城市社区再组织化与基层社会治理创新——以云南省J县BS社区基层治理实践为例

吴 节，马泽波

（中共红河州委党校公共管理与社会建设教研室，云南蒙自 661199）

一、问题的提出

基层作为我国治理的末梢，是实现国家治理体系、治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大以来，基层社会治理得到前所未有的重视。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，“十四五”期间要“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。”同时，《建议》还提出要“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，推动基层社会治理创新。”这对基层社会治理指明方向的同时也提出了更高的要求。城市社区作为我国基层治理的一部分，承接好各类国家资源、统筹协调好各种关系，为群众提供精准化、精细化服务，成为社区治理工作的重点。但自改革开放以来，随着中央政府对社会管理与经济体制政策的转变，对社会的管控逐步被放开，国家以“单位”为载体管控社会成员的方式退出历史舞台，“单位”从过去政治职能、经济职能双重职能改为弱化政治职能、回归经济职能，社会管理职能下沉，城市社区成为新的管控和服务社会成员的载体，弱势群体以及许多新兴群体的管理和服务工作也直接下沉到社区[1]。但由于社会组织程度低，城市社区无法完全承担起社会管理职能，“单位人”因缺乏社会支持、社会保护和社会组织关怀演变为“个体化个人”和“原子化的个体”[2]。尤其是进入21世纪以后，随着经济高速发展以及互联网的普及，居民出现更大规模的“原子化”和“分化”，贫富悬殊、东西部地区发展失衡、城乡矛盾、人口高流动等问题造成了“社会的断裂”。自此，社会结构分化、碎片化、居民原子化、基层党组织边缘化等社会“去组织化”现象层出不穷，给社区治理带来了极大的治理困境。如何实现基层党组织作用的发挥、整合原子化的个体，把辖区内各方力量和资源“再组织化”，调动辖区单位、居民、社会团体的积极性与参与性，打破基层治理碎片化形成合力，以应对分化居民的多样化服务需求，成为当前城市社区治理亟待解决的重点问题。

“再组织化”作为当前破解城市社区治理难题的重要手段，“以多元化个体诉求为起点，居民自治为核心，多元社会力量为支撑，可以有效联动社区、政府与社会组织。”[3]可见，社区“再组织化”就是在政府力量的支持和配合下，发挥基层党组织与社区自治组织作用整合社区多元力量和资源的过程，也是基层治理创新的过程。但随着经济的飞速发展以及社会结构的快速变迁，“经济成分、价值观念、社会结构、利益诉求的复杂化带动居民公共服务需求趋向多样化，下沉到社区的社会公共事务和公共问题日渐增加”[4]，给社区“再组织化”带来了基层党组织作用“边缘化”、社区“去组织化”、居民之间“弱联系化”[5]、社区自治组织“行政化”等现实困境，且国家为了增强群众的获得感和满足感，多领域、多部门、多区域的公共资源大量向社区单向输入，这也给社区“再组织化”提出了更高的现实需求。因此，在人口高流动及社会自我组织力日益增强的背景下，新时期的城市社区的“再组织化”，不同于计划经济时代的“单位”组织化，不仅需要保证居民个体充足的自由选择权和社会竞争公平性以释放生产潜力，还需要在国家整合的基础上，保持基层社会自我组织、自我管理、自我服务的权力以释放社会活力、降低国家治理成本[6]。可见，如何平衡好秩序与活力、管理与服务等关系是当前的城市社区“再组织化”重点。基于此，本文在现有研究成果为基础上，以云南省J县BS社区基层治理实践为例，围绕在上级党委、政府支持下，社区党组织及居民委员会如何通过政治动员、统筹协调及整合既有资源实现“再组织化”展开研究，以期能为类似的城市社区以“再组织化”实现基层治理创新提供一种治理思路。

二、城市社区以再组织化实现基层治理创新的实践探索

（一）案例介绍

J县BS社区于2009年1月成立，辖区面积3.5平方公里，有9条街道、45家驻社区单位、36个居民住宅小区，居民和流动人口共计1.8万余名，是一个集办公区、商住小区为一体的新型社区。长期以来，辖区面积大、涉及小区多、居民服务需求日益多样化与社区服务人员少难以满足治理需求的难题一直存在。以此同时，近年来随着各类新兴领域经济组织和社会组织集聚、人员结构复杂，治理难度日益加大。面对难题，BS社区探索出了一套“党建+创新社会治理”的新模式：以基层党组织为核心，通过建立“社情民意气象站”、成立“党建工作室”、建立“社会治安综合治理枢纽”，统筹和整合社区资源，打造镇、社区、楼道、社区所辖单位四级联动管理体系，构建组织联建、党员联管、责任联带、资源联享、发展联动、治安联防、服务联手的“七联工作机制”，形成了一套相互配合、相互制约、相互促进、环环相扣的基层社会治理工作体系，有效的实现了社区治理的“再组织化”。

（二）BS社区“再组织化”的过程

1.成立“党建工作站”，突出党组织领导核心作用。一是构建“大党委”：镇党委+社区党委+各单位党委+非公经济党支部的模式，以党组织为桥梁打通辖区内多元主体间关系，填补多元主体合作平台空白；二是建立返聘辖区内离退休老干部为“党建指导员”，充分发挥老干部特长优势，实行设岗定职，让老干部发挥余热，当好基层党建工作的“三员”：政策理论的宣传员、党建工作的组织员、内外关系的协调员，实现凝聚社会力量共同参与党建工作的良好局面。同时，开展“金点子”征集活动。充分发挥老党员、老干部人生阅历丰富、见多识广、经验丰富的优势，定期召开老党员、老干部联系会，邀请他们参与社区重大问题的讨论，及时征求意见和建议，开展“我为社区建设出点子”征集等系列活动，做到“多联系，多沟通、多请教”，使老党员成为社区建设的“参谋长”，激发了老党员参与社区建设、共建美好家园的热情；三是开展“楼宇党建”创建活动。以地税局小区为示范点，成立小区党支部，建立楼组党小组，围绕睦邻和谐、互帮互助、环境卫生、公共安全等居民利益的共同点，有组织地开展形式多样、内容丰富的楼组活动：建立“生活厅”小区党员群众倾诉心事、交流沟通的平台；开通“地税党建”微信平台，平台开设新闻早餐、党史、三分钟学法等特殊栏目，并组织党员不断探索利用新媒体平台开展党日学习活动。四是成立老年文艺队。发挥社区紧邻老年大学、不少老干部都多才多艺的优势，组建了5支老年文艺队，让老党员、老干部通过社区精神文化平台展示出各自的特长，感染了许多社区居民参加到各种文艺小组中，充实了社区精神文化生活，推进了社区精神文化建设。

2.建立“社情民意气象站”，拓宽多元主体参与治理的渠道。BS社区以“社情民意气象站”为平台，及时了解居民需求动态，掌握居民日常事务为解决社区治理难题探索了一条新路径。一是成立“社情民意气象站”工作组。以小区、街道为单位，将辖区划分成若干个“小网格”，每一个网格聘请一名“气象员”，“气象站”站长由社区党总支书记担任，气象员由社区两委班子成员、辖区单位代表、社区民警、热心党员、居民小组长、志愿者及驻村单位负责人等组成。二是明确各“气象员”工作职责。“气象员”结合从事工作职能职责，将工作和生活中掌握的情况，及时通过电话、短信、微信或直接到社区反映的方式，将矛盾纠纷、群众需求、热点问题等社区“天气”变化情况反馈社区党总支，社区党总支对气象员反馈的问题按“急、难、怨、险、疑”进行分析研判、风险评估，并按预判预警、分类处置原则，及时开展处置，做到“网中有格、格中有人、人在格上”的扁平化管理，零距离服务社会大众。三是推行“三个五”工作机制。首先，信息收集“五必报”：涉及居民人身安全和小区稳定的“急”事必报；依靠居民自身力量无法解决的“难”事必报；居民间发生矛盾纠纷产生怨气，对小区管理有意见的“怨”事必报；影响居民安全，存在重大安全隐患的“险”事必报；对小区建设管理，发展规划存在不同意见、思想疑惑的“疑”事必报。其次，信息分析“五必议”。定期通过“两委”班子联席会议、居民代表大会、居民小组会议等形式做到“急”事及时议、“难”事主动议、“怨”事定期议、“险”事重点议、“疑”事共同议。最后，信息处置“五必做”。通过每天民情收集，定期民情分析，及时对民情进行处置。“急”事立足稳定大局敏于跨前做；“难”事争取上级支持敢于创新做；“怨”事坚持走访疏导勤于日常做；“险”事整合社区资源勇于牵头做；“疑”事听取各方意见善于统筹做。四是与辖区驻区单位签订了共驻共建协议，在基层组织建设、公共服务管理、社会治安综合治理、小区物业管理等方面开展广泛的合作，努力实现共建共享目标。仅2021年上半年，“气象站”共收集处理信息48件，成功化解处理“难”7件、“怨”4件、“疑”33件，消防安全2件，基础设施3件。

3.建立“社会治安综合治理枢纽”，缓解社会综治维稳压力。一是成立物业管理中心。针对辖区内部分小区物业管理混乱、业主与物业矛盾突出的实际，社区党总支牵头，以集体经济和民营企业入股的“股份合作经济”方式成立“BS社区物业管理中心”，构建“社区+业主委员会+物业管理中心+网格”服务管理模式，实现了社区被动解决矛盾到社区党总支引导物业服务减少矛盾的转变，有效遏制了居民与物业公司矛盾纠纷日益凸显的问题。二是建立“青少年事务中心”。针对流动人员、特别是留守儿童多的问题，社区成立了“青少年事务中心”，为青少年搭建一个便捷联系的互动平台，提供利益诉求渠道，定期邀请心理咨询师为问题儿童作辅导，促进青少年健康成长。三是组建“李梅热心小组”。BS社区党总支书记李梅牵头把社区妇女干部组成志愿队服务队，专门调解家庭、邻里矛盾纠纷等疑难杂事，把矛盾化解在基层。

三、城市社区以再组织化实现基层治理创新的运作逻辑

（一）搭建组织关系网络，实现地缘关系的再组织化

BS社区地处J县新城区中心，辖区内商铺密集，政企单位众多，人才、科技、组织等资源丰富，理论上说BS社区社会治理“外援”基础优越。但具体实践中，因单位与单位之间的行政级别不同、关系隶属不一等因素造成行政壁垒的存在，各单位之间各行其是，缺乏合作，资源重叠浪费，对社区治理有效贡献率低下。因此，要实现BS社区治理有效，第一步要跳出行政壁垒，构建辖区内各单位关系网。在J县“机关单位进社区服务”、“社区吹哨、部门报道”的政策背景下，BS社区通过建立“社情民意气象站”，把镇、辖区单位、社区自治组织、商家、小区居民、志愿服务队伍等纳入“气象站”队伍，将辖区划分成若干个“小网格”，推行辖区单位挂钩联系小区制度，并按照“小网格”区域的需求和特征优先分配相应的辖区单位。以BS社区辖区内的临安小区为例，临安小区属于单位福利房，房龄较长，老年人住户居多，是BS社区失孤家庭最多的小区。为满足临安小区居民“小病不出门，大病提前知”的需求，BS社区把县医院、民政局、残联划分为小区挂联单位，明确三家单位分工和职责，确保把基层服务精准到每一个居民。这不仅重塑单位与单位、单位与社区、单位与居民的关系，还实现了辖区内单位间的相互配合、相互促进的关系再组织化。

（二）打造网络化大党建，实现基层党组织作用发挥的再组织化

当前，城市社区因“上级政府为了完成压力型体制下自上而下分解下来的种类繁多的涉及基层经济、政治、社会和文化等诸多领域的硬性指标任务”[7]，把压力层层下放到基层，社区工作任务日益繁重。但由于社区工作人员少、学历偏低，仅靠社区能力难以完成任务指标，且近年来社区干部被正式规则和奖惩机制吸纳成为政府的办事员，使得自治制度流于形式，造成基层自治组织的“悬浮”[8]，更是增加了社区治理的难度。因此，发挥基层党组织的核心作用，领导居民委员会，统筹协调辖区内多元主体参与社区治理显得尤为迫切。BS社区以构建党组织关系网络为核心，通过打造“大党委”：镇党委+社区党委+各单位党委+非公经济党支部的模式，把党组织内嵌于地缘组织关系网络中，填补了以往镇、社区、单位、非公经济组织之间互动载体空白的难题，打造了城市基层党建“朋友圈”，切实把党组织优势转化成为服务优势。一是“大党委”作为镇党委、各单位党委与居民自治委员会、居民的中间桥梁，通过定期召开“两委”班子联席会议、居民代表大会、组织生活会及共同开发“智慧BS”微信平台等方式开展线下与线上相结合的党建活动，破除了单位与单位、单位与社区、社区与非公经济组织之间的行政壁垒，让多元主体在党建引领下合力把党的意志、宗旨、政策渗透到社区治理中成为可能。二是在“大党委”引领下，充分发挥党员的先锋模范作用。BS社区的再组织化离不开党员作用的发挥，一方面将辖区内党员凝聚起来组建党员志愿服务队，设置入户走访采集民生意见、爱心扶贫、爱国教育、社区安全维护、整治环境卫生、失孤老人服务、疫情防控服务等7大党员义务服务志愿岗，推行党员“双报到双考核”志愿服务制度，引导驻区党组织和在职党员到结对共建社区报到开展志愿服务活动，增强党员的参与社区治理的使命感；另一方面，组建退休党员“点子团”。充分发挥老党员、老干部人生阅历丰富、见多识广、经验丰富的优势，定期召开老党员、老干部联系会，邀请他们参与社区重大问题的讨论，及时征求意见和建议，开展“我为社区建设出点子”征集等系列活动，做到“多联系，多沟通、多请教”，使老党员成为社区建设的“参谋长”，激发了老党员参与社区建设、共建美好家园的热情。

（三）以居民需求为治理导向重塑社区与居民的联系，实现社区居民的再组织化

随着现代社会与互联网时代的到来，居民之间的交往方式从“业缘”“血缘”“地缘”向以理性、契约精神为导向的方式转变，且随着人口高密度流动，居民之间呈现出“低联系化”的特征，“远亲不如近邻”的传统日渐消失，社会成员散落到社会各个角落组成“衣帽间式共同体”，“原子化”成为常态。以“单位”为载体管控社会成员解体以后，社区作为管控和服务社会成员的“接班人”，因其地域优势成为培育基层民主、实现民主自治、化解人际疏离、增强信任与合作的精神家园[9]。BS社区以提供优质公共服务为切入口，以居民需求为中介连接居民个人利益与公共服务供给需求的利益关联网，满足居民需求的同时也强化了居民间的联系，从而实现居民的再组织化。一是再造社区治理精英满足居民参与治理的政治诉求。建国之前，“乡绅”“富商”等地方内生权势是中国基层治理的主要力量，内嵌于基层的村规民约、族规家法等规则和地方精英个人的人格魅力、社会地位、财富等是基层治理权威的基础。自治法实施以后，地方精英由居民民主选举进入基层权力网络的核心，成为居民自治的代理人，实现身份的政治化、权威官方合法化的转变。尤其是市场经济推行以后，全国各地踊现出一批“政治能人”“致富带头人”等地方政治精英、经济精英治村的先进典型，为带动地区发展、推动基层治理创新做出了贡献。BS社区的再组织化为地方精英的再造提供了良好的平台。一方面整合辖区内优秀青年资源，通过政治吸纳其成为入党积极分子，以“大党建”为载体重点培养；另一方面把“出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑，而不是为了追求物质利益”[10]的积极公民吸收进“社情民意气象站”成为“气象员”，经居民委员会、居民大会的授权实现身份的“合法化”，成为收集民意、表达民意的代表，充实了社区治理的力量。二是组建各类兴趣队，满足居民的文化需求。以满足老人文化需求为例，因辖区内60岁以上的老年人占人口19.3%，是J县老年人所占比例最多的社区，不少老年人多才多艺且有展示的意愿，对此BS社区在老年人需求调查的基础上组建了书法、广场舞、慢走、老年模特队、爱心帮扶教室等5支老年兴趣队，让老党员、老干部通过社区精神文化平台展示出各自的特长，感染了许多社区居民参加到各种文艺小组中，充实了社区精神文化生活，推进了社区精神文化建设。三是打造三大平台，满足居民“舒心”“放心”“安心”的居住环境需求。通过成立“BS社区物业管理中心”解决辖区内部分小区物业管理混乱、业主与物业矛盾，让居民“安心”；组建“李梅热心小组”及时化解基层矛盾，让居民“舒心”；建立“青少年事务中心”帮助青少年健康成长，让居民“放心”。

四、结论与讨论

随着市场经济的深入发展和社会格局的渐进转型，中国社会的组织化形态从固定于“职业”身份的单位体系向建基于“生活”空间的社区体系的转变是一种必然选择[6]。而随着互联网的兴起与社会结构的快速变迁，居民出现大规模的“原子化”和“分化”，贫富悬殊、东西部地区发展失衡、城乡矛盾、人口高流动等问题造成了“社会的断裂”，加重了城市社区治理的难度。为解决治理困境，城市社区再组织化作为一种解决方案成为学术界研究热点。城市社区再组织化就是在政府力量的支持和配合下，发挥基层党组织与社区自治组织作用整合社区多元力量和资源的过程，其核心在于社区党组织、居民自治组织如何整合和协调辖区内的资源，达到既能保障辖区内的秩序又能释放社会活力推进居民自我管理、自我组织、自我服务的社区自治制度落实，这本身也是基层社会治理的一种创新。

BS社区以基层党组织为核心，通过建立“社情民意气象站”、成立“党建工作室”、建立“社会治安综合治理枢纽”，统筹和整合社区资源，打造镇、社区、楼道、社区所辖单位四级联动管理体系，构建组织联建、党员联管、责任联带、资源联享、发展联动、治安联防、服务联手的“七联工作机制”，形成了一套相互配合、相互制约、相互促进、环环相扣的基层社会治理工作体系，实现了社区再组织化。实践证明：第一，城市社区再组织化离不开基层党组织的作用发挥。BS社区以构建党组织关系网络为核心，通过打造“大党委”：镇党委+社区党委+各单位党委+非公经济党支部的模式，把党组织内嵌于地缘组织关系网络中，填补了以往镇、社区、单位、非公经济组织之间互动载体空白的难题，打破社区与辖区内单位、单位与单位的行政壁垒，实现基层党组织作用发挥的再组织化。第二，构建辖区内多元主体关系网，是城市社区再组织化得以实现的基础。BS社区以“大党建”为统筹资源载体、“社情民意气象站”为协调关系平台，把镇、辖区单位、社区自治组织、商家、小区居民、志愿服务队伍等纳入“气象站”队伍，建立合作工作机制明确各自分工和职责，实现了辖区内单位间的相互配合、相互促进的关系再组织化。第三，以居民需求为治理导向重塑社区与居民的联系，是城市社区再组织化的关键。BS社区通过再造社区治理精英满足居民参与治理的政治诉求、组建各类兴趣队满足居民的文化需求、打造三大平台满足居民“舒心”“放心”“安心”的居住环境需求，以居民需求为中介连接居民个人利益与公共服务供给需求的利益关联网，加强了居民之间、居民与社区之间的联系，实现社区居民的再组织化。

针对城市社区治理中民众对空间正义的更高要求、居民对城市权利多样化的主张、公共服务的碎片化与失衡、利益群体的分化与冲突等困境[11]，BS社区以党建引领社区再组织化成为一种解决方案，符合坚持党对一切工作领导的中国国情，具有一定的可复制性。但复杂性与多样性一直是我国基层治理的特征，不同地区地域特性不同、运行机制不同、面临的难题不同，不能简单的用一种固化的模式去套用落实，而是应该在实践中不断探索适合本地区的城市社区再组织化模式。