日本核废水排放入海的司法应对——基于国内司法程序的视角

付本超

（山东大学法学院，山东 青岛 266237）

随着经济的持续快速发展，海洋环境污染日益严重，特别是近年来发生的重大污染事故，给海洋环境和人类健康带来巨大的压力和影响[1]。日本福岛周边分布着世界上最强的洋流，福岛核废水排入海洋后，核废水中含有的放射性污染物质会迅速扩散至整个太平洋，全球海洋环境都会被波及[2]。面对日益严峻的海洋环境保护形势，很多学者对日本福岛核废水排放入海问题进行了深入研究，但多限于国际法层面。其实，对于日本福岛核废水排放入海可能对我国造成的污染损害，我国可以从国内司法索赔的角度来积极应对。

一、日本核废水排放入海污染损害的法律解读

（一）日本福岛核废水的定性分析

2011年3月11日，日本发生了9级大地震，在地震的影响下，福岛核电站堆芯熔化损毁，产生大量的核废水，释放了多种放射性物质。福岛核电站事故被认定为7级核事故，这是级别最高的国际核事故[3]。上述事故发生后，福岛核电站熔融损毁堆芯产生大量冷却水，加上渗入反应堆的地下水，再混合上雨水，形成了福岛核电站拟排放入海的核废水。福岛核废水与核电厂正常运行流出的排水不同，在福岛核电站拟排放的核废水中，夹杂了长半衰期裂变核素、钚和镅等放射性核元素[4]。日本对福岛核事故废水的净化处理，最终能否达到排放标准，还不得而知。国际原子能机构的专家报告称，日本福岛核废水排放入海，会对周边国家和地区的海洋环境和民众健康造成重大威胁，核废水初步处理后，仍有其他放射性核素长期存在，有待进一步净化[5]。联合国原子能辐射效应科学委员会表示，对日本福岛核废水的排放计划，将持续跟踪观察，检测其对海洋环境的不利影响。绿色和平组织的科学家称，日本福岛核废水中的有些有害物质极难分解，可能会在海水中存在数千年，并进一步造成基因损害[6]。

（二）日本福岛核废水的处置选择

日本福岛核废水的处置方式，不只有排放入海一种选择[7]。2021年4月，日本做出将福岛核电站产生的核废水排放入海的决定。日本政府在召开说明会时，福岛当地民众提出，关于核废水排放事宜，政府应尽快拿出方案，以消除核废水排放所导致的负面评价。福岛县的市町村议会对核废水排放入海的方案表达了严重不满，41个议会明确表示不赞成，25个议会表示强烈反对，16个议会表示要求政府提交详细方案[8]。关于对福岛核电站产生的废水的处置方式，有多种方案可以选择，蒸汽释放、地层注入、氢气释放和地下掩埋都可以成为处置核废水的方式，但日本政府却采用了招致国际社会强烈反对的排放入海的方式[9]。《核安全公约》和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》均明确规定，核能放射性污染的处置责任承担者，系造成核污染的当事方[10]。《联合国海洋法公约》亦指出，使用核能的国家应采取谨慎且有效的措施，保证其管辖范围内的核污染不扩大到该国管辖区域之外。日本政府在处置核废水时，既要考虑本国民众的利益，也要对国际社会负责，在相关国际组织和国家的参与和监督下，选择最适当的方式处置福岛核废水[11]。在未穷尽其他更适当处置方式的情况下，将核废水排放入海，将日本应承担的责任转嫁给其他国家和人民，是十分不负责任的失当行为[12]。

（三）日本福岛核废水排放的法律后果

日本福岛核废水排放入海对海洋环境和人类健康均将产生重大深影响，日本政府应当端正态度，及时修正其核废水处置方案，全面权衡本国民众、邻近国家和地区以及国际社会的利益，审慎评估核废水排放入海可能带来的不利影响，主动及时地披露相关信息，与相关国家进行充分协商，在得到利益攸关方理解和支持的基础上，再对核废水予以适当处理①《联合国海洋法公约》第192条规定：“缔约国有保护海洋环境的义务”；该公约的海洋环境保护保全部分规定：“缔约国禁止排放任何来源的污染海洋环境的物质；禁止将损害或危险从一个区域转移到另一个区域，或一种污染转变成为另一种污染。”因此，日本将核废水排放入海的行为，同时违反了《联合国海洋法公约》关于海洋环境保护一般原则和具体规定。。日本福岛核废水的排放，源于核能企业违规操作，之后是日本政府核废水处理的违法，主要体现在：一是违反核设施安全使用期规定。日本福岛发生事故的核电站机组系超龄机组，而日本政府违反《核安全公约》的规定，批准其继续运行，为核事故的发生埋下了隐患。二是违反核事故通报规定。日本福岛核废水的排放计划，并未正式向相关国家通报，这违反了《及早通报核事故公约》的明确规定。三是违反关于海洋倾废的规定。根据《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》规定，各缔约国不能基于废弃的目的，擅自将相关有害物质排放入海，日本政府决定将核废水污水向海洋排放，严重违反了上述规定。四是违反人权保护规定。日本福岛核废水排放入海问题，事关世界海洋环境安全和人类健康。联合国人权理事会已发表声明，称日本福岛核废水的排放对世界人权保障构成了极大威胁。

核废水排放导致的海洋环境损害有些是可修复的，还有一些无法完成修复。无法修复的海洋环境损害，对人类健康和海洋生态的影响巨大，核废水的排放者即使承担了损害赔偿责任，也无法复原优质的海洋环境[13]。对于可修复的海洋环境损害，还存在修复时机的问题，如果错过最佳时机，可修复的损害也会变得无法复原[14]。核废水排放入海还会导致海洋生物将因此濒临死亡或处于不良状态，海洋生态修复费用如果不能及时赔付，核废水排放将破坏整个海洋生态系统，严重影响世界人民的生命财产安全和全球经济的可持续发展[15]。

二、我国应对日本核废水排放入海污染的司法之策

日本将福岛核废水排放入海，不论其作出何种辩解，都无法阻止核废水对海洋环境的污染和对人类生命健康的威胁。从舆论应对上，我国已及时发出了反对声明，科研机构和专家学者也积极表达了强烈抗议[16]。从司法应对层面来说，一是针对日本福岛核废水排放入海问题，我国可向国际海洋法庭提起争端解决程序，并申请国际海洋法庭采取临时措施，责令日本暂停执行核废水排放入海的决定[17]；二是在日本福岛核废水排放入海造成实际污染损害的情况下，相关当事方可在我国法院提起污染损害赔偿诉讼，该索赔诉讼包括私益诉讼和公益诉讼。日本福岛核废水排放入海污染我国所管辖海域后，除适用中日共同参加的国际条约外，我国法律可作为审理核废水排放污染环境损害赔偿纠纷的准据法①参见《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第44条。。

（一）核废水排放入海污染的法律适用原则

关于国际条约的适用，以国际条约所约定具体调整对象为准。条约必须全面遵守是缔约国必须履行的首要义务，各缔约国应严格履行国际公约的各项义务②《中华人民共和国缔结条约程序法》第7条第2款：“条约和重要协定签署后，由外交部或者国务院有关部门会同外交部，报请国务院审核；由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定批准；中华人民共和国主席，根据全国人民代表大会常务委员会的决定予以批准。”。根据我国《海洋环境保护法》规定，在处理涉及海洋环境污染损害赔偿的问题时，国际条约应优先适用。我国加入国际条约时，如对相关条款进行了保留，该国际条约中的保留条款在我国不适用③参见《中华人民共和国海洋环境保护法》第96条。。对于国际公约的适用，应立足于公约中的适用原则和调整对象，对相关法律关系进行梳理比对，准确把握条约适用空间和尺度[18]。

在我国，关于海洋环境污染损害赔偿纠纷的法律适用，应根据依照不同类型的海洋环境污染法律关系，适用相应的法律规定，我国法律适用的基本原则是：当关于某一法律关系有特别法律规定时，适用调整该法律关系的特别法，然后适用一般法律规定；当某一法律关系有新的法律规定时，适用调整该法律关系的新法，而不能适用旧法。具体说来，《民法典》确立的是一般污染损害赔偿原则，但具体到特殊法律关系时，要根据特别法的有关规定来处理。我国关于海洋环境污染损害赔偿的规定多是原则性内容，相关配套的行政法规和规章对于海洋环境污染损害的具体赔偿问题做了进一步的明确规定，这就需要首先适用法律规定的基本原则，然后根据相关行政法规和规章，来具体认定污染损害赔偿的计算标准和赔偿数额[19]。

（二）核废水排放入海污染可适用的国际法律

在审理核废水排放入海污染纠纷中，有如下我国和日本都缔结了的国际公约可供选择适用。

一是《联合国海洋法公约》。《联合国海洋法公约》对海洋环境污染的处置，具有重要的指导作用。《联合国海洋法公约》规定，在发生污染事故时，应单独或联合采取一切符合《联合国海洋法公约》的措施，将海洋环境污染减少和控制到最小限度[20]。海洋是流动的系统，核废水会随着洋流的流动扩散至其他国家和地区。日本向海洋中排放核废水的行为，实质上是将其陆源污染，通过倾倒的方式，转移到海洋领域。日本所排放的核废水包含诸多有害元素，会对全球海洋环境造成极大破坏。日本决定将核废水排放入海，属于单方面依据其国内法进行倾倒污染，并未得到其他沿海国家和地区主管当局的同意，违反了《联合国海洋法公约》中的关于海洋环境保护的国家责任[21]。

二是《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约1996年议定书》。《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约1996年议定书》规定，除附件一中规定可以倾倒的物质外，其他废物或其他物质禁止倾倒。日本计划排放入海的福岛核废水，不属于《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》1996年议定书附件一中所列举的可倾倒物质，日本福岛核废水排放入海，违反了《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约1996年议定书》所规定的法定义务[22]。

三是《日内瓦公海公约》。《日内瓦公海公约》规定，各缔约国禁止倾弃放射性废料与有害物质，以免对海水及其上空造成污染。日本福岛核废水排放入海，会将具有放射性的废料排放在海水之中，违反了《日内瓦公海公约》的规定[23]。

四是《及早通报核事故公约》。《及早通报核事故公约》规定，各缔约国应采取行动，向可能受到核事故污染的国家或地区通报核污染的具体情形、发展趋势和潜在威胁，及时提供与核事故污染相关的信息资料，以利于相关国家和地区针对核污染采取应对措施。日本在福岛核事故发生之后，没有全面按照《及早通报核事故公约》的要求，及时履行缔约国应尽的通报义务。

五是《核安全公约》。《核安全公约》规定，缔约国应对其管辖的核设备进行定期安全检测，发现相关核设备安全系数没有达到标准时，必须及时采取必要措施予以改进，在紧急情况下，必须立即停止核设备的运行。日本福岛核电站机组属于超龄机组，日本政府未及时进行安全检测和监管，应对核安全承担责任[24]。

六是《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》规定，缔约国必须要确保乏燃料或放射性废物的处理安全，并向符合安全生产条件的经营者发放许可证。在具体的日常管理中，缔约国要确保许可证的持有者，切实履行对乏燃料或放射性废物管理职责。日本福岛核废水排放入海所造成的法律后果，应由对核废水负有监管责任的日本政府承担[25]。

（三）适用于核废水排放入海污染的国内法

在适用国际公约的同时，我国以下法律亦可成为核废水排放入海纠纷的准据法。

一是《核安全法》。《核安全法》规定，在我国管辖的海域内，必须有效预防、保护、缓解和监管核设施、核材料及相关放射性废物，坚决防止因技术、人为或自然原因造成核事故，力争最大限度地减轻核污染。未经许可，放射性废物处理、贮存、处置企业造成环境污染的，必须及时消除污染，逾期不执行的，指令有履行条件的相关单位代履行，所支出的相关费用由排污者负担[26]。日本福岛核废水对中国管辖的海域造成污染时，可依该法追究日本的法律责任。

二是《放射性污染防治法》。《放射性污染防治法》规定，所有利用核能的企业在对具有放射性的废液排放时，必须符合国家规定的放射性污染防治标准。如果有核能企业在生产经营中，产生了放射性废液，应第一时间向环境主管部门报告有关情况，积极申请符合法定要求的放射性核素排放量，并将排放的计量结果，按照要求定期向环境主管部门报告[27]。如果造成了放射性损害，应根据国家关于放射性污染防控的要求，应对放射产生的废液积极处理，渗井、渗坑、天然裂隙和溶洞是国家明令禁止的处理方式，必须要采用符合法律规定的方式，处理对环境具有污染损害的放射性核废液。日本福岛核废水排放进入我国管辖海域时，须符合我国《放射性污染防治法》的要求。

三是《放射性废物安全管理条例》。《放射性废物安全管理条例》规定，国家和相关组织在对放射性废物的管理中，必须安全妥善地处置，且要达到保证永久安全的处置要求，积极稳步推进减量化和无害化处置。坚决禁止具有放射性的废物及被放射物质污染的相关物品进入境内或经我国境内转移。违反上述条例规定，放射性废物或被污染的其他物品进入我国境内，或将该物品经我国转移的，由我国的海关责令相关企业将上述物品退运[28]。日本福岛核废水一旦排放到我国管辖海域，我国可依照《放射性废物安全管理条例》的规定，采取相应监管措施，并追究日本相关当事方的法律责任。

四是《民法典》。《民法典》规定，污染环境造成环境遭受破坏的，应坚决予以打击，依法追究侵权人的法律责任。如果侵权人故意污染环境、破坏生态，这是一种非常严重的侵权行为，受害者可以请求惩罚性赔偿。生态环境遭受损害的，应责令侵权人限期修复，如果不能在规定期限内修复完毕，相关机关或组织可以自行修复环境，或者委托他人进行环境修复，因此而发生的修复费用，由造成生态环境损害的侵权人负担[29]。核能企业在对核设施使用过程中，造成他人或环境损害，应承担相关侵权责任；核材料的承运人在运输过程中发生核事故，造成他人损害的，亦必须承担损害赔偿责任。日本福岛核废水污染我国管辖海域时，可依据《民法典》的规定，要求日本相关当事方承担法律责任。

五是《海洋环境保护法》。海洋环境的保护和改善，海洋资源的培育和维护，均是涉海经营者的应尽职责。除此之外，涉海经营者还应全力保护海洋环境，积极开展海洋生态建设，担负起保护人类生命财产安全和促进经济可持续发展的责任[30]。《海洋环境保护法》规定，经我国内水和领海转移危险废物的，应经国家海洋行政主管部门批准。从我国域外排放污染物，造成我国管辖海域污染的，应根据海洋环境保护法的规定，严格追究其法律责任。向我国管辖海域排放任何废弃物，如何可能造成海洋环境污染，必须经我国海洋主管部门批准，禁止将境外的废弃物排放我国管辖的海域。如违反上述规定，造成了我国海洋环境污染的，侵权人应当积极排除妨害，及时赔偿其所造成的相关损失。日本福岛核废水一旦污染我国管辖海域，即可依据我关于海洋环境保护的法律规定，追究日本相关当事方的法律责任。

三、核废水排放入海污染司法救济制度的完善

核废水排放对海洋环境造成了巨大威胁，我国应积极完善相关司法赔偿程序，以有效应对日本福岛核废水排放入海可能对我国造成的海洋环境污染[31]。当前，我国《海洋环境保护法》正处修订之中，借此契机，可从以下方面完善核废水排放入海污染损害的救济制度。

1.建立核废水排放入海污染禁令制度

在核废水排放可能污染海洋环境时，若不及时禁止核废水排放行为，将给海洋环境造成无法补救的损害。在核废水排放污染海洋环境损害赔偿诉讼中，可借鉴其他审判领域已经成熟的做法，在一定条件下赋予原告向法院申请禁令的权利①如在商标侵权等知识产权纠纷案件中，法院可以直接以民事禁令的方式，责令侵权企业立即停止生产、销售等侵权行为。。经法院审查，符合法定条件，且非常紧急的情况下，应立即禁止被告对核废水排放。

2.建立核废水排放入海污染公益基金制度

海洋生态环境保护，人人有责，核废水排放污染海洋环境损害赔偿涉及社会公共利益，原告为保护海洋环境付出的诉讼成本，理应由侵权人和社会共同负担[32]。因此，有必要设立海洋环境污染损害赔偿公益基金，用于海洋环境损害赔偿和海洋生态环境恢复。

3.建立核废水排放入海污染代位求偿制度

代位求偿制度最先出现在保险法中，是一项务实而高效的法律制度。该制度起源于古罗马，英国衡平法中也有相关规定。保险立法中的代位求偿制度指的是，保险标的物的损坏是由第三人造成时，保险人依据保险合同支付赔偿后，可依法以被保险人的名义，向造成保险标的物损坏的第三人主张权利。代位求偿与民法中的债权让与在性质上一致，都是债的主体变更，损失补偿原则和公平原则是其法理基础[33]。在核废水排放污染海洋环境损害赔偿纠纷中，应建立代位求偿法律制度，设立特别程序，核废水排放非责任方或者责任保险人可以先行垫付海洋环境污染损害赔偿，非责任方或者责任保险人履行赔偿义务后，有权把自己置于海洋环境污染受害者的地位，向海洋环境污染损害的责任者追偿其支付的相关款项。

4.完善核废水排放入海污染司法鉴定制度

在核废水排放污染海洋环境损害赔偿诉讼中，由于海洋环境污染所造成的损害具有持续性和不确定性，具体的损失数额评估和计算都比较困难，这就需要通过司法鉴定来确定索赔主体所遭受的损失[34]。我国应从以下几个方面不断完善司法鉴定制度：一是明确启动司法鉴定的时间。发生核废水排放污染海洋环境损害赔偿纠纷后，法院要在受理案件的同时，根据原告的申请，及时委托有资质的鉴定机构进行取样、检验，以固定损失证据。二是规范鉴定报告的质证。法院对鉴定机构出具的报告，应视为当事人提交的证据，依法进行质证认证，在鉴定机构与当事人存在利害关系时，应进行重点审查。三是加强对鉴定机构的评估。法院应建立鉴定机构及其从业人员的信用评估机制，以保证海洋环境污染损害赔偿司法鉴定的客观公正[35]。

5.健全核废水排放入海污染公益诉讼制度

核废水排放污染海洋环境公益诉讼，解决涉及公共利益的海洋环境污染纠纷，与私益诉讼相比较，其诉讼目的是维护公共利益，这不同于传统意义上的诉讼模式，丰富了核废水污染海洋环境的索赔机制[36]。目前，法院对提起公益诉讼主体的审查过于严苛，而公益诉讼原告对诉讼权利的处分又过于随意，诉讼费用的负担亦大大影响相关主体提起公益诉讼的积极性。我国可从以下几点来健全核废水排放污染海洋环境公益诉讼制度：一是规范公益诉讼索赔主体的审查。在核废水排放入海污染公益诉讼中，需要救济的是海洋环境公共利益。在诉讼主体资格审查时，应采用从宽原则，在海洋环境公共利益实际遭受损害或者可能遭受损害的情况下，就应允许法定的国家主管机关或相关组织提起诉讼，不要过分强调索赔主体与环境公益是否有直接利害关系。二是谨慎审核原告的诉讼处分权。在核废水排放入海污染公益诉讼中，应重点关注原告对其诉讼权利的处分，查清该处分是否可能导致公共利益受损，特别是对于原告的撤诉与和解行为，更应进行严格审查，以免发生原告损害公共利益的法律后果[37]。三是建立海洋环境污染公益诉讼费用减免制度。在核废水排放入海污染公益诉讼中，诉讼费用是影响相关当事方诉讼积极性的一个要素，法院应根据案件的具体情况，依法减免公益诉讼原告需预先支付的诉讼费用，以体现司法机关对核废水排放入海污染公益诉讼的支持[38]。

四、结 语

科学开发利用海洋、加强海洋环境保护是生态文明建设的内在要求，在开发利用海洋的过程中，如何处理好资源开发与环境保护的关系，已成为一个世界性课题。在发展海洋经济的过程中，注重对海洋环境保护是首要任务，如果牺牲了海洋生态环境，将会得不偿失，我们一定要努力做到资源开发与环境保护的双赢[39]。目前，党和国家对环境保护问题的重视，已提升到前所未有的高度[40]。针对日本福岛核废水排放污染海洋环境问题，我国应积极开展调查研究，不断提高海洋环保意识、风险意识和责任意识，修改完善核废水排放入海污染索赔相关法律制度，及时明确核废水排放入海的司法对策，以实际行动积极应对日本福岛核废水排放可能带来的海洋环境污染，为海洋环境保护和人类命运共同体建设作出应有的贡献！