涉罪未成年人观护制度研究

马 敏

（河南警察学院 公安专业基础教学部，河南 郑州 450046）

一直以来，未成年人犯罪问题是现代各国普遍存在的严重社会问题，对犯罪的未成年人如何顺利回归社会并且不再犯罪是治理未成年人犯罪的重中之重。随着《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）在2012 年针对未成年人这一对象制定了特别程序，2109 年对《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）进行了修订，体现了对涉罪未成年人教育刑的思想，保障未成年人的各项权利，完善我国少年司法制度的改革。在少年司法制度改革过程中，各地以教育挽救、避免使用监禁刑非羁押的原则，对涉罪未成年人观护制度进行了实践探索[1]。

一、涉罪未成年人观护制度运作模式

我国目前虽然没有系统的关于涉罪未成年人观护制度的法律规定，但是在司法实践上，各地市积极探索观护制度并且在部分地区开展取得一些成效，河南省作为人口大省，总人口数占据全国人口的7.04%，未成年人犯罪人数常年位居全国前列，其中因各种原因采取非监禁的未成年人数居多[2]。2010 年，河南省颁布了《河南省未成年人保护条例》，强调了公检法机关对涉罪未成年人要进行特殊的司法保护，同时学校、社会各界应该为未成年人提供社会支持体系[3]。近年来，河南省郑州市、漯河市、商丘市、许昌市、汤阴县等多个地市开展了对涉罪未成年人观护实践制度的探索。通过对河南省各地市的调研发现，目前河南省涉罪未成年人观护制度运行主要有检察院独立创设、检社合作、检企（校）合作和检法共建等四种模式。

（一）检察院独立创设观护基地

检察机关作为对涉罪未成年人进行监督考察、创设附条件不起诉落实涉罪未成年人观护制度的主要机关[4]，河南省平顶山市汝州市检察院独立创设了青少年关爱中心，突出强调如何做好未成年人检察工作。在关爱中心对涉罪未成年人开展附条件不起诉考察帮教、心理疏导、提供就业帮助、带领未成年人参与社会实践活动、为涉罪未成年人提供维权方面的帮助，能够直接实现对涉罪未成年的检察工作，响应深化了国家及河南省对涉罪未成年人的教育、感化、挽救工作，实现了对涉罪未成年人提供全方位的观护服务工作。

（二）检察院与社区合作

社区作为辖区内居民最经常接触的社会单元，对未成年人的观护帮教工作意义重大。河南省大部分地市采取观护制度多为以检察院为指导者，在社区成立未成年人社区观护帮教基地。像河南省郑州市涧西区人民检察院联合南村社区成立未成年人社区观护帮教基地，对附条件不起诉处于考察期的涉罪未成年人开展帮教工作。在基地内设置图书室、心理咨询室、党员活动中心等，帮助未成年人进行普法教育、心理矫正、党史红色教育等；同时定期组织涉罪未成年人开展公益社会服务活动，如社区捡垃圾、帮助敬老院老人打扫卫生等。社区专业、有温度的平台让涉罪未成年人感受到自我存在价值，促使其真诚悔过，能够更好重新融入社会，逐步实现涉罪未成年人观护工作的社会效果。

（三）检企（校）共建

河南作为流动人口大省，在涉罪未成年人中存在着大批的“三无”①未成年人，针对这些未成年人的观护帮教工作，检察院主动联系当地具有观护条件的爱心责任企业，采取“未检工作＋爱心企业＋政府支持”模式，建立未成年人观护帮教基地。目前，河南省未成年人观护帮教基地做的较为完善的是许昌市和商丘市，许昌市与当地宏伟实业公司合作，仅成立之初就有37 名涉罪轻微的青少年在此接受帮教。2017 年，兰考县检察院与当地高级技工学校成立首个学校型未成年人观护基地，利用学校教育资源为不符合逮捕条件、不提起公诉和社会危害性极小的未成年人提供免费学习、培训和就业的机会。检察机关通过引入社会力量是开展社会未成年人观护帮教的重要举措，在增强社会企业责任感的同时，对预防未成年人重新犯罪，帮助涉罪未成年人零障碍回归社会具有重要作用。

（四）检法合作

河南省漯河市法院与检察院共创关于未成年人的庭审观护员制度。此制度贯穿整个庭审程序全过程，庭前由社会观护员对涉罪未成年人权益是否得到最大保护进行考察，对损害未成年人权益的行为进行社会干预及对其进行物质和精神上的援助；庭中观护主要是对庭前调查结果进行宣读，保障涉罪未成年人利益的最大化；庭后对涉罪未成年人权益状况在诉讼后有无进一步恶化进行观察，并提供心理上的援助、教化，挽救涉罪未成年人，实现涉罪未成年人案件的“五无”②标准，真正做到法律效果和社会效果的有机统一。

二、涉罪未成年人观护制度存在问题

目前，虽然各地市关于涉罪未成年人观护制度实践工作开展得如火如荼，但是在实际实施过程中，还存在着很多不足之处，例如缺乏法律法规支撑、社会公众缺乏正确认识、观护人员责任不清等问题，与欧美国家相比，在制度建设和实践实施上面还存在一定的差距[5-6]。

（一）缺乏规范性法律依据

首先，在立法体系上不具有独立性和系统性。我国现行法律中并没有对“观护”有明确的规定，更不必说何为观护制度的主体、保护对象、具体流程等。在2012 年颁布的《预防未成年人犯罪法》仅规定了对有严重不良行为的未成年人可以送往工读学校，对不予刑事处罚或采取非监禁刑的未成年人进行帮教。在这里对“严重不良行为”并没有进行概念界定，后有关《中华人民共和国预防未成年人犯罪法（修订草案）》中“不良行为”和“严重不良行为”概念交叉，前者明显包含了后者，而且在“严重不良行为”中并没有区分什么是违法行为，什么是犯罪行为[6]。其次，规范性文件起步较晚。与欧美国家相比，我国在 2015 年才首次在规范性文件中提及“观护”，被看作未成年人特殊保护制度之一。2017年最高人民检察院在《未成年人刑事检察工作指引（试行）》中强调司法机关可以借助社会力量来探索建立未成年人帮教基地[7]。2018 年，最高人民检察院提出针对于涉罪未成年人应成立专业司法人员队伍为未成年人提供观护工作。最后，规范性文件不具有可操作性。虽然“观护”制度在多个规范性文件中出现，但是在实践中如何运行并没有专门的具体规定。比如新修订的《刑诉法》中虽然规定了检察机关要对未成年人进行观护考察，但并没有详细的法律规定检察机关如何开展观护考察，导致检察机关工作人员只能摸索进行。同时，近年来观护实践工作多与社会力量合作，形成专业机构来落地实现，但目前在规范性法规、文件中也未提及运作方式。

目前就河南省来说，各地市开展涉罪未成年人观护制度依上位规范而制定的除了《河南省未成年人保护条例》外，仅有《河南省检察机关未成年人刑事检察工作十项规定》和《河南省检察机关加强未成年人司法保护十条意见》。就《河南省未成年人保护条例》而言，仅在第42 条中规定公检法、司法行政部门在办理未成年人案件时应对未成年人进行矫治和帮助，同时在第 33条中规定社区对涉罪未成年人进行矫治活动，但并没有提及观护制度[3]；就《河南省检察机关加强未成年人司法保护十条意见》而言，也仅仅提及了对未成年人推进帮教社会化体系建设，通过社会观护等措施预防再犯罪[8]。因此，各地市检察机关在开展观护工作时只能自行规范。由于缺乏规范性法律文件的明确规定，各地市难以把握涉罪未成年人观护工作的客观可行性、科学性，容易造成各地市在实施过程中出现责任定位不清、分工不明确、各地市标准要求不一致等情况，从而不能够很好地发挥未成年人观护制度应有的法律效果和社会效果。

（二）部门联动性不强，观护主体不明

目前关于涉罪未成年人观护制度参与主体结构一般是由检察院牵头，与社区、法院、爱心企业、学校等进行合作，按照被委托者负责监督的原则，由被委托方负责实施涉罪未成年人观护工作。从各地市的实践情况来看，有的地方是由政府行政部门如民政局负责实施涉罪未成年人观护工作，有的地方是由社会力量如爱心企业进行实施观护工作，有的地方则专门交于检察机关负责组织实施。虽然观护工作离不开社会力量的支持，但是涉罪未成年人观护制度的主体必须明确为司法或行政部门，领导其他部门组织开展实施工作[9]。

涉罪未成年人观护工作内容涉及面较广，需要多部门配合协作，但依据目前现实情况，受观护工作主体混乱和开展观护工作没有明确的规范性法律原因的影响，导致了相关部门之间缺少相应的协调沟通机制，缺乏主体部门的指导和管理，使得观护工作在各地市开展随意性较大。目前所建的观护帮教基地参与的主体一般为司法部门（以检察机关为主）与另一行政部门或者某一社会力量合作，参与主体较为单一，不足以满足涉罪未成年人观护工作的要求，使得观护工作形式缺乏多样性，对未成年人帮教服务性有限，导致了观护工作不能长久维持开展下去。比如，对于虞犯未成年人来说，对其实施的观护帮教措施较多是进行思想教育工作，通常是由观护工作人员与其进行谈话，进行心理疏导，让其认识到自己行为的错误性，矫治行为，辅之让其参与社会实践活动。虽然这种工作方案实施操作方便，可行性高，但是不能使社会上各种力量参与其中，帮教服务措施不具有多样化，而且每一个虞犯未成年人情况不一样，若都是以此来开展工作，就做不到有针对性，社会观护工作的作用就会大打折扣，无法适应不同观护对象的需求。

（三）观护对象范围具有局限性

观护制度针对的对象主要是未达到刑事责任年龄、犯罪情节轻微、法院判处非监禁的涉罪未成年人等，但是对于“三无”涉罪未成年人来说，特别是外地的未成年人，容易出现观护不足的问题[9]。在庭前阶段，由于“三无”涉罪未成年人身份的特殊性，社会观护人员难以对其展开全面的调查，特别是外地的涉罪未成年人，观护人员前往当地做调查成本高，周期长，同时大部分地市基本上都没有与外地社会观护制度建立有效的合作机制，在调查取证上存在很大的困难。除此之外，因“三无”涉罪未成年人无法提供保证人或者保证金，从而对其没有办法采取取保候审，不得不采取羁押措施。目前我国涉罪未成年人观护制度各地方呈现不统一、不均衡特点，所以针对同一案件不同地域的涉罪未成年人容易出现“同案不同判”的现象，不能实现平等保护。在观护执行阶段，外户籍地的涉罪未成年人因没有固定住所，再加上没有办法提供保证人或保证金，使得不能确定观护基地。由于“三无”涉罪未成年人监督管理难度较大，成本价高，一些观护基地或学校出于当地的观护规定或者避免出现争议舆论，在接受涉罪未成年人明确规定只接收本地户籍人员，不愿意接受此类人员。同时，针对回到原籍接受社会观护的未成年人，犯罪发生地的检察机关很难及时掌握其动态，甚至有的涉罪未成年人原户籍地暂无观护基地或者观护条件还不够充分，从而使这部分涉罪未成年人不能够及时接受教育挽救，导致再犯的社会危害性增大。

（四）观护体制运行不健全，缺乏专业性稳定性

涉罪未成年人观护制度工作贯穿于侦查、起诉、审判的各个环节，有特定的观护人员对涉罪未成年人进行调查、监管、收容矫治，其中涉及观护工作的场地设置、资金来源、观护人员、配套设施等多个方面，在运行过程中任何一项出现不足或者缺漏都将影响观护工作的实际效果。缺少健全的运行管理机制和配套的专业人员容易导致观护制度无法落地，甚至还会在一定程度上损害观护对象的合法权益。目前，观护制度在运行体制上存在以下两个方面问题：

1.专业化观护队伍缺失。在实践中除了检察机关人员参与观护工作外，还有帮教基地工作人员、社会各行各业的志愿者、心理咨询师等，但缺少职业化人员。随着观护工作在全国各地规模不断扩大，检察机关人员除了要办理未成年人案件外，还有大量其他的案件需要处理，再加上部分检察人员缺少相应的观护知识，观护效果不佳。同时，社会志愿者缺乏专业的知识，而且这些人员也都还有自己本职的工作，经常会无暇顾及。涉罪未成年人观护人员需要经过层层筛选、专业化培训才能够胜任[6]。从目前开展观护工作的地区来看，由于资金经费保障不到位，没有形成统一的人才任用考评机制，也基本上没有对观护人员进行过岗前培训和岗后定期培训考核。同时，有些观护人员没有相关的从业经历，有的甚至不具备心理学、教育学等相关学科知识背景，导致观护人员的作用难以发挥，因此急需建立观护人员专业化队伍。

2.运行机制不健全。目前涉罪未成年人观护工作运行机制不健全主要存在三个方面问题：首先，有些地方的观护工作缺乏相应的经费保障。例如组建的学校型观护基地，学校对观护对象学费的减免由谁负责，观护对象在校期间日常的生活开支仍需要由个人来承担。企业型的观护基地虽然能够为涉罪未成年人免费提供食宿、薪资，但对其日常的心理咨询矫治也需要相应的开支，同时也需要定期更换基地的设备、发放观护工作人员薪资报酬。由于经费无法得到保障，不仅使观护工作人员流动性大，而且也导致观护工作无法正常运转，影响观护效果。其次，部分地区开展观护工作仅从移送审查起诉阶段开始，往往忽略了侦查阶段的观护工作。绝大多数公安机关由于工作量大、警力不足，往往没有专门办理未成年人案件的人员或者中队，导致不能对未成年人进行有效观护。检察院与公安机关、其他社会组织缺少专业人员进行沟通衔接，在侦查阶段被采取刑事拘留的涉罪未成年人难以接触到帮教基地观护人员，从而使涉罪未成年人观护工作不到位。最后，目前观护工作多是以检察机关为监督主体，受人力资源有限的制约，检察机关难以对涉罪未成年人进行全面的监督、考察和矫治。与此同时，大部分检察人员在观护工作中专业性知识较为不足，所以要做好观护监督工作尚存在一定的困难[10]。

三、涉罪未成年人观护制度的完善

完善涉罪未成年人观护制度是符合我国少年司法发展趋势的重要举措之一，因此针对上述问题，结合目前我国涉罪未成年人观护工作实际情况，同时借鉴国外相关经验，从完善观护制度相关立法、协调部门联动、健全观护制度运行机制等方面提出建议。

（一）完善观护制度立法，加强地方性政策指导

美国、德国等国家建立了独立的少年司法，相对比我国来说，目前并没有独立完整的少年司法。随着我国在《刑诉法》中修订增加相关未成年人法规，再到《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》的修订，显现出了我国正在不断完善少年司法制度，使少年司法制度更加符合“预防、保护、矫治、改造”的要求。但是结合我国目前的司法实践，可能制订独立少年司法的条件还不够成熟，但是为了进一步完善涉罪未成年人观护制度立法可以把《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》暂时当作我国的“少年法”，在观护制度体系建设中以《未成年人保护法》为核心法，进一步在此法上面明确涉罪未成年人观护制度的性质、运行原则、体系建设等核心问题，同时将《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国社区矫正法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《刑诉法》《中华人民共和国监狱法》等相关法律法规以及其他行政法规中涉及到未成年人违法犯罪的内容整合归纳到《预防未成年人犯罪法》中，设专门的章节，为涉罪未成年人观护工作提供规范性、可操作性的蓝本，加强涉罪未成年人观护工作的法制化、科学化，还要进一步加强地方的指导规划。各地市在开展涉罪未成年人观护工作时，除了要以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》为指导纲领外，还应该在各地市因地制宜地制定更加详细的政策规划方案，对当地观护基地或学校应该如何运作，以什么样的标准、多部门之间应该如何合作等问题应制定相关规范标准，出台地方性规范文件，从而充分真正发挥观护制度的社会效果和法律效果[11]。

（二）加强部门联动，明确观护主体

为了进一步完善我国涉罪未成年人观护制度，统筹机制的建立必不可少。结合目前我国司法实践工作，涉罪未成年人观护制度可以以各地市的地方政府或者检察机关为主导，联合其他有关部门共同参与观护工作。在地方政府或检察机关监督指导下，提前规划好各合作部门的职责权限和具体工作内容，各合作部门要切实负起观护工作的实责，避免出现因职责不清等现象。与此同时，可以借鉴深圳市福田区设置第三方监督者的举措，让更多专业化的社会力量如律师、新闻媒体等参与到观护工作的监督中去，更好推动观护工作的有效运行[12]。

涉罪未成年人观护工作涉及内容广，观护帮教方式应该具有多样化，因此我国涉罪未成年人观护工作可以根据观护对象多元化的需求采取不同的方式，引入更多的社会力量参与共建。比如，我们可以将学校型的观护基地与社区型观护基地、企业型观护基地等进行合作开展观护工作。学校型观护基地主要是从思想教育层面对涉罪未成年人进行教育矫治，让其在思想上认识到自己的错误，接受正确的人生观、价值观和世界观；企业型观护基地主要是为涉罪未成年人提供一技之长，帮助未成年人就业或提供就业机会；社区型观护基地则主要从心理咨询、参与社会实践工作，让未成年人能够通过社会实践工作认识到自身的价值，同时侧重对回归社会的涉罪未成年人进行后续的跟踪回访。因此针对涉罪未成年人我们可以让其先接受学校型观护基地和社区型观护基地的教育改造，再送往企业型观护基地去学习技能，能够使其顺利回归社会。在涉罪未成年人回归社会之后，社区应定期对其进行跟踪回访并要求涉罪未成年人参与社会实践，去考察监督其接受教育改造的成效如何，进一步加强观护工作的保障作用，能避免参与主体单一、无法满足涉罪未成年人观护需求的多样性问题。建立各类型观护基地的联动合作机制能够有效地利用社会资源，衔接好观护工作各环节，为涉罪未成年人顺利回归社会提供更加完善、多元性的观护帮助。

（三）完善观护对象范围

针对“三无”未成年人，特别是外地的涉罪未成年人，容易出现观护不足的问题，应该及时完善观护对象范围，可以从两个方面着手：一是对没有办法提供保证金或者提供保证人的涉罪未成年人，可以设立第三方保证人制度，从而使涉罪未成年人尽可能避免被采取羁押措施。第三方保证人制度可以由当地政府和民政部门组织实施，为涉罪未成年人作担保。这些担保人员可以由社会爱心志愿者或者由地方观护基地的负责人组成。担保人员必须具备三个方面条件：与涉罪未成年人本人没有利害关系，有固定的住所和稳定的经济来源，有良好的道德品质能够担负起监护能力，以此来实现对“三无”涉罪未成年人的担保，使得“三无”未成年人能够享受社会观护制度，更好地融入社会。若没有合适的保证人，可以由当地政府机构划拨财政收入，为该涉罪未成年人提供保证金，保证金由该未成年人通过后续参与就业获得的报酬偿还。二是与其他地市建立异地观护联动机制。针对于外地的“三无”未成年人，通过建立异地观护联动机制，可以实现信息资源的共享，从而在庭前调查取证阶段，能够方便快捷地获取该未成年人的相关信息资料，减轻检察机关工作量，消除工作壁垒。同时通过建立异地观护机制，明确本地和外地的责任义务。针对户籍地不具备观护条件的由犯罪发生地负责观护工作，若户籍地具备观护条件则由户籍地负责。涉罪未成年人的后续考察跟踪工作，可以由户籍地检察机关负责，并定期向犯罪发生地检察机关送达观护考察意见书等，做到及时沟通协商，避免出现不公平现象，从而保证观护制度的有效运行。

（四）完善观护运行体制，加强专业化规范化建设

1.推动观护队伍专业化建设

针对于目前观护工作的实际情况，让检察机关工作人员均具备观护专业知识不具有现实可能性。因此除了对部分检察机关工作人员进行观护工作专业化知识培训外，主要还在于提高观护基地及社会志愿者的专业化水平。一是完善人员筛选工作。各地市的观护基地通过设置一定的门槛筛选观护工作人员，招录一些具有心理学、教育学、犯罪学等观护工作需要专业内容人员或者具有观护帮教经验的专职人员，通过层层筛选考核进入观护队伍。二是开展定期考核培训。对进入观护队伍的人员需进行定期培训考核。该项考核工作可以由当地司法机关负责，制定量化考核实施办法，考核不合格者由观护机构考核优秀者进行辅导培训并参与下次考核，若两次考核不及格者应进行相应的辞退处理，避免浪费资源。三是建立奖励机制。为了保障人才队伍的稳定性，提高队伍工作的积极性，吸引更多高层次人才加入观护队伍需要建立奖励机制。各地市可以根据当地实际情况，建立观护人员职称考评机制，职称高低直接与工资待遇相挂钩，对符合条件的观护人员按时晋级。各观护基地还可以建立本基地内部年终优秀人员考评，获得优秀人员给予精神和物质奖励。

2.健全运行机制

机制能够顺利运行离不开资金的保障，面对目前大多数地市观护工作经费得不到保障的情况，当地政府可以将有关涉罪未成年人观护工作的支出纳入当地的财政预算，充分利用政府购买服务，使得观护工作经费能得到有效运转，具体来说可以通过政府购买服务的方式，把心理咨询、就业培训、教育学习等非执法类的项目交给专业的人去做。政府可以与当地企业合作，签订提供经费合同，政府可以为提供经费的企业在合法合理的范围内降低企业税收或者在贷款方面提供便利，从而达到共赢，为观护工作的运行提供可靠的资金保障。为了保障观护工作能够覆盖到侦查、起诉、审判等各个环节，保障监督工作到位，我国涉罪未成年人观护工作可以学习英国、日本等国家，由统一的执行机构对涉罪未成年人进行资料收集、反馈信息、监督指导等工作。从侦查阶段开始，由统一的执行机构与当地公安机关合作，开展对未成年人的观护工作。公安机关应该建立未成年人特殊程序，在对未成年人进行讯问时，除了法定监护人到场外，并邀请观护人员到场参与并后续持续跟进。对采取刑事拘留的未成年人，检察院可以通过在羁押场所建立未成年人观护室，对具备条件的涉罪未成年人开展观护工作。在整个观护工作过程中，检察机关的监督工作可能存在困难，检察机关可以与执行机构合作，将一些涉及非法定程序的监督工作交由其处理，建立涉罪未成年人数据资料库，该数据库检察机关予以指导意见，定期核查，保障观护效果的最大化。

综上所述，建立健全涉罪未成年人观护制度可以最大程度地实现未成年人避免监禁，使其认识到自身错误，改过自新，促进涉罪未成年人更好地回归社会。

注 释：

①“三无”指无固定住所、无监护人、无经济来源。

②“五无”指无改判、无发回、无错案、无超审限、无申诉上诉。