近20年我国高校规制治理的方式与演变

尤 莉 张 莉

(河南科技大学 管理学院，河南洛阳 471000)

一、引 言

政府规制方式对高校治理体系建设和治理能力提升有着重要影响。因此，政府与高校之间规制方式的合理应用一直是国内外高校治理的核心话题。国内外学者普遍认为高校“治理体系”是由组织成员、基础设施、制度资源等要素共同构成的开放性系统，其通过不同排列组合形成的学术体系、行政体系和政治体系，共同影响着高校人员行为。一方面，在资源有限、目标模糊、人员流动频繁的环境下,高校组织在权力结构方面矛盾凸显，内部诸多利益集团之间的争斗愈演愈烈。[1]另一方面，高校组织面对多样化的外部需求,其在科研、社会服务等方面的新使命需要新的组织形式，但这与传统抽象而一元化的学术目标相冲突。[2]面对世界万千变化，社会服务功能的扩张逐渐导致高校组织冲突的增长。[3]这种“冲突”的存在制约了高校组织发展的活力与生命力。

简·帕库尔斯基(Jan Pakulski)认为代表政治权力的政府应通过权威型手段来制止冲突与平衡利益，[4]但也有学者提出高校组织具有多重性质，政府应使用多种规制方式来协调。如果政府只是单一强调权威型规制方式，其本质反映的是政府大包大揽，将利益相关者拒之门外，进而使治理层面产生危机。近年来学界倡导政府领导方式革新，鼓励政府利用多元化领导方式来解决高校内部不同利益集团权力博弈问题。其中,多元主体共治模式颇受关注，里昂·塔克曼(Leon Trakman)[5]、宣勇[6]和周光礼[7]比较英国、澳大利亚、美国高校，总结了教授治校、公司模式、董事会模式、利益相关人模式和公共模式。但无论是哪种模式，政府对高校规制的方式手段主要包括权威型、激励型、能力建设型、象征引导型等。

上述研究对政校之间规制方式进行了深入描述，且多从定性角度分析，这为本文研究提供了理论契机。由于我国高校具有鲜明的政治属性，政府规制方式也更具有中国特色。特别是党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会以后，习近平总书记多次强调，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。这一坚定论断，为新时代我国高等教育事业发展确定了基调。从我国实践来看，坚持党的全面领导是构建现代大学制度最宝贵、最重要的经验，也是办好中国特色、世界一流高校的最大政治优势。因此，理性对待政府和高校关系，明晰政府对高校管理的政策特点，设计有效政策体系保障高校发展，也更具有现实意义。

本文采用内容分析法，从量化角度分析我国2001—2020年的相关政策文本，主要探究以下问题：我国政府对高校组织的规制方式有哪些类型？每种规制方式的特征是什么？这些规制方式的演变呈现怎样的内在逻辑？其未来的演变趋势如何？对这些问题的阐述形成了本文的研究顺序。

二、研究设计

(一)内容分析法

内容分析法是描述显性传播内容的研究方法，遵循客观、定量和系统原则，[8]研究者会在收集的政策文本归类、定量分析基础上，探析政策制定者的倾向及目的。二战时期，该方法在政治学、新闻学领域应用广泛，而后拉斯韦尔(Lasswell)和贝雷尔森(Berelson)等以方法论为逻辑起点对该方法加以补充、完善。直至当今，已形成一套规范化研究过程，其步骤一般有：①问题或假设的提出；②样本抽取；③分析单元的选取；④分析类目建构；⑤定量处理和计算。近些年，内容分析法在教育政策领域同样应用广泛，涉及教育信息公开、教学质量评估等众多研究主题,展现出极强的适用性。

对本研究而言，对政策文本进行定量分析有利于精准研判政府规制方式。一方面，政策文本是政策制定者思想的物化，其中规制方式的详细描述为其规制活动的展开提供了方向；另一方面，政策文本以文字记录的形式诠释了政策演变规律，对于探讨管理方式发展趋势而言，是较容易获取且较为客观的一手资料。[9]实际上，政策文本大多以质化形式呈现，而内容分析法可借助“编码”达到去“质化”效果，使政策文本质化内容演变成可直接量化分析的定量数据。因此，本文采用内容分析法探析我国政府规制方式的历史发展概况与演进逻辑。

(二)文本分析框架

所谓规制(regulation)，即依据设定的法律、制度和道德准则对特定主体行为进行某种管束，以持续性关注来尝试改变他人行为，使规制对象行为合规。[10]

从规制主体角度，在同质性高校居多的背景下，对高校治理实施权威型规制，有利于提高刚性约束效率和制度规范程度。但随着高校异质性特点的突出，规制主体逐渐引进以经济人假设为前提的激励型政策工具，与以道德人假设为前提的能力建设型和象征引导型政策工具进行多元治理。也就是说，对高校的治理方式由对立走向合作，规制对象逐渐有了自主合规空间。目前学术界认可度较高的是施耐德和英格拉姆(Schneider & Ingram)关于政策工具的分类，二者将政策工具分为权威工具、激励工具、能力工具、学习和规劝工具，同样与合规动机密不可分。因为学习工具与规劝工具有较多相同之处，故在这两类工具的基础上加以扩充、完善后，形成了象征引导型规制。由此，本文将规制类型分为权威型规制、激励型规制、能力建设型规制和象征引导型规制(见表1)。

表1 政府规制方式分类及比较

(1)权威型规制。规制主体多以行政命令为基础，规制机构设定严格标准，通过许可或同意的形式施于规制对象，具有不可变通性。[11]政府虽然不是他们所管制的交易一方，却是各方之间交易的裁判，是规制主体。[12]具体的，该方式分为行政许可、检查、执法等。政策执行的效果在于规制对象本身的意愿。如果规制对象没有足够的自愿行动或进展，权威型规制肯定会发生。 (2)激励型规制。规制主体以资金及政策支持方式，利用正面激励手段对被规制者行为活动进行引导，从而使被规制者产生规制主体预期的某些行为。其提倡自愿，约束力相对较弱，更注重合作和激发被规制者的积极性。因此，被规制者也具有更大自主权，可以参与到决策制定与实施过程中，塑造合作式规制关系。 (3)能力建设型规制。规制主体给予被规制者资源、培训、教育等方面的支持，通过减少不确定性来提高被规制者的能力，使其遵守规制要求。[13]目的在于充分挖掘被规制者潜力，并提升其效力持久性，实现教育环境可持续性发展目标。同时，能力建设型规制注重构建合作支持关系，为高等教育的可持续发展提供有利环境条件。 (4)象征引导型规制。规制主体通过说服、劝诫等方式使规制对象依赖于政策启发，自觉遵守合理合法的规制规则，常常表现为一种政策信号。[14]这种以信号释放、引导预期为目的的规制方式主要表现为社会监督、政策宣传等。鉴于高校自我规制主动倾向的加强，在放松规制的影响下，象征引导型规制已成为规制方式中重要替代规制工具，这一趋势也顺应了高校自主权的变迁浪潮，为高校高质量发展创造了良好基础。

(三)数据来源及编码

准确性和代表性是文本分析的基本要求，本文选择教育部高等教育司2001—2020年司局通知，政策文本源自“中华人民共和国教育部”官网数据库。初期将“高校管理”作为检索关键词，共计得到政策文本数为537份。在逐一对其进行内容分析,依照关联性、规范性准则剔除不必要文本后，最终得到有效文本199份，并逐一对其进行分类编码。之所以选择教育部高等教育司，是考虑到地方教育行政部门和高校多是在其政策指导下活动,具有战略引领性。此外，2001—2020年正是我国高等教育规模扩张、高等教育毛入学率大幅提升阶段，也是高校逐步注重内涵式发展的重要时期。

本研究编码操作如下。首先，文本分析按照“规制条目—规制方式—规制类型”的方式进行编码。其次，以自然句为分析单元，对其中涉及的关键词进行分析。最后，未参与编码工作的成员对首轮编码工作进行审核，确保编码可信度。对编码中有争议的内容，由编码员共同协商讨论后确定结果。如此步骤反复操作两次后得出最终编码结果(见表2)。例如，“001-03-01”的具体含义为：第一条规制—第三种规制方式(能力建设型)—第一个规制类型(教师评聘)。

表2 编码示例

(四)关键词筛选

ROST CM作为文本分析工具，能够对海量资料进行组织、检索和利用并从中归纳出具有说服力的结论。目前，该工具已被剑桥大学、北京大学等近百所高校教师作为研究工具使用，实用性强。因此本研究采用ROST CM进行统计操作。借助软件对合并文本执行分词工作，而后将初步分词结果导入词库进行再次分词并做词频统计。在符合研究契合度原则的基础上，剔除非相关关键词并以规制方式和规制类型为分类依据进行归类(详情见表3)。

表3 关键词及词频统计

续表

续表

三、现状分析

(一)整体分析

通过汇总199份有效政策文本，得出四类规制手段出现的总频次为844次。就使用情况来讲(见表4)，四类规制手段均有所涉及，但受青睐程度不同。将四类规制手段以降序方式进行排列，可得到如下结果：权威型规制>象征引导型规制>激励型规制>能力建设型规制。

表4 2001—2020年政府规制方式使用频次统计(单位：条)

表4显示了不同时段规制方式使用频次走向。2001年后权威型规制方式使用频次走向呈稳步上升态势，激励型规制及象征引导型规制方式均在2011—2015年时段后呈现下降趋势。但总体来说，两类规制方式所占比重仍保持中位不变，能力建设型规制方式使用频次则在25条左右上下浮动。

(二)分项分析

在权威型规制中，政府主要通过检查、专项活动和行政许可来强化刚性约束和权威，其中检查是使用频率最高的规制类型，涉及范围广、时间持久。2019年，全国人大常委会对高等教育法开展执法检查，在进一步加强党的全面领导、确保办学方向、聚焦国家需求和提升服务支撑能力方面提出重要检查意见。[15]专项活动通过教育行政机构立项的形式，集聚学术人员、行政人员、学生等相关利益群体，以激发参与者潜力更好实现政治权、学术权、行政权三权“协力”为主要目的。2017年，教育部明确继续实施重点高校招收农村和贫困地区学生的国家专项计划、地方专项计划和高校专项计划。[16]行政许可指政府根据高校申请，依法审查后，通过颁发许可证等方式来赋予高校从事某种活动的资格。2014年，教育部公开了专门针对高校的17项“行政许可”事项目录。[17]

激励型规制以注重合作，推进高等教育分类管理和特色发展为重点。政府通过资金、政策支持来引导规制对象做出规制主体预期行为。研究发现，激励型规制使用频率低开高走。2001—2005年，总计使用频次较低。近年来，为促进高校特色发展,激励型规制方式逐渐受到青睐。一是激励型规制通过政策支持促进高校科学定位。中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》强调分类建设世界一流高校，建立完善的分类发展政策体系，引导高校科学发展与特色办学。[18]二是激励型规制通过“经费”发放、“补贴”资助等方式缓解规制对象资金压力，为高校提供了一系列资金支持。2007—2020年，国家针对“对口支援”专项活动设立专项资金。2017年，中央依据《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》对纳入建设范围的相关高校给予经费支持。[19]政府通过政策支持和资金激励，以“看得见的手”的方式深入高校办学，成效显著。

能力建设型规制强调构建合作支持关系，注重高校各项能力培养。从整体来看，该类规制方式关注度有限，在四类政策工具中占比最少。近年来，该类工具比例逐步上升。特别是，政府高度重视高校教师队伍建设，通过加强师德师风建设、高端人才引进和培养、改革人才评价机制来确保人才有效流入与师资水平提高。基于宁缺毋滥原则，2016年教育部不断严格教师评聘遴选程序和聘任要求，确保师资队伍的高质高量。为提升教师科学素养，2018年《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》以创新教师培养模式和加大培训的支持力度来提升教师的各项业务水平。[20]2020年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，为构建符合中国实际、具有世界水平的评价体系指明了方向。[21]其中，强调要深化高校教师评价制度改革，突出师德师风第一标准，切实将教育教学实绩摆在更加突出的位置，教师科研评价的质量导向进一步凸显。

象征引导型规制强调以释放信号、引导预期的形式来达成政策目标。研究发现，象征引导型规制主要以信息公开和示范创建为主。一是鼓励高校信息公开、接受社会监督，以此规范高校工作。二是通过示范创建来引导高校发挥示范辐射作用，以提升综合水平。2016年，教育部要求各高校将编制和公布年度报告作为落实清单的重要内容和推动信息公开工作的重要抓手，切实增强公开实效。此外就示范创建而言，政府推动建立各种形式的“产学研用”联盟。例如，“一带一路”工科高校战略联盟等都是通过示范创建的方式来促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，促进科技成果转移和转化。不同类型高校之间的战略联盟与互动，也间接避免它们在办学目标、育人特色和核心竞争力的不相符甚至冲突。

(三)特点分析

从199份政策文本归纳出的844条数据词频来看，四类规制方式总体呈现偏好差异化特点。其中，权威型规制方式呈现高偏好,总占比高达47.4%,在高校治理中起着至关重要的作用;象征引导型规制次之,占比达26.2%，较为受青睐;激励型规制与能力建设型规制占比平稳,占比分别为14.7%、11.7%。

综合来看，近20年我国政府对高校的规制方式体现如下特点。一是规制主体综合运用多种规制方式，权威型规制方式占比最高，象征引导型数量不断攀升，激励型和能力建设型占比平稳。二是规制主体在不同外部环境下，展现出良好的制度适应性与权变性。我国高等教育从规模扩张到内涵式发展阶段，政府对高等教育质量愈加重视，高校和社会等第三方力量的增长也加大了规制客体的异质性，这些都在推动规制主客体之间的强制性和对抗性元素逐步降低，柔性与合作性元素不断增加。规制资源的多样化加速了多元权力主体共治共享共建的新趋势。

四、政府规制方式的演变逻辑与制度建构

政府对高校组织采用何种规制方式，取决于政府和高校组织所处的历史文化、社会性质和经济发展水平。中国特色现代大学治理体系，不是简单对西方大学制度的复制，而是在中国的社会土壤中成长起来，经过不断改革和创新以及长期实践积累而来，是同我国高等教育发展实际相结合的结果，是政策创新、经验总结和制度坚守的成果，体现出深刻的历史逻辑、理论逻辑和价值逻辑，成功推进和拓展了中国式现代化。

第一，历史逻辑——权力规制与制度供给。萨拉蒙认为，每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或临时的，而是一种制度化的行动模式，即它规定谁有权操作公共项目、其角色是什么、与他人关系如何。从规则角度来看，规制工具可被设定为一种制度化的行动模式。政府通过为高校发展定规则，为行政人员、学术人员等不同个体和团体提供发展资源，降低外部不确定性因素，规范人员行为边界，促使利益相关人群行为受到规制。进一步说，高等教育治理水平也体现为政府对一系列权力规制的能力。政府为高等教育共同体内的每一种重要行为提供约束性规则，规制和协调行政权力、学术权力和其他权力，如保障学术权力、限制行政权力、规范不良风险。

在我国近20年高等教育治理体系中，政府使用权威性规制方式呈现高偏好,这对我国各类高校发展起着重要作用。那么，这种规制方式好不好？它与西方政府对高校的治理方式有何不同？从国内外高等教育发展历史看，政府对高校组织的权力规制基本分为三种范式：“学者范式”、“科层范式”和“政治范式”。在“学者范式”中，学者是学校活动中心，治理的权威来自于学术专长，学术权力独大。然而，克拉克·克尔(Clark Kerr)指出这种是纽曼意义上的“理想大学”，在现代大学转型中已成为“幻想”。[22]行政权力和政治权力式微，降低了高校运行效率和国家责任，导致高校运转“脱轨”。在“科层范式”中，韦伯(Weber)“科层制”是主要的解释框架，即学术和政治向行政让位，高校治理主要依赖组织内成文规则和领导的制度权威。该模式弊端体现在治理结构僵化、忽略非理性因素，以及“集体无意识”逐权状态、“官本位”现象丛生、学术特征被异化。[23]维克多·鲍尔德里奇(Victor Baldridge)在对纽约大学进行个案研究后，提出解决问题的“政治范式”，[24]作为对这两种范式的补充，但同样未能揭示权力冲突的根源，忽视了“官僚”和“学者”不同群体的日常影响。同时，西方学界虽关注不同群体间微观政治，但更多是在大学内部微观的利益博弈，未在更宏大国家视野中探讨政治治理问题。这也为研究中国特色高校权力运行机制提供了空间。

任何单一的权力体系都无法实现政府、学校和社会之间的平衡。以多维权力为基础来规制高校权力体系才能构建政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与的格局。近20年来，我国正是以政治、行政和学术为基础来建立健全中国特色现代大学治理体系，这比单纯从学术和行政出发更具有理论和现实意义。因为，高校不讲学术就会失去身份，不讲行政就会忽视效率，不讲政治就看不到大图。学术和政治不分，会导致学术管理政治化和治理行动学术化，忽视学术活动特殊性和巨大的政治风险；学术和行政不分，会导致学术权力行政化和行政权力学术化，出现“学霸”“学阀”现象；行政和政治不分，会导致行政权力政治化和政治权力行政化，加剧高校内部监督失效和各类腐败。因此，新时代中国高校治理要实现善治，需要政府充分发挥政治势能，有效协调资源，厘清权责边界，对各种事务和人员行为进行合法性规制。

有效的政府规制不是大包大揽，而是以政治权力的身份融入到高校发展，为其提供一系列高质量“制度供给”。比如，高校党委领导下的校长负责制，就是一种中国特有的高校权力分配制度。该制度规定了党委、校务委员会、学术委员会三类机构的职责边界，由书记和校长构成“双子权力系统”完善了学校决策和执行机制，有效避免了以往西方高校发展中学术人员和行政人员身份冲突、职能冲突、利益冲突，提升了学校办学活力和自我监管能力。

历史经验证明，新时代中国高校治理要实现善治，必须要充分利用特有的制度优势，完善“中国模式”，突破以西方大学治理为圭臬的现象。这不仅是治国理政的政治根基，也是中国高校治理改革的重要现实需求和根本要求。

第二，理论逻辑——工具属性与环境匹配性。制度配合现实的政策才能显示其真实的绩效状况，同样的制度安排在不同的政策目标下所产生的社会效益会有所不同。所以在执行政策时，选择何种规制方式，对规制主体能否达成既定政策目标尤为重要。这就要对政策工具属性和环境匹配性进行探析。什么样的政策工具和环境是匹配的呢？这取决于国家发展的历史时期，取决于高校组织发展特定目标和战略。对于我国高校发展而言，不同时期具有不同发展要求，因此对政策工具的选择也不同。

权威型规制以制定严格统一标准为突出特点，其短期效果显著，适用于高校同质化程度较高的发展时期，规制主体对高校治理的落实高效且迅速，由此规制效果确定性较强。但高校对权威型标准规范的遵守多表现出被动态势，积极性不高。究其根本，一方面，权威型规制方式供给过度时，高校合规行为仅是为了逃避惩罚，且刚性命令抑制了高校能动性的发挥；另一方面，随着高校异质化的增强，单一的规制方式已无法满足高校自身发展要求，规制主体借助自身专业和信息技术优势为规制对象提供帮助逐渐成为理想型规制方式。

激励型、能力建设型及象征引导型规制不以“背离-惩罚”为基本假设，其提倡主动遵守，强调合作式规制。对立性元素有所收缩,弹性、协同性元素稳步扩张,顺应了多主体共享共建共治的发展趋势。其中，激励型规制以经济人假设为前提，其合规行为是基于权衡利弊后做出的行为反应，一定程度上有助于减少政府规制成本，提高治理有效性。能力建设型和象征引导型规制以道德人假设为基础，也就是说，两类规制方式要符合教育规律、教育理念，契合社会发展的秩序、规则及合理正当。[25]二者本质都是基于规制主体引导，从而自觉做出合规行为。但各类规制工具之间不是孰优孰劣的关系，而是优势互补的关系。权威型规制蕴含的权威性治理合规是初始阶段的硬性手段，为自主性治理合规在其基础上完善、超越奠定了基础和前提。

没有完美的政策工具，任何政策工具都有“擅长”和“不擅长”的地方，唯有与时俱进的不断调试。权威型规制在以往高校治理主体单一的情境下，更为“好使”。进入新时代，我国外部环境和内部条件不断变化，高校面临治理实践的复杂性、多层次性和特色发展历史使命，激励型、能力建设型及象征引导型规制更为“好使”。特别是，在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局背景下，政府要逐步减少强制性和对抗性要素，逐步扩张柔性和协同性要素，逐步搭建开放多元合作的高质量发展框架。要坚持从“数量追赶”转向“质量追赶”，资源聚集形式从“有没有”为主转向“好不好”为主，提高人财物资源配置效率，及时释放累积的风险，促使高校能有效应对外部经济结构变革和资源环境压力。

第三，实践逻辑——自组织机制和责任监管。从价值属性看，高等教育组织具有非营利性、利益相关性、模糊性、趋同性、社会责任等内在特点。这些属性之间既有相互排斥、相互对立之处，也有相互协同、相互补充之处。如果仅依赖政府“指定选择”，或者环境的“随机选择”，这些属性之间无法自我协调，这对高等教育整体发展极为不利。因此，我国政府一直致力于建立边界清晰、目标明确、结构稳定和要素合规的高等教育生态系统，让高校组织成为具备内生发展动力，能与动态环境共生、共演和共创。这一点，可从“十一五”到“十三五”一系列促进高等教育政策看出。

“十四五”以来，我国高等教育已步入到大众化阶段，内涵式发展要求高校组织更加注重与社会经济结构相互协调，更加注重人才培养模式与国家重大战略需求对接，更加注重资源的有效集成与区域产业的布局规划。从这点看，自组织演化既是各类高校内涵式发展的要求，也是高等教育系统积极适应外部环境主动进行动态调整、优化和创新的新趋势。自组织系统的整体性要求不同利益人群要有共同愿景，因为共同目标是促进不同组织协同合作的重要纽带。但是，现实中高校组织由于缺乏对内涵式发展的正确理解，忽视了质量、结构、规模、速度、效益和安全之间相互协调，制约了我国高等教育高质量发展。为此，政府需继续推进高校、社会和公众对高校分层分类发展的充分理解，科学设计不同类型高校教学、科研与社会服务的功能比重，通过分层指导、分类推进、分步实施，引领不同类型高校之间的战略联盟与互动，促使不同类型高校与我国高等教育整体保持一致，避免它们在办学目标、育人特色和核心竞争力的不相符甚至冲突。

同时，还要完善高等教育系统责任审核与风险预警机制。持续矫正以往注重经济价值的高校组织审核与评价机制，尤其在人才培养、教师考核、科研创新、文化传承方面，强化高校组织对社会责任的重视，包括学生、教师和不同群体的社会责任养成、社会责任声誉和社会责任考核，保障我国高等教育系统能主动回应利益相关方要求，以及社会组织“赋责”需要，为高等教育生态系统的可持续发展提供制度性保障。正如，我国近年来就持续把纪律建设作为高校治理重点工程，就是要将校党委会、学术委员会、纪律、监察部门协同起来，在历史的发展演变中，逐步走向共同治理模式，[26]形成相互支持和相互约束的竞合态势。换言之，责任型规则与程序的构建是提升我国高校自组织演化的重要因素。政府要继续对高等教育生态系统进行规则与程序的“责任改造”，以经济和社会的双重标准去界定高校组织中个体和群体行为，最终形成能激发个体和群体主动践行高校使命的规则机制和程序机制。