基于业财融合的公立医院项目库建设探索

戴美容 江苏省人民医院

引言

项目支出是部门预算的重要组成部分，项目库是落实公立医院战略规划、优化医院项目资源配置效率和使用效益的基础。从卫生主管部门到医院都十分关注项目库的建设，都在积极探索项目库与预算管理的融合。2020年国家卫健委会同国家中医药局联合印发了《公立医院全面预算管理制度实施办法》提出通过项目库管理跨年度项目。2021年国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出预算支出要全部以项目形式纳入项目库，为公立医院项目库建设提供了政策支持。

公立医院预算管理是“绩效国考”“全面预算绩效管理”“现代医院”“高质量发展”等相关发展体系中至关重要的一环。目前一些公立医院在预算编制时仍以财务思维为基础，导致业务和预算脱节，项目管理存在管理粗放、效率低下等问题，造成资源配置效率和使用效益不高。所以公立医院加快建立科学、规范、高效的项目库既是国家政策的客观要求，也是预算管理升级和高质量发展的内在需求。

一、公立医院项目库建设的意义

项目库是预算管理的载体，同时也是预算绩效管理的重要抓手，为实现公立医院预算编制科学性、经济运行管理精细化、预算绩效管理效能提升提供了重要支撑。在当前医院收支矛盾突出的背景下，加强项目库管理，把有限的资金用到刀刃上、发挥出更大效益来显得尤为重要。

（一）提高公立医院预算编制科学有效性

做好项目库建设，对于强化“零基预算”理念、改进预算编制模式、增强预算安排的前瞻性和可持续性都具有重要作用。项目库建设有效提高了预算编制的科学性，一方面所有项目入库都必须开展立项论证与绩效评估，避免了为获取资金而突击申报，减少了预算编制的随意性。另一方面项目库申报部门、归口管理部门和决策机构各司其责，协同推进，保证了预算编制工作的效率和质量。

（二）助力公立医院经济运行管理精细化

项目预算作为医院预算管理的重要基础条件，是规划和控制医院未来运营活动的重要手段，是强化医院运营管理的重要工具。加强项目库建设，一是推动医院建立“先定项目再定预算”的管理理念，推动项目储备，督促部门提前规划，为“先有干事方案再研究安排资金”提供基础，提高资金配置科学性和使用效率效益。二是医院以项目为核心，将预算责任细分，搭建业务和财务沟通的桥梁，实行“先入库、后安排”的项目管理机制，倒逼业务部门转变思维。因此项目库建设是医院运营管理精细化的重要抓手。

（三）推动公立医院预算绩效管理提质增效

加强项目库建设，推动预算与绩效一体化，促进公立医院预算管理水平的提升，推进业务与财务的深度融合，形成协调发展、整体提升的高质量发展格局。项目库利用信息系统实时记录和动态反映项目全生命周期的预算管理信息，用数据说话，用事实佐证，充分评价和管理资金效果，是衡量医院高质量发展的重要工具。项目库结合预算管理，完善事前、事中、事后的绩效闭环管理系统，进一步推动公立医院预算绩效管理工作效能提升。

二、公立医院项目库建设的基本内容

（一）建设目标

本文提出从业财融合理念出发，基于公立医院医教研防等各项业务，抓住资金管理主线，关注预算绩效全流程，建立符合部门预算管理一体化规范、符合公立医院项目特征的全生命周期项目库。通过不断完善科学、规范、高效的项目库运行管理机制，推动全面预算管理和预算绩效评价的深度融合，最终促进公立医院高质量发展，实现公立医院长期战略发展目标。

（二）总体思路

公立医院要围绕自身“十四五”规划，从近期、中期、远期三个维度加强项目库建设，借鉴3年财政规划的思路，构建科学合理、层级明确的项目库体系。在此基础上建立以绩效为核心的预算管理全过程，实行逐年滚动项目管理，将项目管理与绩效管理全过程充分结合起来，实现预算和绩效管理一体化，逐步推动医院高质量、内涵式、可持续发展。

（三）基本原则

（1）坚持全面推进、突出重点。项目库建设既要全面推进，覆盖医院各类资金，又要突出重点，聚焦符合医院发展战略的项目。对项目进行充分论证和审核后，根据项目轻重缓急、预期效益等因素，统筹考虑医院经济运营情况综合评价，进行项目优先排序，保证重点项目，确保有限资金发挥最大效益。

（2）坚持分类管理、动态更新。由于公立医院资金来源广、业务性质特殊、项目种类多，对项目进行分级分类管理尤为重要。按照资金来源、存续期限、项目类型或等对预算项目进行分类管理，明确归口管理部门，实时更新项目信息，使项目库管理更加精细化、科学化。

（3）坚持绩效评价、全流程管理。每一个项目的申报、评审、入库、执行、完成整个生命周期都应在项目库管理系统中留下完整的动态记录，实现项目全流程管理。在此基础上融入预算绩效管理理念，通过对预算项目的全过程绩效管理，实行预算和绩效“双监控”。

（四）管理流程

项目库是项目全生命周期管理的载体，项目申报、入库、实施、结束和终止等阶段都应在预算项目库中统一管理（见图1）。

图1 项目全生命周期管理

预算项目库主要包含以下管理流程：①项目申报管理：常态化申报、跨年度滚动管理；②项目入库管理：明确项目入库规则，规范项目信息的填报，强化项目评审论证，完善逐级审核机制，为储备好、储备够预算项目提供支撑；③预算编制管理：纳入预算编制的项目必须从项目库中挑选，加强预算项目总额和分年度预算衔接，细化预算科目编制，完善预算编制审批程序等；④项目实施管理：包括预算批复、调整调剂和执行过程中的项目管理措施，如追踪项目全流程的信息变化和动态调整，落实新增项目和细化安排均从项目库源头启动，运用信息化手段强化预算项目监管等；⑤项目完成管理：按计划完成、不再实施的项目标记“终止”，跨年度和经常性项目完成标记“结束”；⑥逐年滚动管理：经常性、跨年度和当年未安排预算但仍然符合条件的项目，自动滚入下一年度储备和安排；⑦预算绩效管理：将绩效目标与项目管理、预算管理各环节有效衔接。入库项目必须申报绩效目标、开展事前绩效评估、实施绩效评价等。

三、公立医院项目库建设的重点环节

在医院项目库建设过程中，将项目库融入预算管理系统，项目库不再局限于财政项目，医院可根据自身管理需要将其他资金项目纳入项目库管理。项目库管理主要是框架，关键在于重点环节的实施。公立医院应全面梳理现有项目，规范项目分类，实施全生命周期管理，抓住关键环节，分段施治，形成项目库绩效管理闭环。

（一）项目分级分类管理

公立医院项目库建设首先应该建立科学合理的项目分类体系。医院可从资金来源、项目属性、管理层级等多个角度对项目库的体系结构进行多维度设置，统筹整合同类项目，规范管理同质项目，以实现项目的分类滚动管理，分阶段、分层次落实医院战略发展目标。

公立医院项目按照不同属性有不同分类，如按照资金来源可以分为财政项目、科研项目、教学项目、自筹项目等；按照存续时间可以分为经常性项目、一次性项目和跨年度项目；按照业务特点，可以分为人才培养类、重点学科建设类、设备购置类、基建和出新改造类、公共卫生事件防控类项目等；按照项目层级，可分为一、二、三级项目。项目分类管理有利于对全部预算支出进行项目标准化管理，资金跟着项目走，而且有利于清晰反映预算资金的用途。

（二）项目库全生命周期管理

根据实施阶段的不同，公立医院预算项目库可以分为项目申报库、项目储备库、项目执行库、项目完成库。

（1）项目申报阶段。医院项目执行部门根据自身规划和相关政策文件的要求，在项目库管理系统中申请项目，归口管理部门依据医院战略规划，结合业务活动开展的实际情况，按照预算项目库管理办法的相关要求确定项目排序。

（2）项目入库阶段。医院应推动预算项目常态化储备，严格项目评审入库，防止项目安排的随意性。要完善项目入库评审机制，强化项目立项论证。依据不足、可行性研究论证不够充分，是当前项目立项及预算编制较为突出的问题。因此要严格项目库入库遴选环节的管理，对项目支出进行综合评审论证，关注绩效目标的审核，实现项目优先级次排序，加强项目合理性、必要性的把控，防止出现预算编制与项目本身、与医院发展战略相脱节。

（3）项目执行阶段。在编制下年度预算时，医院决策层根据战略规划，结合项目轻重缓急，从入库项目中择优选择项目列入下年度财务预算，项目从储备库转入执行库。归口管理部门应加强对项目执行过程的监督和检查。由于宏观形势变化、国家战略调整等原因，项目在实施过程中可能发生变化或出现调整，项目库项目也需要根据新的形势、新的要求和新的情况进行修改、完善与更新。

（4）项目完成阶段。项目结束或终止后，医院应及时清理项目库中的项目，盘活结余资金，使项目库真正实现滚动管理。清理项目时，要注意分类处理，不能一刀切。执行结束和3年以上未获得预算安排的项目应予剔除，从而形成覆盖项目全生命周期的管理机制。

（三）预算绩效管理和项目库的深度融合

医院把绩效理念和方法融入项目管理全过程，实现预算与绩效管理一体化运行。结合全面预算管理系统，医院应完善事前、事中、事后的项目和绩效闭环管理机制，推行项目库管理作为预算资金安排储备，同时建立项目立项总额与年度财务预算安排密切关联，项目预算申报归集纳入信息化管理。医院实施预算绩效动态监控，每月向预算主管部门及院领导反馈重大项目资金使用进度和绩效目标完成情况。提高全过程预算绩效管理闭环运行质量和项目实施效果。

四、公立医院项目库建设的保障措施

公立医院项目库建设作为一项系统工程要顺利实施、持续深化，需要在组织结构、制度设计、人员配置、信息支持上给予保障。

（一）组织保障

公立医院项目库建设的成功离不开科学的组织架构。医院应当建立健全项目库管理组织机构，建立由决策、归口管理以及项目执行组成的三级组织体系，确保项目管理责任能够分解落实。只有清晰、明确地界定组织体系、岗位职责，才能保障公立医院项目库工作规范、有序、高效地进行。

（二）制度保障

完善的制度体系是医院项目库建设的基础和保障。只有将项目库管理工作制度化，清晰、明确地界定项目库工作的目标、流程、组织体系等内容，才能保障项目库工作有序、高效。医院在上级政策和文件的指导下，总结自身预算项目的管理经验，出台医院项目库管理办法，规范项目评审、项目入库、项目绩效评价等环节，提高项目库管理的规范性、专业性和有效性。

（三）信息保障

项目库预算的精细化管理需要有效的项目库管理信息系统支撑。医院通过开发项目库信息管理系统，加强对项目预算数据的分析和使用，精准谋划重大项目，拉动公立医院高质量发展新引擎。另外，公立医院需要建立信息沟通平台，通过对战略目标分解、预算编制、绩效评价等关键环节的重点把控，实现数据互通和共享。

（四）人员保障

公立医院应该选拔理解力强、管理素养好、工作态度积极的青年骨干，组成医院项目库突击队，负责项目申报、绩效目标和预算编制等工作。通过大力宣传和集中培训等多种方式结合，使项目库管理从由上到下的要求和命令逐步转变为由下至上的需求和行动，使项目执行部门和归口管理部门真正意识到项目库在预算管理中的重要作用。

结语

加强公立医院项目库的建设和管理，可以有效解决医院预算编制和发展规划相脱节的问题，将有限的资金用在重点项目上，充分发挥预算的使用绩效。当然，项目库的真正落实，离不开医院领导对预算工作的重视，尤其是“一把手”的支持。公立医院长远发展战略的实施需要不断加强项目库管理水平，通过采取自上而下树立全局理念，构建科学的项目库组织架构、完善的项目库管理制度和预算绩效体系、加快推进医院项目库信息系统的建设等，才能充分发挥项目库建设在医院预算管理中的作用，最大程度地提高资金利用率，为医院向内涵式、精细化、高质量发展模式的转化奠定坚实基础。