从审计视角探讨山东省海洋牧场资产管理和监管体制建设

摘要：山东省现代化海洋牧场建设成效引领全国，本文从山东的海洋牧场基本情况和存在问题分析入手，探讨了海洋牧场审计的范围和内容，构建科学有效的海洋牧场资产管理和监管体制，加强对海洋牧场建设项目资金审计，对政府投资和以政府投资为主的海洋牧场建设项目财务收支的真实、合法和效益进行审计，促进海洋牧场资金安全和建设项目规范高效运行，提出了基于资源资产视角下的海洋牧场审计的对策建议。

关键词： 海洋牧场 资产审计 范围 内容

一、引言

审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。固定资产投资审计是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段，属于国家治理体系中的监督子系统。我国固定资产投资审计开始于上世纪80年代简单的工程决算审计，随着国家对社会资源配置方式的不断变革和调整，2001年以后，审计开始关注政府对公共资源、公共财政、公有资产配置所取得的成效。随着国家审计与国家治理理论研究的不断深入，绩效审计将会被提升到新的理论高度，提高固定资产投资审计对国家治理的经济效应。

自然资源资产管理和监管体制是生态文明制度体系的有机组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”。2015年 10 月，中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，确定将建立经常性领导干部自然资源资产离任审计制度。山东省委审计委员会办公室、省审计厅发布《山东省资源环境审计质量提升三年行动计划（2021-2023年）》，行动坚持绿水青山就是金山银山理念，深化领导干部自然资源资产离任（任中）审计，加大资源环境审计力度，根据各地资源禀赋特点、生态环境热点、污染控制风险点等不同情况，加大对重要自然资源和生态环境保护事项、重点功能区和生态脆弱地区的审计力度，探索不同行业自然资源资产审计差异化和特色化，严肃查处重大自然资源损毁浪费和破坏生态环境违法违纪问题，促进领导干部树立绿色发展理念和正确政绩观，其前提就要构建健全有效的自然资源资产管理和监管体制。

海洋牧场即在一定海域内，基于生态学原理营造多营养层级的海洋生态环境，充分利用自然生产力，开展生物资源养护和海水增养殖生产的渔场。是将产业发展和生态环境保护有机结合，构建起的科学、生态、高效的渔业发展新模式。山东省是国家唯一的海洋牧场建设综合试点省份，目前，我省现代海洋牧场建设累计投入资金已达57亿元。

目前，我国沿海省份审计机关开始积极探索海洋资源资产离任审计，取得了一些审计成果、积累了一定实践经验，但仍处于起步阶段，但对海洋牧场资产审计的案例和研究尚没有报道。构建科学有效的海洋牧场资产管理和监管体制，加强对海洋牧场建设项目资金审计，对政府投资和以政府投资为主的海洋牧场建设项目财务收支的真实、合法和效益进行审计，揭示海洋经济运行中存在的问题，不仅会为解决重大资源环境问题奠定良好的制度基础，而且会对我国海洋牧场建设可持续发展进程产生深远影响。

二、山东省海洋牧场建设基本情况

近年来，山东省以创建国家级海洋牧场示范区和实施渔业油价补助专项转移支付项目等为主要抓手，大力推进以人工鱼礁为重点的海洋牧场建设。据初步统计，目前，山东省共投入海洋牧场建设资金57亿元，建成海洋牧场多功能管护平台48座、大型养殖工船1艘、大型深水智能网箱6座，成为离岸海洋牧场建设的现代化支点。有省级以上海洋牧场示范区（项目）达到105处，其中，国家级44处，占到全国的40%。据研究表明，山东海域礁区三年内生物量增长6.7倍，基础生产力提升20.4%，生物多样性指数提升60.5%，昔日荒漠化的海底得到明显改善。

海洋牧场已成为部分沿海地区海洋经济新的增长点。海洋牧场的建设，将山东省以往在沿海-5米以下范围的传统养殖，推到-15米以下范围的近远海区域，日照市在黄海冷水团海域养殖三文鱼，将山东省的海洋生态牧场拓展至离岸130海里。我国首艘4800吨级大型养殖工船和我国首座自主研发的全潜式大型智能网箱“深蓝1号”相继下水，开赴距海岸100海里的黄海冷水团水域，养殖三文鱼等高价值冷水鱼类。海洋牧场还带动了海洋食品、海洋旅游、海洋装备和智慧海洋等产业快速发展，成为拉动山东经济增长的新引擎。

围绕《山东省现代化海洋牧场建设综合试点方案》（鲁政字〔2019〕12号），充分考虑海域自然属性、资源分布和产业基础，海洋牧场建设分近浅海和深远海两个方向开展扶持。近浅海突出生态发展和融合发展，结合人工鱼礁建设、休闲海钓、融合发展等主要方式，保护与修复近海生态，增殖和养护近岸资源。发展半岛东南部现代海洋牧场的同时，优先支持深远海装备型海洋牧场和东营、滨州、潍坊等黄河三角洲地区底播型海洋牧场发展。深远海突出装备化和智能化，综合运用现代信息装备技术，拓展渔业发展新空间，重点利用现代渔业设施装备开展深远海智能化养殖试点。

山东省建设一批高标准国家级海洋牧场示范区，不仅可以发挥示范区在渔业资源养护和可持续利用中的重要作用，还可以通过示范引领，推动我国海洋牧场整体建设和管理水平的提高。山东海洋科技实力雄厚，在海洋牧场建设方面也集聚了大量科研成果，如海洋牧场生境构造技术、生物资源增殖技术、增殖物种行为和驯化控制、海洋牧场监测评价技术和渔获及加工技术研究走在全国前列，特别是海洋牧场发展和管理方面，制定出台了如《全国海洋牧场建设规划（2016-2025）》《人工鱼礁建设规范》《人工鱼礁资源养护效果评价技术规范》等海洋牧场规划设计、法律法规制定、标准体系建设及监管技术服务，为海洋牧场建设效果评价提供科学依据。

三、海洋牧场审计的范围和内容

（一）海洋牧场审计的范围

2020年，按照省政府《关于实施财政资金股权投资改革试点的意见》（鲁政字〔2020〕16号）、省财政厅《关于印发省级财政资金股权投资改革试点实施办法（暂行）的通知》（鲁财办发〔2020〕10号）要求，自2020年起，省级财政对海洋牧场建设支持方式由直接补助调整为股权投资，进一步推动我省现代化海洋牧场建设综合试点，做强做优海洋牧场集群。根据《国家发展改革委关于下达农业绿色发展专项2021年中央预算内投资计划的通知》（发改投资〔2021〕391号），专项用于山东省现代化海洋牧场建设综合试点项目。

“十四五”期间，中央财政将着力构建包括海洋牧场在内的渔业发展支持政策体系。通过渔业发展补助资金，继续支持建设国家级海洋牧场。渔业发展补助资金是指中央财政对建设国家级海洋牧场进行适当奖补的共同财政事权转移支付资金。国家级海洋牧场为约束性任务，对纳入支持范围符合条件的国家级海洋牧场予以适当定额补助。补助资金采取先建后补、以奖代补、直接补助、贴息等支持方式。支持范围包括现代海洋牧场公共服务平台建设项目、生态环境修复项目、新品种引进与培育、土著品种改良扩繁项目、渔业装备研发与应用项目、设施渔业建设项目。

按照《农业相关转移支付资金绩效管理办法》（财农〔2019〕48号）等有关制度规定，重点审计中央财政和省市转移支付资金扶持的海洋牧场建设项目，对照绩效目标做好绩效监控，将绩效评价结果作为渔业发展补助资金分配的重要依据，提高资金配置效率和使用效益。

（二）海洋牧场审计的内容

1. 海洋牧场资产法律法规贯彻执行及政策落实情况。审计过程中，根据涉海法规，结合地方实际，检查有无海洋资源方面的违法、违规行为，对国家及上级文件是否落实到位，有无出台具体的地方政策。检查海域使用权的申请、受理和审查是否符合规定程序和要求、是否符合海洋功能区划和相关规划、是否符合国家有关产业政策等。例如：审查海洋功能区划的执行情况，规划中涉及海域使用的内容是否与海洋功能区划相衔接。

2. 与海洋牧场资产相关的重要经济决策的制定和执行情况。海洋牧场建设内容及决策程序的合法合规性。检查海洋牧场建设事项的内容是否符合国家法律法规、宏观经济政策、海洋事业发展规划的要求。决策过程是否遵循现行决策管理制度规定，以及民主、公开、科学的决策程序要求，有无临时动议决策事项、个人拍板、操纵决策事项，是否存在公众参与程度不高、缺乏专家论证、风险评估不充分，以及未经法定职能部门审批等问题。检查同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，是否按规定流程采用招标、拍卖方式出让海域使用权等内容。

3. 海洋牧场资产管理制度建立和执行情况。审查海洋牧场建设项目是否存在环境保护设施未经海洋行政主管部门检查批准、建设项目已经运行的情况。审查项目是否存在未经决策制定部门批准，执行单位自行调整实施内容的情况。决策执行中是否实施了有效监督，是否及时研究重要经济决策执行过程中出现的新情况、新问题，是否及时采取了纠正整改措施，是否认真落实问责纠偏机制和责任追究制度。是否达到了预期的目标或者达到预期目标的程度，分析该项目的经济效益进行评估。

4. 与海洋牧场资产相关的专项资金的管理和使用情况。检查相关支出是否按照规定项目使用，是否存在以虚假的经济业务套取财政资金，是否存在扩大支出范围、提高开支标准、挤占挪用项目资金、是否存在资金使用绩效低下、损失浪费的问题。分析评价海洋资源专项资金使用绩效，促进规范资金管理，提高资金使用效益。检查项目的设计、监理、施工及材料采购是否执行招投标，施工的过程中是否存在因暗箱操作、虚假招投标、虚假合同或者压低造价等造成的损失浪费、质量及延误工期等问题;审查工程监理是否严格履行职责;项目建设是否按照设计的内容全部施工完成，造价和价款的结算是否真实、合法，同时重点关注资金拨付、结算中出现的异常现象。

4.海洋牧场建设的海洋生态环境效益情况。检查海洋牧场建设总体上是否突破划定生态保护红线，或超越海洋资源承载限制;海洋资源资产使用是否合法合规，有无非法利用、处置和出让海洋资源资产等情况。审查该项目的实施对当地的海洋环境带来的影响。审查是否执行规定的海洋功能区环境质量标准，切实保障功能区生态保护重点目标的安全;是否贯彻集约节约用海的原则，保障海洋资源的可持续利用。分析海水水质标准、海洋沉积物标准和海洋生物体残毒标准是否有所改善。审查建设与运行期间发生的重大海洋环境灾害和重大海洋污染突发事件情况，分析产生原因。分析各类海洋资源资产的增减趋势，为海洋资源的保值增值提出合理化建议。

二、海洋牧场资产监管体制中存在的问题

（一）现行海洋牧场资产管理体制没有完善的总体设计

海洋牧场资产的相关理论在国际国内都属于比较尖端前沿的领域，但其概念和内涵等很多基础理论仍未能形成共识，相关学科的相互融合与利用研究不够，使得其评价、核算、管理、审计尚处于发展阶段，相对滞后，不能满足实践的开展和需要。

（二）海洋牧场资产入账标准规范缺失，资产缺乏审计依据

从山东省海洋牧场建设调研情况看，目前尚停留在收入支出流水账上，建成后的牧场无论是国家级还是省级牧场，资产都没入账，造成没有入账的原因是缺乏统一的标准和规范。在建设标准上，目前有《人工鱼礁建设技术规范》、《人工鱼礁资源养护效果评价技术规范》，但在实践中，有的是人工渔礁;有的是船体改建;有的是围卫填海;有的是养殖场扩建等等并没有形成统一的建设标准。海洋牧场做为资产认定，目前全国没有统一的入账标准。经过近几年的调研和研究发现，对海洋牧场入账价值无法界定，造成资产入账难，无法计提折旧，使用年限没有标准，无法更新换代，海洋牧场资产流失成为常态化。

（三）海洋牧场固定资产投资资金量大、资产很难度量，资产产权界定难度大，资源环境保护效果很难有效量化

明确产权是海洋资源资产化的前提，但因其复杂性，许多概念目前还比较模糊，实践上还在完善过程中。海洋牧场资产生态价值很难客观准确评价。在某种程度上，海洋牧场的生态价值远远超过其经济价值，生态系统服务难以商品化或者市场化，相当大部分生态价值是间接利用价值。政府部门对海洋资源的衡量缺乏一套完整统一的核算体系，以现有的技术手段和审计人力无法对所有海洋资源资产进行准确的价值评估。

（四）缺少海洋牧场固定资产投资审计的专业人才

由于固定资产投资审计包括海洋牧场投资建设技术审计、财务审计、经济审计及管理审计等内容，事项比较复杂更加需要复合型的审计人员。目前审计机关懂财务的人员比较多，懂海洋渔业、海岸修复工程的人员比较少，因此固定资产投资审计队伍要强调审计人员的科学配置，优化专业结构，打造复合型的审计队伍，切实增强审计工作的灵活性和适应性，保证审计质量。

（五）缺乏对海洋牧场效果评估和绩效评价

目前由于缺乏系统理论的指导及有效的绩效评价体系，使得各级审计机关开展的固定资产投资效益审计还处于探索阶段。缺乏对海洋牧场统一的生态、环境和生物资源调查基础数据，更没有长期对海洋生态环境影响的分析和效果评估。海洋牧场建设与效果不同步，项目资金投入大、建设周期长，但生态效益显现慢，与考核评价要求不同步。

四、基于审计视角的海洋牧场资产管理对策建议

（一）加强海洋牧场资产审计的基础理论研究

海洋牧场建设项目所涉及的科学问题比较多，专业性强，审计部门建立健全跨部门协作机制，与农业农村、自然资源、生态环境部门建立战略合作关系，提升审计质量和效益。充分发挥我省高海洋科研院所强大的技术优势，研究海洋牧场资产管理、监管和审计的相关理论体系、指标体系、评价体系及审计方法，聘请海洋资源、环境、法律、工程技术等相关专业的人才参与海洋牧场资产管理、监管和审计。

（二）逐步建立完善海洋牧场资产管理和监管构架

一是建立统一的海洋牧场资产管理和监管机构，制定和实施与地方海洋牧场资产相关的规划、政策，进行统筹管理，代表国家对保护和利用当地海洋牧场资产履行主体责任和监管责任;二是建立海洋牧场资产统计、核算体系，这是管理和监管的基础，制定《山东省海洋牧场奖补资金管理办法》，对目前海洋牧场资产统计方法进行规范和补充，建立海洋牧场资产台账，逐步对相关数量、质量、利用情况进行全面统计，使与海洋牧场资产相关的基础工作走上日常化、规范化的轨道，逐步纳入国民账户核算体系;三是建立海洋牧场资产审计体系，研究制定相关审计方法和程序，培养锻炼专业审计队伍。

（三）逐步健全生态环境责任考核评价和责任追究机制

将一些能够客观、真实、有效反映海洋牧场资产利用状况、政府宏观微观政策执行及相关具体行政行为影响较大的指标，纳入对海洋牧场建设绩效考核评价体系中。专项资金使用管理中存在虚报、申领、截留、挪用等违法行为的，除责令将资金归还原有渠道或收回财政外，应当按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定对相关部门和单位予以处理，并依法追究相关责任人的责任。

（四）研究制定海洋牧场资产相关会计标准，确定海洋牧场资产分类

确定按厂房计、或按设备计、或按船只计、或按养殖场计。只有确定好资产类别，才能能按相应的资产进行成本归集，计入成本，按规定计提折旧，确定使用年限，实现国有资产保值增值。编制《海洋资源资产审计操作指引》，总结有关海洋牧场资产审计的经验做法，整理了相关法律法规，汇总需要查阅的资料清单和归纳审计技术方法。

（五）构建系统完整的海洋牧场资产管理和监管体制，加强对领导干部和建设业主生态环境责任考核和追究

当前急需建立科学合理的海洋牧场建设生态、环境及资源效果评估办法，从单对海洋牧场增养殖产品获得的经济效益层面上拓展至对整个海区的生态、社会和经济效益等多方面，尤其是突出生态效益评价，制订涵盖种群、群落、生态系统等多个层级的功效量化评价机制。

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（作者单位：山东省淡水渔业研究院）