乡村振兴战略背景下乡村治理主体多元化研究

刘 晶

(常州工程职业技术学院 马克思主义学院，江苏 常州 213000)

2018年中央一号文件提出：乡村振兴，治理有效是基础。治理有效的关键在于治理主体。治理主体的能力建设对制度的设计与运行、模式的变迁与更替有着重要的影响，也是创新乡村治理模式、助力乡村治理现代化、全面推进乡村振兴战略的重要环节。随着市场取向改革的深入，乡村治理主体由单一化走向多元化，对应着利益的多元化、需求的多元化和矛盾的多元化。各治理主体应当明确自身的角色定位，构建“多元主体，同心同向”的治理格局，促进乡村治理有序、有效运行。

一、乡村治理主体多元化的背景

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]改变城乡发展不平衡、农村发展不充分、农业是“四化同步”短腿的状况，是破解“三农”难题的重中之重。解放和发展农村社会生产力，激发农村社会活力，全面推进乡村振兴，实现“农业强”“农民富”，需要治理主体多元化。乡村振兴和乡村政治有着紧密的联系。如果不从政治的高度认识和重视乡村问题的方向，从发展的角度理清乡村治理的各种关系，那么乡村的体制改革和治理成效就会受到极大的影响。随着乡村民主政治的不断发展，乡镇机构改革持续深入，村民自治机制日渐完善，村民参与治理的内生动力越来越强。文化复兴也是乡村振兴的应有之义。保护和弘扬乡土文化，促进乡土文化复兴，有助于不断满足人民群众日益增长的精神需求，补齐乡村治理的短板。乡土文化复兴既要做好顶层设计，也要坚持全面动员，动员农民、村集体、企业等各方力量。实践证明，治理主体多元化能够最大限度激发各种力量的活力，是乡土文化复兴的重要保障。实施乡村振兴战略，要走符合乡村实际的路子。随着青壮年劳动力的离开，一些农村开始出现“老龄化”“空心化”和“空壳化”的现象。而在工业化、城镇化、市场化发展的过程中，社会阶层分化也使得乡村治理更复杂，更具有挑战性。治理主体多元化有助于合理体现不同阶层的利益和需求，更好地适应各地乡村产业形态、管理模式的不同。绿色发展是乡村振兴的前提。在政府的主导下逐步引入市场机制，吸纳村民、村干部、企业家和民间组织等多元主体共同参与生态治理，既是提升乡村环境质量的有效措施，也是走向生态文明新时代的必经之路。

二、乡村治理主体多元化的角色定位

(一)基层党组织是乡村治理的领导核心

农村基层党组织是落实国家“三农”政策、实施乡村振兴战略的重要组织基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”[2]无论是推进乡村社会有序发展，还是加强乡村社会治理，落实国家治理任务，都要始终以坚持基层党组织为领导核心。基层党组织要凝聚民心，引领思想，做好集体利益和个人利益之间的调控者，引导乡村治理朝着正确方向健康发展。

(二)乡镇政府是乡村治理的指导者

二十世纪八十年代，人民公社制度逐步退出历史舞台，乡镇政府恢复建立。1983年，农村恢复了乡政府，恢复了乡镇政权建制。在乡村治理体系中，乡镇政府的作用包括发展农村、农业，贯彻落实各项惠农政策，提供农村公共服务，指导村委会工作，增加农民收益，维护乡村安全和稳定等。恢复建立乡镇政府与推行村民自治并不矛盾。乡镇政府的角色没有弱化，而是要对村委会、村民、各类社会组织进行指导，实现村民自治的目标。

(三)乡村自治组织是乡村治理的协调者

乡村自治组织一般由村民委员会、村民小组等组成，主要负责具体的乡村治理事务。一方面，乡村自治组织要维护村民的正当权利和利益，根据村民的真实意愿，为村民表达合情、合理、合法的要求，做好乡村群众的“当家人”。另一方面，它又要做好政府的“代言人”，落实贯彻党和国家的具体部署，协助乡镇政府开展工作，协调处理好村民之间、村民与政府之间的利益关系，预防、减少和化解乡村社会矛盾，引导村民积极投身于各项建设当中。

(四)村民是乡村治理的基本力量

乡村治理的主体是村民自治，村民自治的主体是村民。作为乡村治理的直接受益者和主要参与者，村民直接关系着乡村治理的成果。在传统的治理结构中，村民参与乡村治理的主动性和积极性不高。改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断发展和村民自治制度的不断完善，村民有了更大的自主空间，逐渐成为乡村治理的基本力量。

(五)乡村社会组织及驻村企业是乡村治理的协同参与者

乡村社会组织是指为维护村民利益而在乡村形成的、村民自愿组织并参与的、非营利性和非政府性的组织。它将分散的村民聚集在一起，扩大了村民的社会网络，有效弥补了乡村治理中的短板。驻村企业则把产业搬进乡村，带来资金、技术，通过市场推动乡村治理，引导村民脱贫致富，在改善乡村生活、促进乡村社会发展中发挥了重大作用。近年来，越来越多的社会组织及驻村企业参与到乡村建设中，成为乡村治理中不可或缺的协助力量。

(六)乡村精英是乡村治理的中坚

乡村振兴，必须进行有效治理，有效治理必须解决资源不足、资金困难、劳动力素质不高的问题，这就要寻找具有管理才能和政治经济头脑的“能人”。乡村精英是指在某方面或在某领域拥有较强实力的“能人”，一般拥有更强的能力和更多的社会资源，善于运用先进的理念和优秀的项目助力乡村发展。乡村精英群体的壮大意味着参与乡村治理的社会力量的增强。乡村精英已逐步构成了参与治理的中坚力量，充分发挥他们的作用也是村民自治走向“善治”的重要表现。

三、治理主体多元化存在的问题

(一)行政效能有待进一步提升

根据《村民委员会组织法》第五条，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”[2]乡镇政府是乡村治理的指导者，在落实国家政策和提供公共服务时应当从村委会、村民的实际出发。一些乡镇政府为了完成任务和指标，过于追求治理效果，直接干预乡村发展，重“面子”轻“里子”，引导方向和现实状况脱节，存在“偷梁换柱”的现象。项目立项不能充分征求村民的意见，或者单纯依靠部门经验、专家论证，或者完全由上级部门决定，导致提供的服务不符合村民所需。有的项目虽然看似新颖、有特色，但是受运营和维护能力的限制，利用率不高，成了摆设，直接荒废。税费改革以后，乡村公共工程和公益事业建设不再以村民自筹为主，政府财政成为资金的重要来源。乡镇政府作为重要的基层力量，应当加强服务能力建设，提升行政效能，促进乡村治理主体多元化的发展。

(二)社会组织、驻村企业和村民存在缺位现象

乡村社会组织是组织群众的重要载体，具有向基层党组织和基层政府反映村民要求的天然优势，在乡村治理中占有重要的地位。受多种因素的影响，一些社会组织对乡村治理的参与程度较低。这些组织或者临时成立，实际人数与注册人数不符；或者缺乏精英人才，对政策文件的领会不够，无法适应新时代乡村治理的要求。由于缺乏活力，积极性和主动性不够，这些组织在乡村治理中的影响力也不高。驻村企业是乡村治理的特殊主体，是推动乡村产业发展的重要力量。一些企业在“经济至上”观念的影响下，更多考虑的是经济效益，更多关注的是自身的发展和壮大，对村庄事务参与较少，甚至与其他治理主体存在职责不清、分工不明确的问题，在乡村治理中发挥的作用不够。乡村振兴的主体是村民，村民参与不足将会影响乡村的有效治理。一些乡村出现“空心化”的现象，村民对乡村资源重视不够，自治组织发展缓慢，监督机制不完善，自治效果不理想。还有的乡村存在精英与普通村民参与治理的热情不平衡的问题。

(三)协作机制有待进一步完善

乡村治理需要各个主体共同努力，不断完善协作机制。实际工作中，一些地方的乡镇政府和村委会关系不够明确。一方面，村委会是乡村治理的主体，是村民的“代言人”。另一方面，它也是乡镇政府的“代理人”。两者不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。乡镇政府职能“越位”，乡村社会组织不够成熟，影响了村民自治的发展。而村民的缺位又导致了对乡镇政府、村委会、乡村社会组织监督的缺失，一定程度上阻滞了群众需求的及时反馈。治理主体的协同问题加大了乡村治理的成本，降低了治理的有效性。

四、多元化治理主体能力建设的路径

(一)实现从“管理意识”到“服务意识”的转变

1.加强农村基层党组织建设。农村基层党组织要按照宪法和党章，依照党的组织原则和规章制度，领导基层各经济社会组织依法开展工作，指导并支持基层人民群众开展各项活动，行使宪法以及法律所规定的基本民主权利。[3]基层党组织是乡村治理的领导者、推动者和实践者，更是落实各项政策方针的组织保障。加强基层党组织建设是实现治理有效的内在要求。基层党组织建设包括发挥党的政治优势，提升基层党组织的政治领导力；健全党组织讨论机制，保障治理方向与党中央的政治方向、道路、立场相一致；提升基层党组织的思想引领力，用党的创新理论武装头脑，用新时代中国特色社会主义思想指引乡村振兴；密切联系村民，动员发动村民，加大党组织组建力度和党员发展力度，植根于乡村基层和村民中，引领村民听党的话、跟着党走。

2.加强服务型乡镇政府建设。完善乡村治理体制和机制，必须要充分发挥乡镇政府的服务作用，提高乡镇政府的公共服务能力。要立足于“乡政村治”进行改革，深入基层，贴近群众，提高乡镇政府在指导村务时的透明度，改变其单方面监督的问题，提升公信力。要优化考核指标，制定合理、合法、合情的评价体系，重视村民评价，将定量考核与定性考核相结合，切实转变政府职能，杜绝职能错位、越位现象，让乡镇政府成为“有限政府”，减少微观管理的事务，承担更多的宏观管理责任，更多担起教育、医疗、卫生、养老等方面的公共事务管理责任。要加强基层法治建设，制定既符合《村民委员会组织法》原则又符合当地实际和村民需求的规范性文件，有机衔接乡镇政府行政管理和村民自治，让乡镇政府能够明确地“有所为、有所不为”，依法提供公共服务。对于有损乡村、驻村企业、专业合作社、村民利益的做法也应当依法惩治。乡镇政府作为指导者，其引导水平直接影响乡村治理的成效和方向。在大发展大变革大调整的时期，随着社会主要矛盾的变化，乡镇政府要坚持以人民为中心，实现从行政管理向公共服务的转变。

3.促进乡村社区自治组织的民主建设。乡村社区自治组织是打破城乡二元结构、实施乡村振兴战略的重要抓手。在乡村社区中进行民主建设具有显著的优越性，既可以聚合多元主体的智慧，还有助于化解矛盾冲突。乡村社区自治组织的民主建设要结合单一治理主体的实际情况，选择与其利益相关的事务或者能发挥其正能量的事务，和相关治理主体民主协商，而非社区事务无论大小均由所有治理主体统一协商。同时在进行民主建设时，要搭建一个合适的平台，即在求同存异且分工明确的基础上，完成乡镇政府、村委会、社会组织、驻村企业和村民等主体之间的利益协调、职能对接与分工合作。

(二)实现从“动员参与”到“主动参与”的转变

1.培育专业性社会组织。乡村社会组织是乡村治理力量的重要补充，是盘活乡村社会的重要途径。国家治理现代化对乡村社会组织提出了更高的要求，需要积极引导其观念从“动员参与”向“主动参与”转变，发挥其治理优势和协助作用，提升乡村社会治理水平。要通过健全法律制度，研究、出台资金、人事、税收、社会保障等方面的专项扶持政策，孵化相应的乡村社会组织。要从村民需求出发，培育和发展一些公益创投，让更多的社会力量参与社会组织的培养，实现培育模式从行政型向社会型的转变。要努力培育经济类、服务类、精神文明类等不同性能的专业性社会组织，根据其不同的发展阶段给予不同条件的支持，吸引其主动参与乡村社会治理和公共服务供给，有效激发乡村社会活力，补充乡村治理主体力量，弥补政府在乡村治理中的不足。

2.完善内生性社会组织。自内而外、自下而上是乡村治理的动力机制之一。社会组织包含一些内生于乡村社会的地方性群众组织，这些内生性社会组织也是推进乡村有效治理、实现乡村振兴的重要支撑。乡村社会有着内生性的社会组织稳定秩序。要坚定不移地贯彻中央提出的“以工补农、以城带乡”的战略，加强社会组织的城乡结对，发挥城市化、城市群对乡村治理的辐射带动作用，以城带乡，城乡融合，规范家户制度，引导农业合作社、驻村龙头企业等规范发展，不断完善内生性社会组织，促进其高水平发展，以乡村内生力为基本遵循优化乡村治理。

(三)实现从“为我作主”到“由我作主”的转变

1.增强村民主体意识。村民既是乡村治理的主要参与力量，又是乡村振兴的直接受益者，他们的治理能力直接影响着乡村治理的整体水平。村民有较强的参与意识能够提高治理效率，助力乡村振兴，为此，要实现村民观念的转变，多渠道多举措吸引村民主动参与治理。“民众主体意识的高度自觉和全面进步，可以为人的自由发展提供强大的精神动力，为社会的持续发展提供正确的引领方向，因而构成了民族兴旺发达的重要前提之一。”[4]2016—2017年，中央一号文件连续提出要培育与社会主义核心价值观相契合的文明乡风。要深入挖掘乡村公民教育的资源，紧跟党的步伐，大力弘扬社会主义核心价值观，常态开展主题教育，培养村民的主体意识和主体精神。通过建设乡村图书馆、举办乡村法治讲座和乡村道德讲座、放映免费法治影片等，送“法治下乡”，“送文化下乡”，将广大村民置身于一个平等、公平、法治的意识环境中，大力推动村民主体意识的生长，提高村民的民主意识、参与意识，激发村民参与治理实践的热情，从而进一步推动村民自治发展，实现善治。

2.增强村民理性参与能力。2002年的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》和2004年的《关于健全和完善村务公开和民主制度的意见》，提出了村民的“推选权、选举权、直接提名权、投票权、罢免权”，明确了选举后治理中村民的知情权、决策权、参与权和罢免权。选举制度是保证农村自治和民主发展的主要制度框架。农民用选举的方式来表达自己的利益诉求，并选出自己的代表，就可以在一个制度化的框架内表达利益诉求，而不是到制度外去寻找解决问题的办法。[5]要根据《村民委员会组织法》的有关规定，始终保持群众性，因地制宜制定切实可行的政策，增强村民理性参与能力，让更多的村民加入到治理现代化的进程中。要建立沟通纽带，确保村务开展的合理性、合法性、公开性、公平性。譬如：进行乡村选举规程、民主管理制度、民主决策程序等方面的教育和培训；宣传民主选举制度，提升村民知晓率；帮助村民树立四个意识，引导村民爱村护村，克服“小我”局限。

(四)建构多元化主体合作共治机制

1.建构“一核多元”机制。“基于现代社会的多元化特征，现代治理理论普遍推崇多中心治理，即由不同治理主体分别承担不同治理职责，共同实现治理目标。”[6]只有充分发挥不同主体的作用，构建各主体之间相互合作机制，让各主体能在乡村治理中产生合力，才能保证乡村治理的科学性和民主性。要坚持党的领导核心，建构多元主体共同参与的机制。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义最大的优势是中国共产党的领导。[1]事实证明，只有坚持党的领导才能为各主体积极参与乡村治理提供强大的政治保证，真正体现人民当家作主；才能切实维护村民利益，持续推进乡村治理健康发展。新时代的乡村治理必须要坚持党的集中统一领导，完善乡村治理的体制机制，构建政府、社会、村民等各个主体有效参与的平台和渠道，实现治理主体的协同化合作。党委要将乡村各种力量团结在党组织周围，形成党领导下的整合力，与村民保持紧密的联系，打造“一核为主，多元共治”的治理格局。

2.建构“三社联动”机制。要建构乡村社区、社会工作者、社会组织之间的联动，其中乡村社区是平台，社会工作者是支撑，社会组织是载体。通过社区志愿服务、文化娱乐等方式增进村民之间的交往、互动，增强他们对乡村社区的认同感和归属感。建设农村社工队伍，制定优惠政策引进专业社工人才，加强对专业社工人才的培养，招募热心公益的领军人物，提升社区干部的素质和战斗力。充分评估乡村社区群众的需求，优化顶层设计，整体规划乡村社区的服务项目，指导社会组织在社区建设、扶贫、养老、医疗等与村民利益密切相关的项目上提供专业化的服务。

3.建构“协商互动”机制。“协商互动”机制是乡村治理的发展方向，也是巩固党的执政之基的有力手段。各治理主体要在乡村治理目标的取向、具体问题解决方案的选择、公共资源的分配、角色功能的定位及利益目标的实现等方面达成共识，建立协同治理网络，形成集体行动，也就是要进一步明确主体责任，理顺主体之间的关系，形成良性互动，充分发挥合力作用。乡镇政府要准确定位，转变职能，抓大放小；村委会在进行村务处理时要公开、公平；驻村企业、社会组织要主动参与村务，推动民主自治；村民包括乡村精英要多与政府、村委会等进行对话，主动参与自治章程和村规民约的制定。

“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作”。[7]乡村治理是国家治理的重要组成部分，现代化的国家治理体系离不开乡村。乡村必须打破传统的治理模式，按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代治理方向构建治理主体多元化的新型现代化的乡村治理体系。在推进乡村治理的过程中，各个治理主体应当找准自己的位置，瞄准薄弱环节，共同为乡村社会提供充分的服务。基于乡村振兴战略背景，在国家治理现代化的语境之下，对治理主体进行全面剖析具有重大意义。