镇村建制改革视阈下农村集体经济转型发展路径

摘要：镇村建制调整改革是推进城乡融合发展和乡村振兴的目标要求，也是实现农村社区治理体系和治理能力现代化的有效举措。全国各地镇村建制调整改革“前半篇文章”的调整优化已取得初步成效，但“后半篇文章”的提质增效仍需要有力抓手来推动实施。发展壮大农村集体经济有利于强化乡村公共财力基础，增强乡村经济内生增长动力，推动镇村建制调整改革的可持续发展，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平。本文以“集体经济全员化”的四川省彭州市为例，在镇村建制调整改革的背景下探究集体经济转型发展存在的问题，从“三资”融合、组织整合、产业升级、人才培育等方面提出保障调整改革提质增效的对策建议。

关键词：镇村建制调整改革 集体经济 转型发展

一、问题的提出

习近平总书记多次强调要用好行政区划资源、优化行政区划配置、推进以县城为载体的城镇化建设。合理的区划调整在加速城镇化进程、改善区域空间结构、推动区域经济发展等方面发挥了积极作用[ ]。镇村建制调整改革是推动城乡融合发展和乡村振兴的目标要求，也是推进农村社区治理体系和治理能力现代化的有效举措。

长期以来，受自然地理环境复杂，经济发展水平不一，以及传统“乡土社会”等因素的影响，我国乡村数量多、规模普遍较小。1984年全国的乡镇数量高达92476个，建制村数量多至100万个。散落分布的状态使得大部分建制村自身基础设施薄弱，公共物品与服务获取成本高，经济发展水平受限且不均衡，直接阻碍乡村经济的稳定发展和乡村社会的有效治理。2004年中央一号文件中提出“要深化改革，积极稳妥地调整乡村建制，有条件的可实行并村”后，全国各地的市县陆续开展乡镇行政区划和村级建制调整改革，拓宽和优化经济发展空间，实现农村基层管理体制的创新与重构，加速农业农村现代化建设进程。从发展使命看，镇村建制调整改革的“前半篇文章”重在镇村数量增减，而“后半篇文章”则重在提质增效。虽然两项改革解决的是镇村“多小密弱”的老问题，但着眼的却是“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的新要求，其中的“后半篇文章”更是立足于“十四五”规划和二〇三五年远景目标，成为加快推动高质量发展、全面推进乡村振兴、深化乡村基层治理的关键一步。

在以往的研究中，有学者从影响乡镇行政区划和村级建制调整改革的因素展开分析，提出空间布局因素、社会文化因素、经济因素是影响行政村合并的三大因素[ ];乡镇人口、城镇势力圈及其空间联系会影响行政区划布局[ ]。部分学者从可行性角度提出了村庄合并的问题和相应的解决策略，村庄合并符合中国传统乡村发展的必然趋势，但这一过程中充满着矛盾冲突和复杂的结构转换[ ]。行政区划调整能够通过资源重构和空间重组影响社会治理的运行机制[ ]，但也会出现一系列问题：在区划调整改革过程中出现的前期准备不充分、特色产业发展不足及合并后治理理念不一致等问题，制约着区划调整改革的进程和成效[ ]。乡村社会治理中产生的新问题，例如治理体制与村民自治的矛盾、集体经济发展与乡村治理不平衡的问题等，需要通过加快集体经济发展、构建多元共治体系等策略有序推进乡村发展与治理[ ]。

现有的研究多集中于探讨行政建制调整改革自身的可行性和融合问题，多从乡村治理的角度研究改革的成效，对于镇村建制调整改革后集体经济的转型发展还很少给予关注。因此，本文在镇村建制调整改革的背景下探究集体经济转型发展存在的问题，提出保障调整改革提质增效的对策建议，有利于拓展乡镇行政区划和村级建制调整改革方面的研究，也可为调整改革“后半篇文章”深入实施、乡村发展与治理协同推进提供理论与实践支撑。

二、集体经济与镇村调整改革耦合发展：理论分析

乡村空间作为乡村场域的表现形式之一，学术界对这一概念的认识并不一致，由于本文研究主题为镇村建制调整改革，因此更倾向于将乡村空间理解为以行政建制为界限的镇、村所辖空间，主要包括乡村居民建设空间、农业生产空间、乡村生态空间以及其他位于乡村地区的非乡村功能建设空间[ ]。从乡村空间的角度看，镇村建制调整改革本质上是一种乡村空间再造。

在新型城镇化的大背景下，随着镇村建制调整改革的深入实施，乡村空间正发生着巨大转变。这种地域空间变化引起的政治、经济和社会空间变动，有利于实现乡村资源的优化调整，提高行政村的组织和运行效率。随着后乡土社会的到来，大量青壮年劳动力流失导致农村空壳化、农业空心化、农民生活私利化问题严重，加之乡村空间再造所带来的经济、政治和社会空间中的内部冲突，基于原有家族或地域性社会形成的传统村落共同体面临着瓦解的态势。为此，部分学者提出通过重塑乡村的经济基础，探索农村集体经济与村落共同体重建之间的内在联系，以实现再造村落共同体，推动乡村社会全面复兴[ ][ ]。新型农村集体经济通过整合发展资金，聚合资源优势，吸引产业项目，提高村级集体经济收入、调整收入结构，进而通过合理的利益分配机制和稳定的保障机制，提高村民的收入水平，拓宽收入渠道，从而强化社区的公共财力基础，释放出巨大的发展红利。发展农村集体经济是基层党建的重要抓手。随着社区公共财力的增强，乡村基层党组织的公共物品供给能力和服务水平相应提高，合并村的集体主义价值认同得到强化，有利于提升基层党组织的凝聚力和权威性。新型农村集体经济通过利益联结、组织联结、生活联结，顺势结成关系更加紧密的新型乡村共同体，为稳步自治提供经济基础，辅之以制度供给、治理资源输入、新型治理权威塑造等途径嵌入乡村治理过程，有利于实现乡村的“三治融合”。

三、彭州市镇村建制调整改革和集体经济发展的基本情况

（一）彭州市集体经济和镇村建制调整改革的基本情况

彭州市位于四川省成都市，距离主城区25公里，常住人口约80万，是成都市北部门户、北部生态屏障和战略性产业主要承载区。全市总面积1421平方公里，分布有山地、丘陵、平坝，地理形态多元。4323米的海拔落差，孕育出气候温润、物种丰富的资源禀赋，为彭州打造山地旅游目的地和立体山水公园城市奠定基础;肥沃的土地基础和优厚的农业资源，使彭州成为全国主要“南菜北运”和冬春蔬菜生产基地、西南地区最大蔬菜交易中心和中医药之都。彭州市历来重视提高乡村社区发展治理水平，在探索乡村发展治理道路的过程中，深刻认识到集体经济与乡村发展、乡村治理之间相互依存、相互促进的关系，提出了“集体经济全员化”的理念。将集体经济作为抓手推动实现乡村的良序善治，再以乡村的治理有效保障集体经济的繁荣发展，相辅相成、共生共营。目前，彭州市通过核查“三资”、盘活集体资产、村企共建、量化股份、全民参与、按股分红等方式，已探索形成了5种不同的乡村集体经济发展模式，包括“集团+园区+社区”三维主体的整村共富模式、以区域产业发展为基的渔江楠模式、以租赁自营盘活集体资产的白鹿场社区模式、引进社会资本联合开发的皇城模式、通过平台孵化培养人才和经营主体的丰碑村模式，推动乡村社区经济发展。

总的来说，“集体经济全员化”的理念有利于彭州发展壮大农村集体经济，充分挖掘、盘活集体资产资源，创新农村集体经济运营的体制机制，推动全市的经济发展和社会治理工作。但是，地理形态多元、人口基数较大、农村人口分布不均，村级建制数量多、规模小、布局分散，集体经济发展不平衡，产业规模和结构不协调等现实情况导致了乡村发展治理不均衡的空间分布局面。村级建制调整以前，彭州市集体经济年收入10万元以上的村仅27个，年收入1万元以下的“空壳村”达25个，集体经济发展很不平衡;很多临近的村庄产业发展往往趋于同质化，产业规模和结构不协调，容易陷入恶性竞争循环，从而滋生社会矛盾，引发乡村治理危机。自2020年实施新一轮镇村建制调整改革，彭州市通过“村改居”“强带弱”“远近统筹”“产居融合”“街区优化”等方式，将所辖镇（街道）由20个减少至13个，所辖村（社区）由355个减少至202个。

据2020年彭州市集体经济发展状况专项调查结果显示，清产核资后彭州市农村集体资产共48.33亿元，占成都市农村集体资产总量的14.2%，其中，不动资产34.41亿元，占集体资产总量的72%。农村集体土地总面积141.72万亩，其中未利用地1.9万亩。从集体经济收入构成来看，2020年彭州市集体经济组织收入共计6.22亿元，其中经营收入占比较高达到70.5%，其次是补助收入占比为16%，除此之外还有发包及上交收入（1.5%）、投资收益（仅7000元，占比约为0）、其他收入（12%）。而在集体经济经营收入中，土地租赁收入占比较高。总的来说，彭州市的集体经济资产体量较大，不动资产占比较多，总体上集体经济收益较高，土地资源状况较好，但是从产业类型上看，集体经济产业多以种植、养殖、租赁为主，高附加值产业较少，各镇（街道）的集体经济发展并不平衡。

（二）镇村建制调整改革中集体经济发展难题

1.集体“三资”融合困难。在集体所有制下，农村集体“三资”是由集体所有的资金、资产和资源构成，是涉及农村经济发展的基础性保障。在镇村建制调整改革中，集体“三资”处置问题是撤并行政村中最敏感、最棘手的问题，也是村民和村干部最关心的问题[ ]。清产核资是集体“三资”融合的前提条件，因此并村后应因地制宜开展“三资”融合。但在实际田野调查和访谈中发现，很多新村集体“三资”在融合和运营管理上仍存在突出问题。一方面，农村集体“三资”尚未真正融合。合并村后新村的规模大幅度增大，拥有的各类资源显著增加，村级综合实力明显提高，但“并村不并人、并村不并心、并村不并账”的弱化改革现象依然存在，严重影响新村“三资”的利用率和管理效能，降低基层组织的公信力，不利于村内各项事务的有序开展。另一方面，农村集体“三资”管理与运营效率较低。从法律制度上看，农村集体经济组织在管理“三资”时缺乏相应的法律制度规范，存在着管理不全面、不严谨的现象，部分乡村甚至出现干部侵吞集体资产的现象，集体“三资”回报难以惠及每一位村民。从合并村“三资”利用效率来看，集体“三资”利用存在着低效益的情况，资产闲置和流失现象突出，部分村在合并后多出的集体资产或闲置、或被低价租赁，并未得到有效利用，直接损害了村民的实际权益，甚至会造成干群之间的矛盾，阻碍新农村集体经济建设和农村改革发展。

2.集体经济组织整合难度大。一是干部观念存在差异。镇村建制调整改革采取的方式是根据镇村面积大小、人口数量、产业相似度等因素调整镇村的区域边界，直接影响了原建制镇或建制村以行政边界为基础的熟人社会，很多村民和干部在合并镇村后归属感和信任度显著降低;合并村的集体经济组织多由两村共同指定管理人员组成，由于管理理念不一致、工作方式方法不同且互动交流较少，部分干部之间存在着矛盾冲突，对集体经济发展有思路但工作停滞不前，缺乏新村管理“一盘棋”的理念。二是运营管理效率偏低。合并后村集体资产显著增长，但集体经济收入渠道并未随之拓宽，集体资产运营方式仍较单一。集体经济收入来源仍以租赁经济和物业经济为主，部分合并新村集体经济组织入不敷出，运营管理需依靠政府的财政补贴;另外，合并后由于原来村庄集体经济发展程度不同，资产融合时存在着带债合并的情况，新村集体经济组织内部成员间在合并之处极易产生隔阂，为组织的运行管理埋下隐患。三是运行机制尚不完善。镇村建制调整改革实行村委会主任、村党组织书记与村集体经济组织负责人“一肩挑”以后，干部权力随之扩大，但与之相辅的权力运行和监督机制尚未真正建立，易出现权力寻租现象，存在着权力监督与制约弱化的风险。

3.产业发展活力不足。一是产业结构单一，同质化问题严重。村庄合并后新村可控范围内的资源数量、种类明显增多，但集体经济的经营模式仍以单一的土地租赁为主，虽然该模式经历了长期的发展已逐渐稳定，但是含金量低，且极易受到外部宏观经济环境的影响，集体产业保值增值缓慢，产业可持续发展能力较弱。二是缺乏配套的资金与政策支持，发展现代农业要以高投入、高产出的设施农业为基础，但集体经济组织缺乏相应的发展资金和融资平台，若依靠外部金融资金嵌入则风险高，且农业设施配套用地困难，受政策条款限制，各项指标难以完善，项目落地落实受限。

4.组织运行和产业发展缺乏专业人才。一是“三位一体”的管理体制虽然能够通过集体经济发展凝聚共识，强化基层治理，但是也给集体经济组织的管理人员带来了挑战，除了需要承担相应的经济职能以外，还要应付诸多的社会管理事务，此时运营管理能力强、政治素养高的集体经济组织管理人才匮乏成为一大难题。二是集体经济运行相关的人才不足。当前农村劳动力空缺、老龄化问题严重，本村居民的文化和技能更新尚不能适应新型集体经济发展的要求。虽然镇村建制调整改革使很多外出务工的高学历、高能力人才看到了村庄发展的广阔前景，纷纷表达出返村创业，为集体经济发展贡献力量的愿望，但是收入水平低、创业优惠政策少等原因阻碍了人才返乡和外来人才引进的步伐，产业发展方面的管理与运营人才不足。

四、以集体经济转型发展助推镇村建制调整改革提质增效的路径

（一）加快“三资”融合步伐

在镇村建制调整改革“后半篇文章”中，实现村集体“三资”的高效融合与科学管理，是确保建制村合并平稳有序，合并后建制村正常运转的关键一环。彭州市合并村“三资”管理通常采用并村暂不并账和直接融合两种方法，无论是采用哪种方法，都需要首先做好清产核资工作。合并后村公有资产应按照区域、类别等方式全方位统计资产数量，并建立管理台账，全面了解村现有资产数量、归属、经营状况等;通过建立镇村明细账、行业主管部门分账和财政部门资产总账“三本台账”，进一步做好资产台账完善等后续工作。其次，实施集体资产股份化改造。根据村公有资产管理台账，将集体所有的资产进行评估，并以量化入股的形式交由村集体股份经济合作联合社统一管理，明确成员享有的集体资产及权益的份额;鼓励集体经济组织与农户签订土地预流转意向协议，鼓励农户通过腾退宅基地、空余房屋等固定资产入股分红，规模化管理土地资源;允许村集体经济组织成员以现金入股分红参与到集体经济运行中，缓解集体经济组织发展初期的资金瓶颈。最后，吸引社会资本合作经营，提高集体“三资”回报率。利用集体经营性建设用地指标、废弃的学校、房屋等公共资源，吸引社会资本进入，鼓励社会资本以现金、技术、品牌等无形资产入股;由企业负责融资建设和经营物流仓库、烘干场所、农贸市场等公用基础设施，基础设施的所有权属于农村集体经济组织，企业享有一定期限的经营收益权，经营期间集体经济组织以土地等入股企业经营，从而获得集体收益。

（二）提高组织整合效率

集体经济组织整合和效率提升是建立在农村居民对集体经济组织的信任之上的，可以通过提高村民收入水平、增强村民认同感等途径加强集体经济组织内部的利益联结，从而获得这种信任。鉴于此，集体经济组织要寻求多种方式发展主导产业、延伸产业链条来盘活集体存量资产，与国有平台公司、社会化服务企业开展合作，整合不动产量化入股参与农商文旅体融合项目，以实现集体经济的经营效率和利益的最大化，加速集体经济组织整合。

镇村建制调整改革后实行“一肩挑”管理方式，使村庄权力高度集中，有利于实现党领导下集体经济的快速发展，但同时也要求“一肩挑”负责人具有更高的政治站位和更全面、优秀的工作能力。合并后村“两委”要加强对“一肩挑”干部的能力提升培训，不仅要根据本地地方特色、产业发展概况、干部需求和工作实际，强化乡村振兴、产业发展、村级治理等培训内容，开展有针对性的业务能力培训;还要组织政治理论培训，引导干部提高政治站位，养成大局观念和底线思维，在事关村集体经济发展的重大问题上，要有廉洁奉公的工作态度，要以大局为重。另外，权力的扩大意味着权力制约的弱化，容易滋生腐败等问题，因此必须进一步完善“一肩挑”的权力运行和监督机制。在“一肩挑”的管理模式下，首先要明确组织内部成员的分工和职责权限，建立相应的运行保障机制，从法律层面上规范“一肩挑”干部与班子成员之间的权力关系和权责界限;其次，规范村务监督委员会的运行，建立zToADxRcYc87NYy+YUHybA==主任月例会制度和民情民意月报告制度，强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的监督合力，把村级组织各项权力置于阳光之下。

（三）促进产业转型升级

1.以农业为基，实现农商文旅体融合发展。合并村应抓住镇村建制调整改革中集体经济转型发展的契机，明确本镇、村集体经济产业的发展定位，实现区域内不同镇村产业链条式、差异化发展。鼓励集体经济组织和企业创建自主的农业品牌，不断扩大品牌农产品的影响力，完善“农贷通”等农村金融服务体系，探索农业产业发展的新模式、新路径。因地制宜地培育符合新村实际的特色产业，吸引龙头企业入驻新村，支持集体经济入股参与实施农商文旅体融合发展项目。镇村建制调整改革在一定程度上消除相似产业集群之间的行政边界，有利于产业集群发展壮大。应鼓励各镇村依据本地特色，探索文旅创意型特色镇发展路径。例如，彭州市原桂花镇与相邻的原磁峰镇分别以土陶和白瓷闻名，均依托陶瓷产业发展文化旅游，二者合并后可以将陶瓷文创产业与民宿产业相融合，打造集文化、休闲、消费、观光于一体的文旅融合产业链条。

2.物业、租赁经济为先，拓宽集体经济经营模式。合并后的新村在集体经济融合初期尚未寻找到合适的发展路径，在短期内仍需要依靠物业经济（通过集体经济组织的物业用房资源开展物业出租）和租赁经济（盘活土地资源租赁给农户、种植大户或企业，以获取集体收入），以保证集体经济的稳定和转型。但从长期来看，集体经济组织收入渠道拓宽还需寻找更多的产业发展路径，比如观光旅游、采摘体验、民宿等集体经营方式，盘活村级集体资产、增加物业经营收入，逐步从单一的仓储、厂房、房屋、门面、办公用房等出租收入，向入股经营模式收入，领班发展集体产业收入，山、水、林等土地资源发包收入等转变。

（四）培育丰富人力资源

集体经济组织建设需要强大的人力支撑，这些新鲜血液能够为集体经济发展和接续推进乡村振兴提供丰富的智力资源。首先，应加强集体经济组织人才队伍建设，吸引企业家、党政干部等社会人才返乡创业，按相关条件和法定程序可自愿加入集体经济组织，带动集体经济发展。其次，应立足于农村产业发展推进人才培养，建设“产业智库”。吸引有农业从事经验或热衷于现代农业建设的广大返乡务工人员、大中专院校毕业生、农业技术工作者、退伍军人、“土专家”等返乡创业，并给予专业技术培训支持，培养职业新型农民，助力农村集体经济产业发展。例如彭州市丰碑村，返乡人员根据本村的特色蔬菜产业成立了家庭农场和环境科技公司，不仅实现了蔬菜规模化种植、农业垃圾资源化无害化处理，还带动了村庄就业500余人。最后，集体经济发展人才战略最关键的一环，不在于吸引人才而在于留住人才，除了以乡情乡愁为纽带，还需要建立长期的激励策略。集体经济组织可以根据其集体经济年收入，按照一定比例和贡献大小为组织内部人员发放激励性津贴，对于表现优秀的组织成员可优先进入乡镇领导班子，拓展人才的工作上升空间，将个人收入、职业发展与集体经济发展挂钩，培育专业人才发展的“梧桐树”，增强农村集体经济发展的智力动力。

参考文献

[1 ]陈浩，孙斌栋.城市区界重组的政策效应评估——基于双重差分法的实证分析[J].经济体制改革，2016（05）：35-41

[ 2]储伶丽，王征兵，郭江. 行政村合并探论[J]. 农村经济，2006（12）：11-14.

[ 3]范红艳，张洪岩，张正祥，尤慧林，罗永峰.基于GIS空间分析的乡镇行政区划调整方法研究[J].地理与地理信息科学，2009，25（02）：63-66.

[ 4]林聚任.村庄合并与农村社区化发展[J].人文杂志，2012（01）：160-164.

[ 5]田玲玲，罗静.乡镇行政区划调整的基层治理效应[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2020，59（06）：13-21.

[ 6]张志红. 区划调整下建制村合并的问题及对策研究[D].广西民族大学，2017.

[ 7]干旭敏，毛丹，殷婕，李明，张一波.村级建制调整改革后乡村治理实践研究——基于乐山市夹江县的调查与思考[J].中共乐山市委党校学报（新论），2021，23（02）：61-66.

[ 8]王兴平，涂志华，戎一翎.改革驱动下苏南乡村空间与规划转型初探[J].城市规划，2011，35（05）：56-61.

[ 9]李文钢，马良灿.新型农村集体经济复兴与乡土社会重建——学术回应与研究反思[J].社会学评论，2020，8（06）：58-68.

[ 10]马良灿.新型农村集体经济发展与乡村社会再组织——以贵州省塘约村为例[J].中州学刊，2021，{4}（02）：66-72.

[ 11]戴均良.调整村级建制：农村基层管理体制的再度创新——关于浙江省部分地区调整扩大行政村规模的调查与思考[J].中国行政管理，2001（3）：35.

（作者单位：1.彭州市委党校;2.成都行政学院）