村民参与、政治信任与有效治理——嵊州新时代“民情日记”的阐释视角

裘 斌 陈晓佳

(绍兴文理学院 马克思主义学院，浙江 绍兴 312000)

“民情日记”首创于二十世纪九十年代的浙江省嵊州市雅璜乡(1)雅璜乡以乡政府驻地雅璜而得名，位于嵊州市西北端，离市区26千米，东北紧靠石璜镇，南与通源乡相接，西邻诸暨市。2019年7月，雅璜乡行政区域并入嵊州市石璜镇。，是具有原创性、传承性、拓展性的地方基层党建和治理品牌，是一个密切党群、干群关系的好经验，是一个被实践证明对于推进基层治理行之有效的重要抓手。从大“民情日记”的视角审视，不难发现其对于干部队伍建设、群众工作开展、政治稳定和发展、政治参与和政治信任、有效治理与乡村振兴等均具有重要的实践指导与理论启迪意义。本文着眼于“民情日记”对基层治理的推动作用，从村民参与、政治信任与有效治理的视角对“民情日记”的价值及其演进路径作些初步探讨。

一、嵊州“民情日记”的实践价值和理论意蕴

“民情日记”诞生于1998年春天，当时，嵊州市雅璜乡党委和政府为了密切干群关系，做实农村基层各项工作，创造性地提出通过写“民情日记”，开展“串百家门、知百家情、解百家难、连百家心”为主题的党建工作和农村基层服务工作，当时在增进干群互信关系、了解群众的困难和需要、推进农村基层工作方面收到了良好的效果。“民情日记”成为破解干群紧张关系的利器和问题导向的成功案例。

嵊州市委和政府得悉有关情况后予以肯定和支持，在深入调查研究的基础上，协助雅璜乡党委政府进一步拓展了“民情日记”的内涵和外延。在已有四个“百”的基础上，又加上了“办百家事、致百家福”这两个“百”(2)参见中共嵊州市石璜镇委员会、嵊州市石璜镇人民政府《〈传承民情日记 弘扬六百精神〉序》(內部资料)，2020年。，使“民情日记”的办事理念、基本思路和具体方法更加清晰可行。不难发现，“民情日记”从一开始就致力于改善和推进群众工作，正如时任雅璜乡党委书记李春阳所言，写民情日记，是为了“写出党群关系的新篇章”，进而密切党员干部与人民群众的血肉联系(3)参见李春阳《民情日记：写出了干群关系的新篇章》，《嵊州通讯》1998年第9期。。

“民情日记”诞生后，通过有关媒体报道，越来越受人们关注。1998年12月2日，《浙江日报》头版刊登《嵊州雅璜乡干部“民情日记”连民心》。时任省委书记张德江阅读后做出重要批示：“我们的各级党政领导干部，都应像雅璜乡干部一样，深入群众，了解群众，帮助群众，排忧解难。只有这样，才能密切党群干群关系，推动经济和各项社会事业的发展。”[1]1999年3月19日，《浙江日报》头版刊登报道了《嵊州乡镇干部人手一册民情日记》，省委书记张德江对此非常肯定，并就此事再次批示，“‘民情日记’是各级干部特别是县乡干部转变作风、密切联系群众的好形式。嵊州市将雅璜乡创造的这一经验在全市推广，值得表扬和肯定。建议省委组织部在全省农村基层教育整顿工作中，全面推广雅璜经验。如果全省所有乡镇都能够像雅璜乡那样，人手一本‘民情日记’，我省的干群关系、干部队伍作风建设将会有很大转变。此事意义重大，一定要抓实抓好。”(4)同①第13页。

张德江不仅密切关注“民情日记”的有关消息，而且自己也深入调研，并在此基础上撰写了《民情日记活动密切党群干群关系的调查报告》。在调查报告中，张德江深刻指出当时部分基层干部在工作中存在的人浮于事、作风不实、形象欠佳、缺乏做群众工作的基本功等问题，充分肯定了雅璜乡时任党委书记李春阳创造性提出的以开展“民情日记”活动为载体、密切党群干群关系的好点子(5)同①第18—22页。。在省委的肯定和推动下，“民情日记”活动从嵊州市推广到浙江省各地农村。

习近平主持浙江工作后，同样对越地“民情日记”倍加关注和肯定，曾经对“民情日记”做出重要指示，要求全省认真把握“民情日记”的精神实质，切实把“民情日记”坚持下去、深化下去，并继续在全省推广开来，为不断改善党在基层的执政形象，不断巩固党在基层的执政地位，创造更多更好的经验。

党的十八大以来，“以人民为中心”成为新一届党中央一以贯之的执政理念，党“全心全意为人民服务”的宗旨进一步落细落小落实。值得注意的是，绍兴市在2020年将“驻村、驻社、驻企”作为深化服务企业、服务群众、服务基层“三服务”的重要载体，同时明确规定“三驻”要记好“民情日记”，以“民情日记”活动落实“三驻三服务”，将“民情日记”经验的传承性与创新性有机结合起来。现在，作为“民情日记”发源地的嵊州市正以人民中心思想为统领，牢牢扭住“密切党群干群关系”这一关键环节，进一步整合全市的群众工作，让“民情日记”工作经验在新时代得到更好的拓展和创新(6)参见嵊州市“三驻三服务工作专班”《关于高质量做好民(企)情日记记录工作的通知》，2020年4月24日。。

二、治理现代化视角下嵊州“民情日记”的阐释维度

“民情日记”自诞生以来受到嵊州市委和政府的高度重视，制定出台了《嵊州市乡镇民情日记活动管理办法》，成立了“民情日记”推广办公室，设立了“民情日记”专刊。实践证明，“民情日记”活动对于促进基层干部作风的转变、维护农村稳定、促进农村经济发展均具有积极意义。从“民情日记”现存的总结和梳理材料看，主要是从党建维度，特别是从党的群众路线维度来总结和阐发，这是很有见地的。因为“民情日记”记的是民情，暖的是民心，思的是民事，想的是民富。所以“民情日记”活动充分体现了我党执政为民的宗旨和理念。然而，笔者认为，从治理现代化实施者与参与者互动的视角，特别是从村民参与、政治信任、有效治理等维度来阐释“民情日记”活动，同样颇具理论探讨价值和实践启迪意义。

(一)从推进基层治理的视角看，“民情日记”有利于增进村民公共参与

众所周知，基层治理现代化是基层经济和社会发展的重要目标，也是国家治理现代化的有机组成部分。那么，现阶段该如何推进基层治理现代化？这既需要国家层面治理制度和政策的供给，需要中央层面对于治理走向的引导和把控，需要地方政府结合自身的实际加以落实和推进，也需要基层民众的大力支持和积极参与。有研究者指出，在环境整治等专项治理中，“积极发挥村民的主体性参与，才能有效地实现政策和目标”[2]。

从推进基层治理的视角看，“民情日记”对于增进村民参与而言是一项非常有价值的活动。“民情日记”活动引导乡镇干部眼光向下，主动问计于民，给了基层民众发表看法、倾诉问题的机会，使得基层民众的诉求与政府官员的回应之间有可能无缝对接。很显然，这是良性互动的村民参与。

“民情日记”活动也是从基层政府层面整体推进善治的积极尝试。1998年，在雅璜乡党委书记李春阳的首倡下，乡政府干部们深入基层，带着“民情日记”，主动接近和问询老百姓，使得基层民众对政府官员和部门的利益表达成为机制保障下的村民公共参与，其中既有私利性参与，也有公利性参与，但无论哪种参与行为，都涉及基层民众实实在在的利益表达和社会治理主体性的张扬。

“民情日记”活动要求干部们下基层后实实在在地了解民众情况，要“串百家门，知百家情”，这在村民参与层面是一个有力的推进和保障机制。“在积极推进村民群众自治的当代乡村治理中，村民群众是其中的主体力量”[3]。村民参与质量的高低直接关系到村民群众的利益表达力度和民众诉求的落实程度。在现实生活中，不少村民尽管在个人利益诉求和对公共事务的看法建议方面希望与政府有关部门对接，并为政府所了解和知悉，但由于种种原因，不少村民很难实现其上述诉求和愿望。而旨在推进党群干群有机联系的“民情日记”活动，则在很大程度上缓解了上述张力。

(二)从提升民众对政府认可度的视角看，“民情日记”有利于增进基层政治信任

迈入21世纪以来，政治信任成为考察和分析民众对政府的认可度、政府运作有效性的重要视角。政治信任是指公众对政治体系所持的一种积极评价，“高度的政治信任意味着政府得到了公众更加广泛且稳定的支持，获得了更加从容的施政空间和试错时间，不仅有利于维护政治稳定，促进社会发展，而且有利于推动政府改革创新，激发社会活力”[4]。

笔者认为，“民情日记”活动在增进民众对基层政府的政治信任方面有着重要价值。首先，通过“民情日记”活动，基层民众能够在自家门口遇见走村访户的乡镇干部，基层干部手上拿着“民情日记”，嘴里问寒问暖，这本身就是干部主动接近群众、服务群众的表现，容易赢得基层民众对地方政府和干部的好感，能够增进基层民众和乡镇干部的信任度。

其次，通过“民情日记”活动，地方政府和乡镇干部与基层民众有了更多的接触和交流，民众可以当面向基层干部表达他们的利益诉求，以及对基层公共事务的态度和建议。双方的接触和沟通增加后，距离感就会缩小乃至消除，部分基层政府部门与其干部之所以不为民众信任，很大程度上在于双方有隔阂感，彼此之间不够了解，而“民情日记”活动的开展恰恰在这方面能起到明显的推进作用。

再次，通过“民情日记”活动，乡镇干部得以更加密切地接触和了解群众，获悉群众的所思所想，得悉群众生活和生产中存在的困难，一些问题可以联系有关部门当场予以解决，部分复杂问题也可以在请示上级组织后得到较为妥善的处理。因此，“民情日记”活动的开展，对于增进基层民众与乡镇干部乃至基层政府之间的信任度、构建双方和谐的信任关系具有重要意义。

(三)从乡村振兴战略的推进看，“民情日记”有利于提升基层治理的有效性

党的十九大正式提出了乡村振兴战略，“治理有效”是该战略中的重要组成部分。“‘治理有效’是乡村社会形成良性秩序的表征，也是我国乡村振兴战略的重要组成部分，其理想形态是形成自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[5]什么是“治理有效”，乡村在实现“治理有效”方面存在什么问题，诸如此类问题的解决，需要将治理和管理作清晰的界定。美国政治学家库伊曼和佛理艾特认为，管理的视野仅仅停留在政府控制社会的单向度上，而治理则需要依靠公共部门、公民组织和私营部门等多元行动者，去创造社会发展机会，实现共同的目标。

“民情日记”活动对于增进基层的有效治理具有重要的作用。第一，基层有效治理的前提是了解治理对象的客观情况，从而在治理时做到有的放矢，而基层的具体情况如何？生活在基层的民众是最有发言权的。故此，“民情日记”活动通过串百家门、知百家情，在建立起和基层百姓之间互信关系的同时，也对基层情况有了深入了解，从而有利于促进基层治理的改善。其次，“民情日记”活动的开展可以让干部们更好地解百家难，连百家心。和基层百姓深入接触，了解基层百姓的所思所想，从而让基层治理更接地气，不至于空转。第三，通过“民情日记”活动，可以更好地办百家事，致百家福。有效治理不仅仅是一个政治学的词汇，更能反映治理的水平和能力、反映基层民众在治理革新中所体味到的获得感，而这正是基层治理的重要目标。

三、基层善治进路中写实新时代“民情日记”应注意的问题

“民情日记”的多维观察视角，给予研究者开阔的实证研究和理论探讨空间。在全面推进乡村振兴战略的背景下，固本正源，从基层善治视角探讨写实“民情日记”应注意的若干问题，是不无裨益的。

(一)“民情日记”活动的不到位易导致村民参与的不深入、不扎实、不对称

如何搞好“民情日记”活动，地方政府做了很多思考和努力，如嵊州市石璜镇就“民情日记”工作要求切实履行走村入企制度。在联系走访农户这一条，明确规定镇党政主要负责人要走遍所有村及困难党员和困难户，每周下村不少于一次；班子成员要走遍分管范围内的重要对象和有需要的人员，每周下村不少于两次；站所庭联络员要走遍责任范围内重要服务对象，每周下村不少于三次；驻村指导员每天下村不少于一次。等等。但是，有关制度的落实情况才是最关键的，为此，需要警惕以下若干问题。

第一，以“民情日记”活动为载体的村民参与不深入问题。随着城市化快速推进，我国传统村落人居环境面临诸多困境，村民参与是新时代乡村物质空间持续改善的有效路径[6]。但是，村民参与的推进需要地方政府和有关干部的积极引导。如果乡镇干部没有按照制度规定要求，保质保量地下基层开展“民情日记”活动，或者在下基层数量上七折八扣，对基层情况就会不够了解。或者尽管下基层的数量保证了，但是和基层民众的交流不充分不深入，对基层信息的了解不全面，就易导致以“民情日记”活动为载体的村民参与不深入问题。

第二，以“民情日记”活动为载体的村民参与不扎实问题。基层群众自治制度是基层民主政治的中心内容，“其有效实现取决于村民群众广泛的政治参与”[7]。然而，如果“民情日记”活动没有落实到位，乡镇干部在走村访户中没有及时解决基层民众面临的问题，那么基层民众的利益表达或困难诉求就可能仅仅停留在“民情日记”本子上，无法起到通过“民情日记”活动提升工作成效的目的，从而使得村民参与无法落到实处。

第三，以“民情日记”活动为载体的村民参与不对称问题。在“民情日记”活动中，如果有关干部没有确凿树立以民众为中心的理念，下基层仅仅是过过场，有意无意地忽视村民群众的问题诉求，就会导致在乡镇干部的基层调研中，调查者(基层干部)和被调查者(基层民众)的信息交流处在不对称不均衡的局面，从而导致共治、共建、共享理念的空转。

(二)“民情日记”活动的不落实易导致政治信任的淡化、弱化、虚化

政治信任是有效推进国家治理现代化的重要资源。“民情日记”活动注重督促乡镇干部深入基层，注重密切党群干群关系，注重在调查研究的基础上切实解决基层民众所面临的问题。因此，对于构建基层干部和群众和谐政治关系的信任基础有着重要的现实意义。然而，如果在开展“民情日记”活动时没有落实相关举措，没有切实树立为民办事的执政理念，很可能导致政治信任的淡化弱化虚化问题。

一是基层民众和政府之间的政治信任淡化问题。“民情日记”活动尽管很接地气，很有亲和力，但如果有关干部在开展“民情日记”活动时做得不够扎实，有关举措浮于表面，很可能导致乡村基层和谐政治关系的信任基础淡化问题。尽管基层民众认可“民情日记”活动，但是缺乏和乡镇干部交流的兴趣和热情，认为不过如此，反正差不多，干部下来调研不过是上级有任务而已，这就容易导致干部与群众之间政治信任的淡化。

二是基层民众和政府之间的政治信任弱化问题。民众和政府之间政治信任度的强弱关系到地方政府各项面向基层民众的工作的成效。中国的政治信任素有“央强地弱”之特征，表现为人们对于“抽象政府”更加信任，对于“具体政府”相对不信任，从而呈现出“差序政治信任现象”[8]。如何增进基层民众对基层“具体政府”的信任？“民情日记”活动的开展和推进是一个很好的抓手。但如果政府部门和有关干部没有将“民情日记”活动做细做实，基层治理缺乏有效性，基层民众和地方政府之间的政治信任弱化问题就无法得到实质性解决。

三是基层民众和政府之间的政治信任虚化问题。实证研究表明，农村居民比城市居民更加信任政府，然而，对基层政权的政治信任则更多依赖于基层干部的实际表现[9]。所以，地方基层政府能否在实际工作中实实在在地关注民众的切身利益，关涉民众对政府的信任指数。假如仅仅将“民情日记”活动作为一篇表面文章来做，将无助于基层治理的切实推进，也无益于民众和政府之间政治信任虚化问题的实质性解决。

(三)“民情日记”活动的不落地易导致基层治理的悬浮化、陌生化、表层化

2017年，中共十九大正式提出了乡村振兴战略，并将“治理有效”作为乡村振兴的有机组成部分。自此，基层治理的有效性问题越来越受到理论研究者和实务工作者的关注和重视。时至今日，出于减轻财政负担和加快推进村级公共服务一体化等客观需要，政府有关部门加快了撤村并村的进程。从2000年至2018年，全国行政村的数量减少了180 479个，平均每年减少10 027个，每天减少27个。撤村并村所带来的一个后遗症是，“行政村从熟人社会转变为半熟人社会，……村庄变大了，村干部就不能跟所有村民开展有效的密切互动，出现了‘悬浮化’和‘陌生化’问题”[10]。

基于这一客观背景，如何增进基层治理的有效性，需要各地政府和基层群众自治组织结合当地实际做出探索和思考。有研究者指出，“从传统时期到当下乡村治理中家户公共可行能力的发展变化可以看出，实现有效乡村治理的最大困境在于家户的私利性膨胀和公共性抑制”[11]，从而影响治理的有效性。应该说，诞生于嵊州市石璜镇的“民情日记”活动在培养民众公共性、增进基层治理的有效性方面发挥了很好的作用，通过此活动，地方政府和乡镇干部可以进一步密切与基层民众的关系，在民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督等基层治理环节充分发挥基层民众的主体性和积极性，从而让基层治理有效运作起来，消除治理空转现象。

然而，需要注意的是，如果“民情日记”活动不能在实际运作中落实，将无法实质性地改善和提升基层治理的有效性，反而会导致基层治理的悬浮化、陌生化、表层化问题。首先，基层干部如果不能通过“民情日记”等活动加强同民众的有效沟通，将无法确切了解基层民众对于社区公共事务的意见，无法了解民众生活和生产上的客观需求，从而不利于干部和组织的科学民主决策。其次，“民情日记”活动无法切实有效地开展，将导致地方政府和干部在各项面向基层的管理工作中缺少民众的参与，从而使得基层治理缺失民主性。再次，现在基层治理的有效性越来越注重有事好商量，众人的事众人来商量。所以民主协商已经成为推进和保障基层治理有效性的重要途径。假如“民情日记”活动无法切实有效地开展，基层民众就无法真正参与公共事务的商量，无法就基层的治理和建设输出自身的利益表达。最后，基层治理的有效性同样有赖于民众对基层公共事务的监督，“民情日记”活动既是了解民意、听取民情的过程，也是干部和群众沟通，从而让群众了解基层政府和基层自治组织工作思路，并在此过程中自觉听取群众意见、接受群众监督的过程，假如“民情日记”活动无法扎实开展，将会在听取群众意见、接受群众监督方面流于表层化。

四、将新时代“民情日记”打造为基层治理现代化名片的思考

2019年6月，嵊州市委下发《关于坚持和发展新时代“民情日记”的意见》，要求深入贯彻习近平总书记对“民情日记”的重要指示精神，紧密结合新时代基层社会治理和联系服务群众工作面临的新形势、新任务，与时俱进地赋予“民情日记”新的精神内涵，使新时代“民情日记”内化于心、外化于行，努力让人民群众有更多的获得感和幸福感。在上述文件中，地方党委和政府注意到“民情日记”在推进基层善治进程中的重要作用。结合前文论述，笔者认为，为了切实推进基层村民参与、政治信任、有效治理，“民情日记”活动需要在下述方面发力，努力构建共治、共建、共享的基层善治共同体。

(一)通过“民情日记”活动，持续提升村民参与的广度和深度

首先，坚持系统化推进新时代的“民情日记”活动。从“民情日记”的对象看，其涵盖面是相当广泛的，涉及民众利益诉求的均可以纳入“民情日记”范畴，可以将“民情日记”打造成一个了解民意、倾听民声的强有效载体和活动平台。应借助这一载体，广泛了解群众所思所想，增进基层公共事务中的村民参与广度。

其次，基层干部要切实树立起“着眼于民”的理念。通过“民情日记”活动真正拉近与群众的距离，倾听群众的呼声，了解群众的困难和需求，利用下基层的机会与基层群众多交朋友，推心置腹地同群众沟通，提升村民参与的深度。

再次，切实发挥基层治理中民众的主体性作用。基层干部不但要借助“民情日记”串百家门，加强和群众的联系，广泛了解群众信息，知百家情，而且要真正问计于群众，平等对待每一位基层百姓的意见和建议。只有这样，才能真正获得丰富有效的群众信息，为做好基层工作打下坚实的基础。

(二)通过“民情日记”活动，夯实乡村和谐政治关系的信任基础

一是切实通过“民情日记”活动拉近干部和群众之间的距离，重塑革命年代党和人民群众之间血浓于水的感情，解决乡村基层政治信任构建中的淡化问题。从实质而言，基层政治信任的淡化在于有关部门与基层干部没有重视和民众之间感情的培养。很多时候，党员干部下基层、记民情，主要是为了完成上级交给的任务，不够走心，从而造成政治信任构建的淡化问题。

二是通过“民情日记”活动，切实解决基层政治信任构建中的虚化问题。目前，部分干部在压力型体制下，出于完成任务的需要而下基层，以便完成“民情日记”工作任务。这种在任务性目标的驱使下展开的调研工作必然带来对情况不明、对群众不亲的问题。基于此，有关党员干部在依托“民情日记”活动密切党群干群关系时必须切实履行自己的责任，实实在在地解决群众在工作和生活中面临的问题，有关部门也要通过运作机制和制度保障压实干部的责任，增进干部和群众之间的信任关系。

三是通过“民情日记”活动，切实解决基层政治信任构建中的弱化问题。研究者指出的政治信任构建中的“央强地弱”问题，说明了基层地方政府及其官员在构建乡村和谐政治关系的信任基础时需要付出更多的努力。在基层民众眼里，中央人民政府是党的代表，不存在是否关心群众的问题。而地方基层政府则是在上级政府的领导下开展具体工作的机构，所以群众对“和尚有否将经念歪”保持高度的警惕心。鉴于此，地方政府及其官员应注重通过勤勉的工作切实推进与基层民众之间政治信任的构建。

(三)通过“民情日记”活动，不断提升基层治理的有效性

基层治理的有效性作为乡村振兴的题中之义，越来越受到研究者的重视。如何提升基层治理的有效性，作为党建品牌的“民情日记”活动可以有何作为，是一个值得探讨的问题。事实上，扎实的“民情日记”活动不仅在加强群众工作方面有不可低估的影响力，而且可以更好地发挥民众在治理中的主体性作用，从而推进基层治理的有效性。笔者认为，结合实际情况，可以从以下几个方面入手，在提升基层治理有效性中进一步发挥“民情日记”的作用。

第一，借助“民情日记”这一活动，广泛听取基层民众对政府工作的意见。嵊州市石璜镇党委书记钱杭栋认为，只有将习近平新时代人民中心思想落到实处，基层干部将百姓当作自家亲人，想民所想，忧民所忧，乐民所乐，才能让越地“民情日记”在服务民众中不断创新和发展(7)嵊州市石璜镇党委书记钱杭栋访谈记录，访谈地点：石璜镇镇政府，访谈时间：2021年5月。。诚然，只有深切了解基层民众对于发展经济、建设社区、推进民主、建设生态等各方面的合理化建议，才能在具体工作中对症下药、有的放矢，收到事半功倍的效果，提升基层治理的有效性。

第二，通过“民情日记”这一活动，让基层民众通过提意见、谈诉求等形式广泛地参与到政府工作中来。近年来，从中央到地方都深刻认识到协商民主对于推进地方治理的重要性，而协商民主的本质是众人的事众人商量。在基层工作中，地方政府和党员干部自身的利益始终是第二位的，而基层民众的利益是第一位的。所以，应该通过“民情日记”活动近距离听取基层民众的意见和诉求，从而为做好基层工作夯实民意基础。

第三，通过“民情日记”这一活动，让基层政府与干部的各项工作更好地接受民众监督。应该说，来自群众的有效监督对于推进基层政府及其干部队伍廉洁有效的工作具有重要意义。借助“民情日记”活动这一载体，基层民众有更多机会接触基层干部特别是乡镇干部，对于他们的工作态度、工作能力、工作精神具有较大的发言权。同时，在知己知彼的基础上，对地方政府的其他工作也有了较多的监督机会，从而有利于基层政府及其干部不断改进工作，不断提升基层治理的有效性。