矿业权出让收益制度研究

曹旭升

(1.中国地质大学(北京)，北京市海淀区，100083；2.北京市京师律师事务所，北京市朝阳区，100025)

1 矿业权出让收益制度的形成过程

矿业权出让收益制度是矿产资源有偿使用制度改革的产物，从2014年11月的最初制度设计，至2017年7月1日正式征收矿业权出让收益，经历了一个制度不断演化和形成的过程。

1.1 国家层面相关政策铺垫

2014年11月，国家发改委将《关于加快推进生态文明建设的意见》上报国务院。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，该意见第二十二条规定：“进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，调整矿业权使用费征收标准。”

2015年9月11日，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，首次提到矿产资源国家权益金制度。该方案第二十九条规定：“理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。”

2016年3月17日，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》发布，其中第十二章规定：“保护自然资源资产所有者权益，公平分享自然资源资产收益。”第四十三章规定：“建立矿产资源国家权益金制度，健全矿产资源税费制度。”

2016年11月29日，原国土资源部公布《全国矿产资源规划(2016-2020年)》，其中第二章规定：“建立矿产资源国家权益金制度”，第三章规定：“建立矿产资源国家权益金制度，完善相关配套制度，保障国家所有者权益。”

1.2 《矿产资源权益制度改革方案》发布及其主要内容

2016年12月30日下午，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》(以下简称《方案》)。

2017年4月13日，国务院印发国发〔2017〕29号《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(以下简称“29号文”)，全文照发了《方案》内容。

《方案》第二条规定：一是在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益；二是在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费；三是在矿产开采环节，组织实施资源税改革；四是在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。

1.3 《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的出台

2017年6月30日，财政部和原国土资源部根据29号文的规定，发布《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》(财综〔2017〕35号)(以下简称“35号文”)，对矿业权出让收益如何征收做出了8条限制性规定和29条具体规定。35号文第二条规定：“矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权(以下简称矿业权)出让给探矿权人、采矿权人(以下简称矿业权人)而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。”根据该条规定，国家对自然资源享有所有权，可依法收取国有资源有偿使用收益。

1.4 35号文出台前后实际情况的变化

矿业权出让收益制度的形成，具有特殊的历史背景。由于环保、审计等原因，众多矿业权因生态红线、自然保护区、环保不达标等被关停退出。

我国随着多次资源整合，通过优胜劣汰，矿业权人基本素质大幅提高，绿色矿山、智慧矿山建设方兴未艾。但现在持有矿权的矿业权人普遍存在支付矿业开采前高额矿业权出让收益的困难。

矿业权出让收益于2017年7月1日在非油气矿种中开始征收后，我国非油气矿产资源勘查投资从2013年的460亿元[1]下跌到2020年的161.61亿元[2]，下跌64.9%。造成这种现象的原因是探矿权人在查明矿产资源时，勘查投入越多，缴纳的探矿权出让收益就越多，加重了矿业企业负担。影响了我国矿业的高质量发展，对保障我国矿产资源安全不利。

因此在全球新冠肺炎疫情冲击和国际形势复杂多变的大背景下，在构建新发展格局，做好“六稳六保”的国内经济形势之下，尤其在2021年矿产品价格大幅波动和我国已经将矿产资源安全上升为国家安全的今天，调整矿业权出让收益制度，有利于激发探矿投资和采矿投资动力，为经济发展提供坚实的矿产资源保障。

2 征收矿业权出让收益引起的一系列问题

2.1 法律相关的问题

矿业权价款是基于国家出资查明矿产地而收取的投资补偿，而矿业权出让收益是基于国家对矿产资源享有所有权而征收的权益分成。35号文把基于国家出资探明矿产地而收取的补偿性矿业权价款，调整为国家为实现矿产资源权益而征收的矿业权出让收益。

矿业权出让收益这一新的法律术语的出现，导致之前通用的法律、法规、规章、规范性文件与该法律术语匹配性差，而与之配套的规定并未出台，从而导致新旧制度衔接不畅。现《矿产资源法》、国务院240号令至242号令作为35号文的上位法，虽然正在修改，但并未废止，35号文作为下位法已经突破了上述上位法的规定。

2.2 其他相关问题

(1)溯及既往和一刀切。35号文规定，补交矿业权出让收益最早可以溯及到2006年9月30日。这种溯及既往补交让经历国际矿业低谷后的中国矿业更加困难。同时，根据35号文的规定，现在新矿与老矿、探矿与采矿、常规与战略、国家出资与企业出资、探明与预测、富矿与贫矿、共生与伴生、深部与浅部、特殊与一般、高风险与低风险、采选难与采选易、大矿与小矿等，一刀切地收取矿业权出让收益，也导致探矿和采矿的积极性下降。

(2)市场价格倒挂。开采之前的矿业权评估价高于进入开采阶段的矿业权市场价，导致矿业权出让一级市场与矿业权转让二级市场价格普遍倒挂，矿业权交易市场冷清。现在开采年限超过30 a的矿业权，必须按30 a的评估结果计算平均矿业权出让收益后，再累计计算出全部开采年限的矿业权出让收益，也背离了审计制度。

(3)导致探矿积极性下降。矿山的开发需要一个漫长的周期，绝大多数矿业权人会被市场淘汰。“美国纽芒特矿业公司的一项内部研究表明，如果把每一个勘探矿权都视为一个项目，历经多年的勘探和可研，国际上最终建成矿山的比例大约只有千分之一[3]。” 国际成熟矿业国家在探矿权阶段不收取权益金，仅在生产环节征收权益金[4]。而35号文规定不但探矿权阶段收取探矿权出让收益，而且采矿权出让收益要在取得采矿许可证之前收取；同时，缴纳矿业权出让收益与取得矿业权许可证挂钩，这就导致我国探矿积极性下降，探明储量无力转采，且没有采矿许可证就无法融资。

(4)授权不甚合理。35号文授权各省市自治区制定各自的基准价或基准率，这导致各地的征收标准、期限、首付金额、储量标准等各地不一，同一矿种的征收标准差距悬殊。如：黄金的基准价最低1.5元/g，最高21元/g，相差14倍。导致相同品位相同开采条件的矿业权在不同地域的生产成本悬殊巨大，人为制造了成本壁垒，不利于我国矿业的高质量发展。

(5)影响我国矿业“走出去”。我国矿业“走出去”的步伐并不稳健，我国的矿业权出让收益制度正在被我国矿业“走出去”目的国效仿，将会使得我国矿业“走出去”更加举步维艰。在我国矿产品总需求持续增加、矿产品进口总额不断攀升，以及目前国际复杂环境和全球新冠肺炎疫情等大背景下，我国若不调整矿业权出让收益制度，一旦我国对外依存度高的矿种断供或成倍涨价，我国实体经济将因原材料供应问题受到很大影响。

3 政策性建议

35号文作为部级行政规范性文件和暂行办法，即将实施5周年。在《中华人民共和国矿产资源法》修改和矿政改革的今天，应当对矿业权出让收益制度重新审视和评估。

3.1 建议将税、费法定原则和具体的税、费项目写入正在修改的矿法之中

一项基本制度的形成，需要长期的摸索和实践。矿业权出让收益制度的建立，从2016年12月30日中央文件到2017年4月13日国务院29号文再到2017年6月29日的35号文，不足7个月的时间就形成了一项重要的矿政管理制度，难免会存在一些问题。

前已述及，35号文的形成，具有特定的历史背景。35号文实施之后，矿业行业经过优胜劣汰已经得到净化。从这一角度说，35号文的实施发挥了积极作用。但在新的历史背景下，在新的国际环境下，在国内外矿产资源供需发生巨大变化的当下，35号文已经完成了暂行使命。

税、费制度是国家的基本制度，《中华人民共和国立法法》第八条规定税收基本制度和基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度由法律规定，因此，与矿业有关的税、费制度应当写入正在修改的《中华人民共和国矿产资源法》之中。

3.2 建议在《中华人民共和国矿产资源法》修改时，用矿业权出让金替代矿业权出让收益

矿产资源对保障国民经济发展非常重要，并且矿产和煤炭、石油、粮食一样都是国家赖以生存的初级产品，因此矿产安全涉及国家安全。而如果继续实施35号文，将导致我国探矿采矿积极性双双下降，影响矿业高质量发展和国家矿产安全，目前我国急需的矿产品对外进口依存度和集中度持续增高，由此建议废止35号文。

2022年5月6日，全国人大官网公布，《中华人民共和国矿产资源法》的修改已经列入全国人大2022年度的立法计划之中，《中华人民共和国矿产资源法》修改稿中已经加入了“矿业权出让金”这一收费项目，一旦《中华人民共和国矿产资源法》的修改得以通过，用矿业权出让金替代矿业权出让收益将成为现实。