城市化中村庄转型与集体经济组织崛起

摘要：在快速城市化进程中，特大和超大城市结合部地区大量村庄转型成为城市社区的一部分。该文以北京市海淀区东升镇八家村及八家股份社为例，在深入调研的基础上考察了以征地农转居或整建制农转居、征收集体土地、以征地补偿费建立转居农民社会保障等为特征的传统城市化政策路径及村庄转型的成本与公正问题。在城乡发展一体化进程中，城市化地区的村庄转型应当实现从城乡二元的传统城市化向城乡一体的新型城市化转型跨越。

关键词：城市化 撤村建居 村庄转型 集体经济组织

在特大和超大城市的城乡结合部地区，有相当数量的传统村庄在快速城市化进程中脱胎换骨式地转变为城市社区，实现了村庄经济社会结构的全面转型。北京市海淀区东升镇八家村及八家股份经济合作社（简称八家股份社）就是其中的一个典型案例。八家村的城市化转型以及八家股份社的发展给人以许多深刻的思考和启示。

八家村位于海淀区东升镇中部，在中关村国家自主创新示范核心区内。2002年东升乡开始推行农村集体经济产权制度改革，2004年八家村启动集体经济产权制度改革，2008年8月正式成立新型农村集体经济组织——八家股份经济合作社，隶属于东升镇经济合作总社。2010年，北京市启动城乡结合部50个重点村建设工程，八家村被列入全市50个重点改造村之一。据统计，2010年八家村有户籍人口4692人，其中农业户籍人口1168人，外来人口2.4万人，高峰时流动人口近6万人。该村总占地面积2400亩，其中建设用地729亩，非建设用地1671亩。村集体总资产63336万元，其中净资产54860万元，人均净资产38.28万元。

2013年6月八家村村民开始回迁上楼。2015年八家村实行整建制农转居。2019年9月，八家村民委员会建制被撤销。

一、从八家村到八家股份社

（一）推进集体产权制度改革，实现产权股份化

1、清产核资。海淀区东升乡实行全乡集体资产“一级所有”，即乡、村企业的集体资产归东升乡经济合作总社全体成员集体所有。截至2004年底，八家村完成集体资产清产核资，确认村集体总资产35180.4万元，净资产33393.2万元。

2、老股金退偿。老股金退偿对象是1950年代农业合作化时期入股人或其合法继承人。老股金退偿以原始股金的16倍进行退偿，采取一次性现金全额兑付方式退偿。八家村有老股金961人，共计 2063040元。集体净资产扣除老股金、预留社会基本养老、医疗保险基金后为317319383.22元，作为集体经济组织成员资产进行量化。

3、确定身份和劳龄。个人身份就是有资格参加集体资产量化处置的人员，也即集体经济组织成员身份。八家村确认有资格参加集体资产量化处置的人员即成员股东429人，经过2011年增资扩股后现有成员股东534人。八家村将2003年12月31日确定为改革基准日，从1956年1月1日到2003年12月31日为个人劳龄确认期。

4、资产股权量化。可量化的净资产总额中一部分量化为东升乡经济合作总社股份，剩余部分量化为八家村集体经济组织成员的个人股份，八家村集体不占股份。个人量化资产按照基本份额、资源份额、劳龄份额的方法和比例进行量化，其中基本份额占个人可量化资产总额的15%，资源份额占个人可量化资产总额的20%，劳龄份额占个人可量化资产总额的65%。

（二）建立新型集体经济组织，实现村民股东化

2008年7月，正式成立八家股份经济合作社，共有股东429人，股东代表39人。2008年8月19日，八家股份社召开第一届第一次股东代表大会，通过农村集体产权制度改革方案，八家村从此走上了从村民到股民的转变之路。截至2010年，全村已有4417人办理了个人资产量化份额的确认和流转手续，其中3909人申请退偿个人资产量化份额，退偿总额约2.02亿元。2019年9月，北京市海淀区农业农村局给八家股份社颁发了“农村集体经济组织登记证”，并赋予统一社会信用代码，八家股份社获得了特别法人的市场地位。

截至2019年底，八家股份社共有股东534人（包括成立股份经济合作社时429名股东和新增105名股东），实现集体经济总收入34881万元，集体经济纯收入14027万元，股东分红总额1937万元，扣缴个人所得税387万元，税后分红1550万元，上缴东升镇经济合作总社508万元。

（三）完成村民拆迁上楼，实现居住生活城市化

2009年3月统计八家地区拆迁范围内住宅共2601户（1131个院落），其中农业户862户，乡内非农业户1680户，乡外非农户59户。用地范围内总人口4692人，其中农业人口1433人（其中劳动力709人、超转584人、残疾人45人、儿童95人），非农业人口3259人。为解决征地后农村村民的生产生活问题，根据征地农转居政策，政府允许八家村315名农业户口转为非农业户口，其中劳动力164名，超转人员123名。

2009年10月八家村开始建设回迁房，回迁住宅用地11.73万平方米已征收为国有土地，共建成回迁房3926套，回迁楼居住区即为八家嘉园小区，拆迁上楼的八家地区村居民全部入住八家嘉园小区。八家村部分土地被征收为国有土地后，现在尚有集体土地总面积1644.29亩，其中林地1351.72亩，建设用地292.54亩（含宅基地1亩）。

（四）实行整建制农转居，实现村民身份市民化

2015年八家村完成第一批整建制农转居1003人，2017年八家村完成第二批整建制农转居40人，两批次共办理整建制农转居1043人。实行整建制农转居后，绝大部分原村民已经纳入北京市城镇职工社会保险体系。

（五）撤村留社并居，实现基层治理社区化

到2019年9月，经北京市海淀区人民政府批准，八家村民委员会被正式撤销。原八家村委会管理的村域公共事务，开始并入八家社区居委会管理。八家村委会建制撤销后，八家村党总支也随即撤销，同时设立八家股份社党总支，原八家村党总支书记改任八家股份社党总支书记。八家村建制撤销后，原八家村的治理模式由长期以来基层党组织领导下的农村村民自治模式向党组织领导下的城市社区自治模式转变，八家股份社在社区治理中发挥着不可或缺的重要作用。

（六）发展新型集体经济，实现集体产业服务化

八家股份社围绕所在商圈的产业布局和科技创新要素集聚的特征谋划自身发展，逐渐步入以现代服务业为主导的产业发展轨道，主营业务涉及写字楼租赁、物业管理、园林绿化、环境卫生、科技服务、停车管理等方面，主要服务于商圈内的企事业单位和原村所在社区居民生产生活。2008年，八家股份社总收入6059万元，纯收入2975万元;到2019年底，八家股份社实现集体经济总收入34881万元，集体经济纯收入14027万元，2020年集体纯收入约1.8亿元。

（七）强化经营管理，实现股份社治理创新化

1、构建了“党-社-企”三位一体权力框架和“社-管-监”三位一体治理结构。“党-社-企”三位一体权力框架，是指八家股份社党总支作为政治领导力量，居于核心领导地位，体现了集体经济组织坚持党的领导的政治要求;八家股份社作为特别法人的集体经济组织，代表集体成员行使集体资产经营管理权（集体资产所有权归东升股份总社行使），按照规定在农业农村部门登记赋码后，成为市场主体，体现了集体所有制的根本要求;京海公司是集体经济组织社员代表大会授权注册的集体企业法人，与股份经济合作社实行“一套领导班子、两块牌子”的管理体制，对外开展市场经营活动，对所属企业进行管理，体现了市场经济条件下集体经济组织以企业法人身份走向市场的基本要求。“社-管-监”三位一体治理结构，是指八家股份社依据章程建立的内部法人治理结构，社员大会（代表大会）是八家股份社最高权力机构，决定股份社重大事项;管委会是社员大会（代表大会）的执行机构，行使股份社经营管理职权;监委会是股份社经营管理中的监督检查机构，行使监督检查职权。

2、形成了适应市场经济发展需要的开放性人力资源选录机制。八家股份社顺应集体产业发展的人才需求规律，在股份社管理人才选聘方面打破了农村集体经济组织管理人员封闭性的传统，逐步实现工作人员的社会化和开放化录用，主要有三类招聘渠道：第一类是股东就业安置，第二类是社会公开招聘，第三类是镇级安排人才。自2008年到2021年，八家股份社共招聘大学生村官5名，现有4名在八家股份社工作。

3、建立健全了公开透明规范的股份社内部管理制度。八家股份社建立股东代表大会、董事会、监事会、经理层等治理架构，又继承了原村委会有效的民主管理遗产，建立起比较健全的内部管理机构和比较规范的内部管理规章制度。

二、思考与建议：走城乡一体的新型城市化转型之路

八家村的城市化转型以及八家股份社的发展，是在长期城乡二元结构的体制大背景、快速城市化冲击的时代大潮流、正在推进的城乡一体化的发展大趋势中进行的，既有许多探索创新做法，也受到城乡二元体制的严重制约，特别是以征地农转居或整建制农转居、征收集体土地、以征地补偿费建立转居农民社会保障等为特征的传统城市化政策路径，已经与快速发展的城乡一体化进程不相协调。在城乡发展一体化进程中，城市化地区的村庄转型应当实现从城乡二元的传统城市化向城乡一体的新型城市化转型跨越。

（一）改变城乡二元体制框架内的村庄传统城市化模式，将城乡一体化的政策制度成果融入到村庄新型城市化之中，实现乡-城转型公平化

八家村城市化转型是在城乡二元体制约束下推进的城市化模式，其路径主要体现在将农民由农业户口转变为非农业户口，将集体土地征收为国有土地，将征地拆迁转居农民纳入城镇社保体系等，这就是在既有的城乡二元体制前提下，将农村体制转变为城市体制，最后消灭农村体制，实现城市化。这种城乡二元体制框架内的村庄城市化转型，不但使农村集体和农民付出的传统城市化转型成本过高，而且使城乡一体化发展的政策制度成果和新型城市化发展要求得不到应有的充分体现。应当按照体现以人为本、城乡平等、制度开放要求的新型城市化模式，做出系统性政策调整和工作方式转变，使村庄城市化转型的过程同时是公民权利发展的过程，也是维护社会公平正义的过程。

1、落实城乡一体化的户籍制度改革政策，改变征地农转居和整建制农转居的传统做法。在城乡统一的户籍制度改革政策实施之前的城乡二元户籍制度条件下，因城市化发展的需要而实行征地农转居和整建制农转居的做法有其合理性和现实选择性，但在国务院以及北京市政府已经实行城乡统一的户籍政策后，作为传统城市化重要特征的征地农转居和整建制农转居政策就失去了基本前提与合法性，应当尽快改变。

2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。2016年9月，北京市政府印发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》同样规定建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。这说明已经没有农业户口和非农业户口的划分，不再存在农转居或农转非的制度前提。有关部门应当全面落实户籍改革政策，统一将以前的农业户口与非农业户口登记为居民户口，不再实行征地农转居和整建制农转居政策。

2、执行农村集体经营性建设用地直接入市的法律规定，不再推行征地城市化的旧模式。作为传统城市化显著标志之一的征地城市化模式，对集体土地实行蚕食鲸吞，既损害了农民的土地财产权，又限制了农民的土地发展权，也破坏了农村土地集体所有制。2020年1月1日起施行新修订的《土地管理法》，明确规定因公共利益的需要才能征收集体土地，同时允许集体经营性建设用地直接入市，历史性地改变了过去农村集体土地必须先征收为国有土地后才能进入市场的规定，这就使传统的征地城市化模式不再成为农民唯一而被动的选择，农民可以在集体土地上依法自主实现城市化，这是新型城市化的基本路径之一。

3、根据城乡基本公共服务均等化和城乡社会保障制度一体化的新进展新要求，废除征地式社会保险的过时规定。2004年实施至今的《北京市建设征地补偿办法》，对征收农民集体所有土地涉及的人员安置、就业促进、社会保险等都方面作了规定，这些规定都是在城乡二元体制尚未破除也即在城乡二元户籍制度、城乡二元就业制度、城乡二元社会保障等制度仍然存在的前提下制定“逢征必保”的政策，在当时条件下具有一定的合理性和必要性。

但随着农村社会保障制度的建立和城乡基本公共服务均等化政策的不断推进，覆盖农民在内的城乡统一的社会保险制度已普遍建立起来。比如，《北京市人民政府关于印发北京市城乡居民养老保险办法的通知》（京政发〔2008〕49号）自2009年1月1日起施行，《北京市人民政府关于印发北京市新型农村社会养老保险试行办法的通知》（京政发〔2007〕34号）同时废止，这标志着北京市城乡居民基本养老保险实现了城乡制度并軌;《北京市城乡居民基本医疗保险办法》自2018年1月1日起施行，《北京市人民政府关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》（京政发〔2010〕38号）和《北京市人民政府办公厅转发市政府体改办等部门关于建立新型农村合作医疗制度实施意见的通知》（京政办发〔2003〕31号）同时废止，这标志着城乡居民基本医疗保险实现了城乡制度并轨。不管农村集体土地是否被征收，农民都已经开始平等享有社会保险的权利。建议尽快废止《北京市建设征地补偿办法》中有关社会保险的规定。特别是对于征地超转人员每人少则缴纳几十万元、多则每人缴纳高达数百万元社会保障费用的政策，基层干部和农民群众意见非常大，应当尽快废止。

（二）构建市场化、法治化的集体经济组织建设和集体经济发展的外部制度环境，保障和实现集体经济组织身份地位特别法人化

新型城市化中的农村集体经济组织建设和农村集体经济，对市场化、法治化的外部制度环境提出了现实的迫切要求，应当根据《民法典》确定的特别法人的定位，加快构建有利于集体经济组织建设和集体经济发展的制度环境。

1、处理好集体经济组织合作社化与公司化的关系。集体经济组织原本是依据合作社的理念和原则，在农业合作化运动中产生和发展起来的，乡村社区型合作社是农村集体经济组织的本来身份名称。随着人民公社的解体和市场经济的发展，从人民公社母体中分离出来的农村集体经济组织虽然有政治和法律地位，但长期没有法人地位，而在经济发达地区和城乡结合部地区，发展集体经济又有强烈的现实需要和发展优势，于是集体经济组织的公司化就应运而生。

1980年代北京市郊区就普遍建立农工商公司，统一在工商部门登记注册，作为集体经济组织走向市场开展经营活动的合法身份。后来乡村两级又恢复建立社区型乡村经济合作社，这就使集体经济组织同时具有经济合作社与农工商公司两个名称，实行“两块牌子、一套人马”，经济合作社主要是名义上的存在，而农工商公司则是实体化的存在。2017年3月通过的《民法总则》首次将农村集体经济组织规定为特别法人。随着《民法典》的实施以及农村集体经济组织专门立法的推进，农村集体经济组织必然全面走向法人化、实体化，因而解决农村集体经济组织“一体两面”问题、处理好经济合作社与农工商公司之间的关系，不但是一个十分重要的法律问题，也是一个十分迫切的现实问题。

2、构建集体经济、集体企业与国有经济、国有企业同等重要、平等对待的政策制度体系。党的十八大报告明确提出：“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。” 除了在意识形态上始终强调集体经济发展的重要性之外，更应当在政策制度上构建起集体经济与国有经济同等重要、同等对待、同等保护的发展条件和营商环境。

3、建立健全与特别法人相适应、有利于集体经济组织建设和集体经济发展的财税金融制度体系。集体经济组织作为特别法人，集经营性与公益性于一身，既有与其他营利法人平等进入市场、公平参与市场经济活动的一般性，也有与其他营利性市场主体承担不一样的社区公益性事务等特殊性。因此，在公共政策制定和制度构建中，既要积极营造平等对待、公平合理的市场化、法治化、国际化营商环境，又要积极构建符合特别法人特性、体现特别法人要求的财税金融等制度体系。

（三）加强集体经济组织的制度化、规范化建设，优化集体经济组织内部治理机制，确保集体经济发展成果由集体成员共享化

集体经济组织作为组织农民、富裕农民、服务成员的重要组织载体，是推动基层治理现代化、实现共同富裕的重要依托和中坚力量。

1、强化集体经济组织制度建设。立足于建设法治中国首善之区的战略要求，制定集体经济组织和集体经济发展的立法规划，有步骤地推进农村集体经济组织系列立法工作，营造有利于农村集体经济组织振兴的法治环境，推进集体经济组织建设和集体经济发展的制度化、规范化。

2、创新集体经济组织监管方式。已经实现城市化转型的集体经济组织与传统农村集体经济组织有很大的不同，这对农业农村等部门与时俱进地加强监督管理和指导服务提出了新要求。

首先，把握集体经济组织内涵与外延的巨大变化。城市化地区的集体经济组织，在市场化改革和城市化冲击下，其内涵与外延都不同于传统农村集体经济组织。比如，从产业类型上说，八家股份社已经从传统从事农业生产转向发展都市型服务产业，即从第一产业转型为第三产业;从成员身份上说，八家股份社绝大多数社员从农业户口整建制转为非农业户口，即实现了从农民向市民身份的转变;从居住方式来，八家股份社绝大多数居民已经告别传统乡村院落居住方式，通过拆迁上楼住进城市小区，即从农村居民转变为城市居民。在已经基本上没有农业、没有农村也没有农民的情况下，农业农村等部门对农村集体经济组织的认识以及相关管理服务工作，应当与时使俱进地做出相应转变。

其次，健全集体资产监督管理体制和机制。在特大城乡结合部地区，农村集体资产总额巨大，有的超过同区域范围内的国有资产，有的与国有资产总额相当。为加强农村集体资产的监督管理，北京市海淀区借鉴国资委监管模式，于2013年12月在全国率先成立了首家农村集体资产监督管理委员会（简称“农资委”），这对于加强农村集体资产的监督管理发挥了重要作用。

3、保障集体经济组织成员权利。建立集体经济组织、发展集体经济的根本目的在于组织农民、富裕农民，维护和发展集体经济组织成员权利，保障社员股东当家作主，实现共同富裕。

首先，保障集体经济组织成员的民主权利。集体经济组织是建立在集体资产由成员集体所有基础上的社区型经济组织，内在需要集体经济组织成员民主参与，当家作主。可以说，农村集体经济组织中的民主与农村村民自治中的民主相辅相成、相得益彰，构成了乡村基层民主的两大支柱，对于保障基层群众当家作主、推进基层治理现代化具有重要意义。基层党组织在保障集体经济组织成员民主权利上要发挥关键性的领导作用，促进农村集体经济组织民主管理、依法经营。集体经济组织应当严格落实章程，确保章程规定的成员（代表）大会、董事会、监事会等治理机制得到有序运行，章程规定的成员权利得到有效维护。坚持和推行社务公开，营造公开透明、宽松民主的良好氛围，保障集体经济组织成员对集体经济组织经营管理的知情权、参与权、决策权、监督权，形成集体经济组织共建、共治、共享、共赢的治理局面，充分体现和保障集体经济组织成员的主人翁地位，确保集体成员民主权利得到有效保障，集体成员自由意志得到充分体现。

其次，保障集体经济组织成员财产权利。集体资产是集体成员集体所有的资产，必须进一步解放思想，深化改革，充分保障集体经济组织成员的各项财产权利，增加集体经济组织成员的财产性收入，为实现共同富裕提供重要保障。加大集体资产监督管理力度，防止集体资产流失和被侵夺，特别是将全面从严治党和全面依法治国向集体经济组织延伸，防止集体资产领域里的“小官巨贪”现象;提高集体资产市场化经营水平，促进集体资产保值增值，特别是要适应市场化、城市化、国际化发展的需要，促进符合条件的集体经济组织和集体企业做大做强，建立健全集体企业引进职业经理人体制机制，推动优质集体企业挂牌上市，营造集体产业越做越强的营商环境;坚持和规范集体收益分配制度，保障社员股东的集体收益分配权，特别是要尽快建立健全与集体收益分配相适应的财税制度，减免社员股东分红税费，增加社员股东财产性收入，从制度上保障集体经济组织成员真正享有集体经济发展的成果，充分发挥集体经济组织在推动城乡基层善治、实现共同富裕上的独特功能和积极作用。

参考文献

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（作者单位：北京市农村经济研究中心）