重大突发公共卫生事件下社会救助面临的挑战及优化路径分析

四川大学公共管理学院 董治华

一、引言

重大突发公共卫生事件的发生会对整个社会系统在短时间内产生较为严重的威胁，同时需要我们在不确定性较高的情况下做出关键性的决策，该事件具有紧急性、不确定性、全球性等一系列特征，一旦暴发，其影响力和破坏力都是非常严重的。不仅关系到公共个体生存生活的状态，而且对整个社会稳定和国家安全都有较大的不良影响。而社会救助是通过采取一系列措施保障困难群体基本生活的一项兜底政策，在重大突发公共卫生事件中遭受严重财产损失的低保人员、流浪人员等更容易面临诸多的基本生活困难，如何在此环境下维护弱势群体的安全稳定，是救助工作需要考虑的核心问题。

本文通过对现有成果的归纳和总结，发现当前针对重大突发公共卫生事件中的社会救助问题的研究主要集中在以下2个方面。

一方面，对社会救助面临突发公共卫生事件时出现的问题进行分析。有学者认为针对公共卫生事件的特殊情况，社会救助目前对该类问题的处理和审视方面还比较零碎化，例如对救助对象受灾情况的追踪还不够及时，以及临时救助之外的其他帮扶等还较为忽视[1]。

也有学者指出，在重大公共卫生事件面前，社会救助的预案还不够充分，物资供应出现吃紧的状态不利于维护“脆弱群体”的基本生活[2]。另外，我国在社会救助工作中还出现了各地区间不协调的问题，在突发的公共卫生事件面前也需要进一步融合社会资源，尽量推动区域间应救尽救，互相帮扶。

另一方面，是对突发的公共卫生事件应对策略进行总体的分析，面对突发性的重大公共卫生事件，要抓好防控、救治两个关键环节。

首先，要研究侧重于医疗卫生体系的应对，建立健全应急医疗物资保障体系以及专业的应急医疗团队极其重要[3]。

其次，面对突发的公共卫生事件，需要构建适合本土的制度体系和管理模式，补齐公共卫生和医疗救治等领域短板，紧紧抓住“防、控、治”三个关键环节[4]。

最后，在财政政策的应对方面，需要形成一套规范统一的防灾减灾税收制度体系，不断优化和完善相关的优惠政策，加强应对突发公共卫生事件的财政资金投入[5]。

总体来看，现有成果对重大突发公共卫生事件下社会救助的问题以及应对策略有了一些探索，但是二者之间的关联以及未来的优化路径研究还不够丰富。因此，本文分析重大突发公共卫生事件下的新特征，结合社会救助面临的挑战针对性提出优化措施，有利于从多视角建立积极且可持续发展型的社会救助体系。

二、重大突发公共卫生事件的新特征

（一）紧急性

重大突发公共卫生事件造成的威胁是紧急性的，加之经济全球化和网络信息化的迅猛发展，各国及不同区域之间的互联互通限度日益增强，以致各种突发性公共事件日渐演变为全球性公共危机事件，从而威胁到全人类的生命健康安全，也严重扰乱了各国经济、社会等多个方面的发展秩序[6]。在这种紧急性的背景下，更需要各级政府加快建立健全应急的相关机制和能力。

（二）不确定性

众所周知，重大的突发公共卫生事件会推动我们处于一个不确定性的环境中。一方面，重大突发公共卫生事件不确定性使得我们难以精准掌握和防控，这些都会在极短的事件内给全球带来巨大的威胁，不确定性的因素也需要我们时刻准备好应对的策略。另一方面，我们正面临着百年未有之大变局，重大突发公共卫生事件如何提前防范如何有效应对，不确定环境下都要求我们要有提前的预警和保持长期的心理作战准备。

（三）全球性

随着经济全球化进程的加快，现代社会需要面对的风险已经变得无地域限制了。重大突发公共卫生事件暴发风险的规模和范围会时刻发生重大变化，容易使得原来局部的、地方性的风险越来越扩散成为一种区域性甚至全球性的风险与危机，从而造成人们对重大突发公共卫生事件风险的认知和预测变得越来越困难，我们依然需要清楚地知道，全球有一个国家重大突发公共卫生事件没结束，风险就可以延伸到社会行业和层面，甚至能够对全球的各个范围都造成一定的影响。

三、重大突发公共卫生事件下社会救助面临的挑战

（一）重大突发公共卫生事件的紧急性给物资救助供应带来挑战

虽然我国的社会救助事业近年来不断完善和发展，但是不少地方的政府依然把重心放在当前的危机解决上，存在有些地区大局意识不足的问题，事前预防意识薄弱容易导致无法及时、精准地保障救助对象群体。具体来说，一方面是物资预先储备不足。在重大突发公共卫生事件暴发阶段，会在短时间内波及大部分居民，极易陷入短期物资供应失衡的困境中，加上救助对象或者家庭本身物资储备欠缺，那么在此环境下对于物资的需求便会大大增加，如何有效及时地补充所需物资是社会救助面临的重要问题。另一方面是经济支持的预案不足，重大突发公共卫生事件对短期经济增长造成冲击，影响了增值税、消费税、所得税、进口税收等多方面收入，受损严重的人群、行业和地区短期内需要资金的有力支持，保工资、保运转、保基本民生的“三保”应当处于一个优先的地位，财政要通过用好地方政府专项资金，使得每一笔资金有效匹配到有需求的人民身上，充分发挥财政资金精准补短板和民生兜底作用，财政平衡压力较大的情况下，也给财政的可持续性带来挑战[7]。

（二）重大突发公共卫生事件的不确定性给定向救助带来挑战

社会救助的对象属于“脆弱性”的群体，他们受身体状态、信息闭塞等因素的限制，对于各类消息的获取更加缓慢。然而，在突发重大公共卫生事件中，危害的发生是不确定的，这部分脆弱群体极难抵御突然暴发的风险，特别是独居老人、留守儿童等使得工作人员难以对其精准定位帮扶。具体来看，一方面救助对象难以时刻监测生活情况，因为社会救助在运作过程中更多是采取了线上宣传、线上定位的这样更加快捷的方式，而很多老人、儿童不接触网络甚至没有智能手机设备，双方的信息差就导致救助不够精准，不够及时。另一方面，基层工作人员力量有限，社会力量参与不足。在重大的突发公共卫生事件面前，社区管理、信息填报、行程追踪等检查工作会占据基层人员大部分时间和精力，自然减少了对救助群体的走访慰问或者上门服务，也在一定限度上削弱了社会救助的帮扶效果。

（三）重大突发公共卫生事件的全球性给社会救助的宣传带来挑战

当前，随着新媒介技术和数字平台的不断发展，数字平台成为互联网时代的基础设施，基于社交媒体平台的中介化交往重塑了社会交往模式。最新数据显示，截至2021年6月，我国网民规模持续上升，较2020年12月新增网民2175万，互联网普及率达71.6%①。在互联网时代下，一方面意味着给广大用户提供了公开平台，带来了舆论引导的不确定性，并且互联网平台存在门槛低、便捷性高、影响范围广等特点，也为谣言大面积传播、舆论聚焦提供了条件，甚至容易通过网上的不实消息传播引发群众的恐慌，给社会的和谐稳定带来威胁，也为重大突发公共卫生事件中面对的舆论环境带来一系列不可控因素，另外，救助对象由于受教育限度有限，在一定限度上更缺乏自己的判断，容易被舆论“牵着鼻子走”，做出不利于社会稳定的不良行为。另一方面，互联网平台除了给予网民一个发布信息的平台，也提供了一个接受的平台。一些非理性、非真实性、情绪化或者节奏化网络评论等，会在一定限度上影响到政府社会救助工作的及时宣传和沟通，也容易对政府的公信力和形象造成影响。

总体来看，我国的社会救助虽然在不断优化和发展，但是在重大突发公共卫生事件下依然属于事后补偿性的救助模式，救助的物质资源往往存在薄弱和准备不足的情况。另外，救助资金的投入有限也很难保证救助群体能经受住危机的考验。因此，尽快完善我国在重大突发公共卫生事件下的社会救助，找准具体的优化路径显得尤为重要。

四、重大突发公共卫生事件下社会救助的优化路径分析

（一）加强政府与社会各界力量的互动合作，构建多元化社会救助体系

虽然政府在社会救助中承担着积极的主导作用，但是单一的政府力量依然很难充分发挥力量。因此，社会救助在充分发挥政府主导力量的同时，还可以动员非政府救助协助参与到社会救助的工作中来，调动各方面力量去共同做好常态化的预防工作和紧急性的应对工作，形成一个整体性、多元化的社会救助网络。

首先，政府需要尽力营造社会协调、全员参与社会救助的氛围，积极形成良好的社会秩序，倡导群众自觉在重大突发公共卫生事件的环境下不信谣、不传谣，组织群众和社会自觉组织开展有序的社会监督、及时预警和处置。其次，在应急的力量上，我国依然需要一个能够更加科学更加及时地判断并发布重大突发公共卫生事件等风险相关信息的体系，政府可以考虑增加对公共卫生体系的投入和建设，配套专业的医护人员和配套的医疗基础设施，这是抗击重大突发公共卫生事件的重要补充力量，同时，还需要重视突发公共卫生事件中社会救助的专业人才培育，加强相关的人力资源建设，提前重点培养一批有理论知识储备、有实战技能、有救助经验的人才队伍，确保能够给予应急性的社会救助指导。最后，可以推动社会救助工作更加标准化，政府在统筹社会组织力量方面需要给予相应的政策支持。虽然《突发公共卫生事件应急条例》的出台为我国进一步细化落实各项要求提供了基础，但是对于常态化预防效用还存在一定的限制，政府应不断修正并细化各项日常风险管理方案和应急预案，确保各项细节落实到具体的部门人员，并设立对应的效果评价标准，保证工作人员在救助过程中有法可依的同时提高相应的救助效率。

（二）完善财政应急反应体系，保障政府合理调配应对风险的资源

重大突发公共卫生事件一方面是不确定的人为因素，另一方面也是我国经济社会市场化、科学技术快速发展等催生的公共风险的集中暴发。资金物资调配不到位对于风险的预防和应对会造成极为严重的影响。因此，建立并完善以财政风险为导向的财政应急反应体系不仅是预防风险的必然要求，也是财政保持可持续性的稳定保障。

首先，要加快推进财税制度改革，努力为财政支出提供更大的空间。可以通过优化减税降费的方式，助力实体经济实现高质量发展，同时，也可以推动银行参与当地政府隐性债务化解工作，进而缓解财政收支压力。其次，在当前内外部冲击更加复杂，不确定性显著提升的重大突发公共卫生事件背景下，单一的财政货币政策存在诸多的问题，因此，要懂得发挥积极协调效应，关注政策组合的预期管理，尽力减少经济政策的不确定性。最后，从长期来看，稳就业才是稳财政的根本，政府需要对受重大突发公共卫生事件严重影响的行业和地区实行重点的政策扶持，同时也需要注意普惠式的适度的民生扶持，提升企业以及当地群众的“自救”能力。从多方面建立并完善财政的应急体系，才有利于保障政府合理协调经济资源。

当然，政府除了整体协调经济资源外，针对救助的工作而言，困难群体在医疗、就业方面更容易面临问题，那就需要政府的社会救助为其兜底，在给予直接的经济支持外，还应当设立专项救助，针对弱势群体提供技能培训或提供公益性的就业岗位，让他们在身体允许的情况下缓解一部分经济压力。

（三）形成“互联网+救助”体系，辅助政府增强风险的宣传和引导

互联网等新信息技术的发展改变了国家之间、地方之间以及个人之间多维度的沟通交流关系，在这样的语境下，给予了个人观点进入到公众视野的机会，受众可以自主选择媒介情景，对于信息的解读完全依仗着个人的理解力，所以政府应该积极适应并利用好互联网力量，搭建“互联网+救助”体系，提升社会救助效果。

首先，政府要具备信息公开的意识，懂得科学合理地利用新媒体增加重大突发公共卫生事件相关知识的普及。政府需要及时处理谣言并结合专业人士的知识和意见加以正确引导，避免民众的恐慌，针对救助对象更应该有专门的人员进行安抚和帮助。其次，我国要把握住当前特殊的背景，如今互联网新技术应用已经让政府的管理模式、信息传播等发生了深刻的变化，正需要在重大突发公共卫生事件的常态化防控和应对中进行互联网传播的实践探索，一方面可以在保障国家安全的前提下，以开放的心态面对国际交流，另一方面不断探索适合中国道路的应对重大突发公共卫生事件的道路。最后，社会救助的宣传或服务应当因地制宜，根据不同地区、不同群体的多样化需求，制定精准化的帮扶措施加以宣传，这样不仅有利于提高社会救助的精细化限度，而且利于整体救助效果的提升。

总体来看，重大突发公共卫生事件是应对是世界性的难题，而社会救助作为保障弱势群体基本生活的安全网，在维护整个社会的安全稳定方面的重要性不言而喻。因此，我们更应该在紧急性、不确定性、全球性的环境下，提前制定社会救助的应对方案，不断优化帮扶的机制，实现建立具有中国特色的社会救助体系。

注释

①数据来源：根据中国互联网络信息中心（CNNIC）前瞻产业研究院整理得出。