山东省农村闲置宅基地利用实践与探索

摘要：闲置宅基地一般是指地上房屋倒塌或无房屋的宅基地，以及地上房屋无人居住时间超过一年的宅基地。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，是提高土地资源利用效率、维护农民宅基地合法权益、增加农民收入，促进城乡融合发展、激发乡村发展活力、推进乡村振兴和美丽宜居乡村建设的重要举措。各地在不断探索中，涌现出许多好的盘活利用模式，对于推动全省农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作具有很好的示范引领作用。

关键词：闲置宅基地 闲置住宅 盘活利用 探索

农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。随着城镇化快速推进，农业转移人口数量不断增加，农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。近年来，各地不断探索，涌现出许多好典型、好案例，对于推动全省农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作具有现实指导意义。

一、山东省闲置宅基地和闲置住宅基本情况

根据有关部门调查统计，经初步估算，2020年底，全省农村宅基地共2096万余宗，面积约901万亩。闲置宅基地113万余宗，面积约42万亩，占农村宅基地面积的4.7%;闲置宅基地中，空闲废弃宅基地31万宗，面积约11万亩，占闲置宅基地的26.2%。农村宅基地利用方面，全省出租宅基地15万余宗，面积约5万亩;转让宅基地4万余宗，面积约1万亩。经调查，个别村庄的住宅闲置率甚至接近一半，如枣庄市山亭区冯卯镇李庄村共有住宅152户，其中长期居住使用的65户，短期居住使用的15户，闲置住宅72户，闲置率达到47.4%。

农村宅基地和住宅闲置的原因，主要有以下几个方面：一是在外经商务工。部分农民常年外出经商务工，很少回乡居住，造成房屋闲置。一般来说，越是偏远、越是生活条件差、越是发展不充分的地区，农村人口外流的越多，特别是常年在外务工的人员越多，宅基地闲置的比例越高、面积越大。二是已在城市安家落户。全省工业化、城市化推进比较快，2020年城镇化率已超过63%，大量青年农民举家搬入城区并且有了稳定的住所、稳定的就业和稳定的社会保障，在农村的宅基地和住宅常年闲置。三是一户多宅造成的闲置。主要是通过继承或私下交易等方式取得而形成“一户多宅”，无人居住的多宅部分处于闲置状态。四是建新未拆旧造成的闲置。一些地方在推进新农村建设中，在批准农民新建住宅的同时，没有及时拆除原来的旧房屋，收回原宅基地，未严格执行建新拆旧的政策，造成宅基地和住宅的闲置。

二、闲置宅基地和闲置住宅有关政策规定

在闲置宅基地和闲置住宅盘活利用方面，国家在法律和政策方面都有明确规定。

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。并明确此项工作由农业农村主管部门负责。

中央农村工作领导小组办公室、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号，2019年9月11日）要求：鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。

农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号，2019年9月30日）提出：积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。通知按照突出服务乡村振兴、守住盘活利用底线、坚持农民主体地位、注重规划先行、发挥基层首创精神的总体要求，安排了因地制宜选择盘活利用模式、支持培育盘活利用主体、鼓励创新盘活利用机制、稳妥推进盘活利用示范、依法规范盘活利用行为等五项重点工作。

三、各地盘活利用闲置宅基地的探索实践

近些年来，全省各地结合当地实际，通过不断探索实践，涌现出许多闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的好典型，操作性和可复制性都比较强。特别是2018年，山东省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》，在济阳县、平度市、沂源县、滕州市、东营市垦利区、莱阳市、临朐县、汶上县、肥城市、威海市环翠区、五莲县、莱芜高新技术产业开发区、沂南县、平原县、邹平县、阳谷县、鄄城县等17个县（市、区）开展了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”试点工作，自2018年6月开始，2019年12月结束。意见指出：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出。整合各类政策资源，支持利用宅基地从事休闲旅游，利用收储农村闲置宅基地发展农村新产业新业态。

从各地情况看，闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的方式主要有以下几种。

1、有偿使用。由“一户多宅”造成的闲置宅基地，各试点县（市、区）普遍建立了有偿使用制度，对超出规定标准面积的宅基地每平方米每年收取1-5元不等的有偿使用费。据统计，17个试点县（市、区）每年通过收取宅基地有偿使用费可增加村集体经济组织收入2260余万元。肥城市边院镇柳林村，严格落实“一户一宅”要求，认真核实宅基地的资格权和使用权，经民主协商、集体决策，对超标和“一户多宅”的130处宅基地，以每处2400元的价格与群众签订10年使用合同，实现村集体增收31.2万元。禹城市制定了《农村宅基地有偿使用管理办法（试行）》，秉持尊重历史、实事求是的态度，妥善处理宅基地历史遗留问题。有偿使用严格执行“13523”标准：每户宅基地标准264平方米，超出面积不足100平方米部分按每年1元每平方米计费;超出面积100平方米至150平方米部分按每年3元每平方米计费;超出面积大于150平方米部分按每年5元每平方米计费。非本集体经济组织成员通过继承占有宅基地以实地占有面积每年2元每平方米计费，其他方式占有的以实地占有面积3元每平方米计费。

2、自愿有偿退出。根据农户意愿，在获得一定的补偿后退出宅基地。肥城市孙伯镇刘庄村，在镇驻地规划建设新型社区，旧宅基地采取两种处理方式，一种是根据面积，按一定比例置换社区新房;另一种是试行货币补偿，进行有偿退出，由村民自由选择。有73户选择宅基地有偿退出，均与村委会签订了有偿退出协议，发放补偿款278余万元。莱西市夏格庄镇为有效解决当前农村“一户多宅”、宅基地闲置浪费问题，加快推进美丽宜居乡村建设，坚持用市场的逻辑谋事、资本的力量干事，主动作为，开展了宅基地有偿退出试点工作，成立镇农村宅基地有偿退出工作领导小组，研究制定了《夏格庄镇宅基地有偿退出实施意见（试行）》，对宅基地退出工作方式、程序、补偿（安置）办法等进行了明确和规范。在充分尊重农民意愿的基础上，采取政府引导、市场投资、村庄实施、农民受益的模式，引入城投集团资金，将镇农业发展有限公司作为实施的具体单位，充分发挥市场在宅基地有偿退出工作中的作用。截至目前，已成功退出宅基地471户，其中，前五批361户、58800平方米已拆迁复耕完毕，发放补偿款1300余万元。

3、出租。农户将闲置宅基地和闲置住宅出租给村集体或专业公司用于发展特色民宿、农家乐等旅游项目。济阳区济阳街道董家村和济南易丰农业科技有限公司合作，租赁两处空宅713.4平米，打造特色民宿，租金收益1300元每亩，租期20年。肥城市孙伯镇五埠村打造“公司+集体+农户”的股份合作模式，与泰安市五埠岭旅游开发有限公司进行合作打造五埠岭伙大门景区。旅游公司以每间每月200元价格租赁66户空闲农房，和五埠村联合开发（五埠村占有股份30%），共同对民房和村庄环境进行改造、经营。

4、联合经营。农户将闲置宅基地和闲置住宅以入股形式与公司进行联合经营，利益分成。沂源县张家坡镇洋三峪村共有农户180户，宅基地224宗，该村结合自身独特的生态和民俗文化优势，大力发展乡村旅游，成立了洋三峪乡村旅游开发有限公司，实行“公司+合作社+农户”的模式，与农户签订协议，农户以房屋入股公司，由公司统一对农户的房屋进行装修和管理，经营收入与农户四六分成，让利于民，共改造农户住宅31户，住宿床位200张，农户民房变民宿后，家庭成员就地转化为公司职员，享有工资收入，实现了一产到三产的转变，解决劳动力80余人。同时，民房作为股份，享有年终分红，平均每户每年获得民宿分红4万元左右，切实增加了群众收入。

闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用，虽然起步时间不长，但对农村的发展产生了连锁反应，受到了极大关注，实现了投资方、农户和村集体的多方共赢，是乡村振兴的一个很好的切入点。具体来看，取得了以下几个方面的积极效应：

一是促进了乡村产业振兴。闲置宅基地和闲置住宅大多位于以前所谓的偏远地带，这些过去受冷落的地方，往往是风景好、空气好、水质好、食材好、有文化的地方，所以受到市民和工商资本的青睐，也因此推动了新兴产业的兴起，打开了“绿水青山就是金山银山”的转化通道，助推了农村产业振兴。青岛市即墨区田横岛省级度假区山东头村鼓励和引导村民利用闲置住宅打造民宿项目，截止2020年，山东头村共打造了以山海谣为代表的8幢民宿，100多张床位，实现年营业收入100万元。山东头民宿的成功充分调动了周边村庄的积极性，打造了以北丁戈庄村望海楃温泉民宿为代表的一批精品民宿客栈，带动了当地一股利用闲置住宅进行民宿投资、入股、合作经营的热潮，并拉动了当地餐饮、超市等产业的发展，增加了村民就业，促进了乡村产业的发展。

二是增加了农民收入。不管是农户自主经营，还是出租经营，都增加了农户的财产性收入，同时还解决了农户的创业就业问题，增加了工资性收入。农户家庭经营也不耽误，并且有稳定销路，增加了经营性收入。济南市长清区万德街道马套村以盘活利用闲置宅基地、闲置住宅为切入点，丰富乡村旅游发展内涵，越来越多的农民投入到乡村旅游的发展中，旅游合作社直接产生超过200个工作岗位，间接产生的岗位超过400个，实现了“大众创业、万众创新”的全民就业格局。2020年，全村人均收入达到3万元，村集体经济年收入从80万元增至310万元，以美丽经济实现“弯道超车”。

三是带动了农产品销售。民宿大都采购本村村民生产的粮食、蔬菜、肉蛋等农副产品，除了供应住店客户消费外，也可以卖给客人带走，带动了农产品和土特产品的销售，大大激发了农户发展绿色种植、生态养殖的积极性。枣庄市山亭区冯卯镇李庄村通过盘活闲置小院，实现了村民在家致富，还为部分有劳动能力的老年人提供了就业岗位。69岁的刘振凤既热心又有手艺，合作社聘她来管理非遗传习所，除了每月500元工资，还出售自己缝制的沙包、键子等，一月下来收入上千元。58岁的王克花把2间房交给合作社，经过改造装修，打造成“左邻右居”家庭民宿，合作社还帮她建了小超市。她高兴地说：“院子里有客人住，南腔北调，拉拉呱也不觉得孤单了。小超市除了卖些烟酒，还卖自家地里产的小米、桃子，每天有五六十元的收入，比之前光种那点地收入多了好几倍”。

四是改善了农村社会治理。通过激活闲置住宅，促进了新时代的各类人才“上山下乡”，带来了新农民、新思想、新技术，有效改善了农村社会治理，完善了乡村文化设施，推动了乡村文化艺术发展与乡村文化振兴。淄博市博山区池上镇中郝峪村凭借得天独厚的环境优势，通过盘活闲置宅基地，集中打造休闲农业产业，带动全村共同致富，让村民认识到了生态既是优势，也是增收致富的潜力，提高了对生态环境重要性的认识，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，获得了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。

四、闲置宅基地和闲置住宅盘活利用存在的主要问题

1、农村集体经济薄弱，有偿收回宅基地前期资金筹措方面存在困难。据统计，每退出1宗闲置宅基地大约需要5-8万元的费用，农村集体经济弱在一定程度上限制了闲置宅基地有偿退出盘活再利用制度的实施。

2、盘活闲置宅基地和住宅使用权受自然条件、产业基础、产业政策、资金支持影响较大，缺乏区域产业规划引领。自然条件好、旅游资源丰富的地区比较适宜发展特色民宿、农家乐等来盘活利用，而大部分地区还是难以找到适合的盘活利用方式。

3、分散的闲置宅基地和闲置农房综合利用难度较大。由于闲置宅基地比较分散，再加上部分农户受“宅基私有”传统观念影响，退出积极性不高。退出的宅基地也存在不连片、星罗棋布、规模小等情况，闲置宅基地和闲置农房综合利用难度较大。

4、宅基地有偿使用费在实际收缴中难度较大。在上个世纪90年代为减轻农民负担，取消了农村宅基地有偿使用制度，现在再实行有偿使用，农民抵触情绪大。同时对拒不缴纳有偿使用费的使用人，由于没有政策规定，缺乏有效的制约措施。

5、利用闲置宅基地和闲置住宅存在融资难、投资大问题。因流转宅基地确权等问题，利用主体在项目融资时，无法提供权属证书等相关证明材料，难以取得银行等金融机构贷款的支持，融资难度大。因大部分闲置住宅常年不住人，年久失修、房屋破旧，再加上村庄环境和基础设施条件较差，若再开发利用，需投入较大资金。

五、闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的对策建议

1、夯实基础，清晰产权，加快完成宅基地确权登记发证工作。明晰宅基地各项权利涵义，多元保障农户宅基地资格权，加快完成农村宅基地和房屋确权登记工作，完善农村社会保障，加快立法修法工作，加快制定《农村宅基地管理条例》。

2、明确目标，细化举措，完善农房盘活配套支持政策。加强政策引导，明确利用方向、利用方式、利用重点，有序引导社会资金投向用于发展特色民宿、农村电商、健康养老、旅游小镇、民俗展览等一二三产业融合发展项目，开发针对闲置住宅盘活利用的金融产品，政府产业基金和信贷担保支持乡村新兴产业发展。

3、开展调查，引导投资，建立宅基地盘活利用信息数据库。对农村闲置宅基地和闲置住宅现状进行调查，全面摸清闲置宅基地和闲置住宅的类型、布局、面积、权属等基本情况，依据现状调查成果，建立工作台账和盘活利用数据库。制定闲置宅基地和闲置住宅盘活利用规划，引导合理投资。

4、严守底线，适度放活，切实维护村集体和农户的合法权益。要严格遵守宅基地退出、流转的自愿、有偿原则。合理确定宅基地使用权流转中的土地增值收益调节金收取比例并按规定进行收取，由集体成员共同分享。

5、试点引路，稳步推进，及时总结推广成功经验。根据国家新一轮深化农村宅基地制度改革试点方案的要求，总结推广平度市、潍坊市寒亭区、汶上县、兰陵县、禹城市的试点实践，完善相关操作办法，开展社会风险评估，稳妥向各地推广。

（作者单位：山东省农村经济管理服务总站）