数值，完善评价指标体系，增加可考核性。二是探索建立“一矿一指标”的考核评价机制。根据各矿山矿体构造与产状、矿石类型与品位等资源条件和开采、选矿难易程度，在开发利用方案中做好论证，明确各个矿山的考核指标，实现指标易考核、可监管。在资源条件和采选难易程度发生变化时，进行科学论证后可调整“三率”指标并备案。三是将“三率”指标升级为国家标准，提升标准的操作性，鼓励地方和企业根据区域社会经济发展水平和资源禀赋条件，研究提出适合本区域的地方标准或企业标准[13-14]。

4.3 加强信用监管约束力，提升监管数据质量

一是将矿业权人的信用评价结果纳入国家诚信体系，并建立企业负责人个人信用记录，形成守信激励与失信惩戒机制。二是完善矿业权人勘查开采信息公示系统建设，根据指标间逻辑关系研究增加系统纠错功能。三是充分引入社会监督，强化责任意识，推进矿业领域诚信体系建设，通过异常名录管理，推动企业高质量完成信息填报，提高数据质量。加强实地核查，合理确定核查矿山数量，加强数据核验，强化“三率”指标的应用与监管[15]。

4.4 建强监管支撑力量，探索监管新技术

一是按照各级自然资源主管部门职责分工，根据实际工作需要，建立与任务相匹配、人员规模与专业结构较稳定的专业技术支撑队伍，配备必要的监测装备。二是探索大数据、互联网+、遥感监测等科技监管手段，实现矿山采选关键数据实时获取与分析；利用遥感监测、无人机摄影等手段，强化线索取证和数据核验，实现对“三率”数据的比对、验证、核实，提高监管效能。三是在现有矿山生产集控系统基础上，建立全国矿山综合利用监管平台，并与税务、交通等行业数据进行佐证，提高数据可核验性和真实性[16]。

4.5 建立激励约束机制，提高矿山企业积极性

一是扩大资源税、环保税、增值税、所得税等税收优惠、财政支持、专项实施等财税政策力度，提升矿山综合利用矿产资源内生动力。二是完善先进适用技术推广制度，鼓励矿山研发和应用新技术新工艺。通过资金补贴、专项支持等多种途径，提高企业以科技创新转化提高“三率”水平的积极性[15]。三是对“三率”指标领先的矿山，提供行政审批便利服务，优先享受用矿、用地、财政资金补贴等各类优惠政策。对于“三率”不达标、浪费资源、破坏环境、数据造假的矿山企业，从严审批项目，限制其财政资金、土地、矿业权的申请，通过通报、约谈、纳入异常名录或严重违法名单管理等方式，按照规定督促整改或惩戒[17]。